CC BY
251• ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ •
А.Ю. Соколов,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
БО!:
A.Yu. Sokolov,
Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy, Director of the Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected]
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ .а В СФЕРЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
го НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
§
Аннотация: актуальность статьи обусловлена значительной ролью анти-
^ монопольной политики в обеспечении развития конкуренции на рынке и согласовании
^ интересов участников хозяйственного оборота. Развитая конкуренция приводит
Со к продуктивному росту рынка товаров и услуг, способствует повышению качества
2 продукции, а также технологическому прогрессу. Цель статьи заключается в анализе
^ тенденций развития антимонопольной политики в Российской Федерации, а также
^ в определении ее ключевых проблем на современном этапе. Поставленные задачи были
^ реализованы при помощи общенаучных методов (анализ, синтез, диалектический
5 метод) и формально-юридического метода. Сделан вывод о том, что на содержание
Г"
X правовой политики в сфере антимонопольного регулирования оказывает влияние теку-§ щая экономическая ситуация. Определены предпочтительные направления развития С антимонопольной политики, которыми надлежит руководствоваться законодателю ^ и правоприменителю в целях обеспечения соответствия антимонопольного регулирования тенденциям цифровизации экономики. ® Ключевые слова: антимонопольное законодательство, цифровая экономика,
интеллектуальная собственность, правовая политика, конкуренция.
LEGAL POLICY OF RUSSIA IN THE SPHERE OF ANTI-MONOPOLY REGULATION
§ AT THE PRESENT STAGE
Abstract: the relevance of the article is due to the significant role of antimonopoly policy in ensuring the development of competition in the market and harmonizing the interests of participants in economic turnover. Developed competition leads to productive growth of the market for goods and services, improves product quality, as well as technological progress. The purpose of the article is to analyze the trends in the development of antimonopoly policy in the Russian Federation, as well as to identify its key problems at the present
stage. The tasks set were implemented using general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. It concluded that the content of the legal policy in the field of antimonopoly regulation influenced by the current economic .situation. The preferred directions for the development of antimonopoly policy been identified, which should guide the legislator and law enforcer in order to ensure that antimonopoly regulation is in line with the trends in the digitalization of the economy.
Keywords: antimonopoly legislation, digital economy, intellectual property, legal
policy, competition. р
а
а
В юридической науке «антимонопольная политика» а
определяется как основные направления деятельности государства §
по формированию конкурентных рыночных структур, содействию а
развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, огра- J
ничению и пресечению монополистической деятельности и недо- |
бросовестной конкуренции, защите прав потребителей [1, с. 87]; »
комплексная система экономических, правовых, финансовых, нало- р
говых, психологических и других мер, принимаемых и обеспечивае- а
мых государственными органами, направленных на усиление и защи- 3
ту добросовестной конкуренции путем предупреждения, ограничения §
и пресечения монопольной власти компаний [2, с. 98]; мероприятия |
антимонопольных органов и органов по регулированию деятельно- J
сти субъектов временных и естественных монополий в части осу- р
ществления государственного контроля соблюдения законов и иных 3
|
нормативных правовых актов, относящихся к системе конкурентно- р
го права [3, с. 39]. §
В правовых актах Российской Федерации определения понятий § «антимонопольное регулирование», «антимонопольная политика» С не закреплены. Однако в соответствии со статьей 2 Федерального р закона от 26 июля 2006 г. N° 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - | Закон о защите конкуренции) [4], антимонопольное законодательство J Российской Федерации основывается на Конституции Российской „ Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит g из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции, 13 в том числе с предупреждением и пресечением монополистической а деятельности и недобросовестной конкуренции. Содержание статьи 1 5 Закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод, что задачами J антимонопольного законодательства являются обеспечение единства | экономического пространства, свободного перемещения товаров, сво- ю боды экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Функция по защите конкуренции, предупреждению и пресечению противоправной монополистической деятельности в различных государствах носит различные наименования. В Российской Федерации - это антимонопольное регулирование (антимонопольная политика), в США - антитрестовская или конкурентная политика (antitrust policy, competition policy), в Германии - антикартельная политика (Anti-Kartell-Politik).
Антимонопольная политика в Российской Федерации является относительно молодым правовым явлением. Формирование антимонопольного законодательства, органов антимонопольного регулирования происходило в условиях трансформации политической и социально-экономической системы, перехода к рыночной экономике.
В 1990 г. был создан Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, .а а в 1991 г. принят Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конку-го ренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» [5], впервые закрепивший определения недобросовестной № конкуренции и монополистической деятельности. Принятая в 1993 г. § Конституция Российской Федерации [6] в ст. 34 закрепила запрет oq на экономическую деятельность, направленную на монополизацию 2 и недобросовестную конкуренцию.
Специфика антимонопольного регулирования в данный период — проявлялась в политике деконцентрации и демонополизации, что § было обусловлено преобладанием в экономике крупных предприятий 25 с узкой специализацией.
§ В дальнейшем правовую основу антимонопольного регулирования составили Постановление Правительства РФ «О государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции
I
о на рынках Российской Федерации» [7] и Федеральный закон «О есте-^ ственных монополиях» [8]. Принятие Федерального закона «О защите С конкуренции на рынке финансовых услуг» [9] обусловило распространение антимонопольного регулирования на сектор финансового рынка. 14 Принятый в 2006 г. Закон о защите конкуренции закрепил новые ^ критерии определения монопольно высокой цены, уточнил понятия СЧ товара, товарного рынка, группы лиц, критерии отнесения хозяйку ствующих субъектов к определенной группе лиц, определил понятие ^ координации деятельности хозяйствующих субъектов третьим лицом. Антимонопольное законодательство стало применяться к достигнутым за пределами территории России соглашениям между российскими или иностранными лицами или организациями. Введение правила экстерриториальности было обусловлено необходимостью усиления
контроля за деятельностью международных корпораций, способных нанести ущерб экономическим интересам страны.
В данный период в законодательстве был закреплен так называемый антимонопольный иммунитет для правообладателей интеллектуальной собственности, что проявляется в нераспространении запретов на злоупотребление доминирующим положением на действия по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной "§ деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации | юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ а или услуг. Данное нововведение, по мнению исследователей, было § обусловлено подготовкой к вступлению России во Всемирную тор- | говую организацию. По справедливому замечанию А.Ю. Иванова, О «усиленная система охраны наносит вред национальной экономике | и была введена в результате прямого торга с западными компаниями » и торговыми представителями от США и других западных стран в рам- 13 ках процесса вступления России в ВТО, но продолжает действовать 1 несмотря ни на что» [10]. 3 Пакет поправок в антимонопольное законодательство, принятый § в 2009 г. и получивший название «второго антимонопольного паке- | та» [11], регламентировал процедуру проведения проверок соблюде- О ния антимонопольного законодательства; уточнил определения, при- 3
знаки, последствия установления и применения монопольно высоких 3
|
или монопольно низких цен; ужесточил уголовную ответственность 3
~ о
за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, причи- |
нивших крупный ущерб гражданам, организациям или государству, §
либо повлекших извлечение дохода в крупном размере. Ужесточена ^
административная ответственность для должностных лиц, виновных 3
в нарушении антимонопольного законодательства, посредством рас- |
ширения оснований применения наказания в виде дисквалификации. О
Модернизация антимонопольного регулирования продолжилась „
с принятием «третьего антимонопольного пакета» [12] в 2011 г., §
(О
закрепившего институты предупреждений и предостережений о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства. 15 Если предупреждение антимонопольного органа выносится при а наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства з (но не его факта, поскольку факт нарушения антимонопольного за- О конодательства устанавливается по результатам рассмотрения дела о|о по правилам Закона «О защите конкуренции»), то основанием для ю направления предостережения является публичное заявление субъекта о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства
и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. С принятием данных изменений в Закон «О защите конкуренции» вектор антимонопольной политики сместился в сторону превентивного реагирования. Эффективность данного шага обусловлена наличием заинтересованности самих хозяйствующих субъектов в устранении признаков нарушения антимонопольного законодательства, поскольку в данном случае они получают возможность избежать привлечения к административной ответственности. Расширение перечня оснований для вынесения предупреждений в дальнейшем позволило значительно снизить число дел, возбужденных по фактам нарушения антимонопольного законодательства, - на 65 процентов [13].
В Закон о защите конкуренции также были внесены поправки, закрепившие понятие картелей как незаконных соглашений между кон-„о курентами - то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляем ющими продажу или приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к установлению а или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) § наценок; повышению, снижению или поддержанию цен на торгах; § разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему 2 продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров ^ либо составу продавцов или покупателей (заказчиков); сокращению — или прекращению производства товаров; отказу от заключения дого-§ воров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками). 25 Необходимость развития конкуренции в сфере государственных § и муниципальных закупок послужила основанием для принятия с Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу-
00
о дарственных и муниципальных нужд» [14].
^ Федеральный закон от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ «О внесении С изменений в Федеральный закон „О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [15], получивший 16 наименование «четвертого антимонопольного пакета», обозначил курс ^ на либерализацию антимонопольного регулирования, сокращение (V административных ограничений для субъектов предпринимательства. ® Так, закреплена обязанность антимонопольных органов устанавли-^ вать доминирующее положение в каждом конкретном случае. Из ст. 5 Закона «О защите конкуренции» исключено положение о том, что доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта с долей менее 35 %, а также исключена возможность применения запрета на злоупотребление доминирующим положением в случае,
если такие действия приводят только к ущемлению интересов лиц, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Установлена возможность административного обжалования решений и предписаний антимонопольных органов. Закреплена процедура согласования с антимонопольным органом договоров о совместной деятельности.
Проведенный анализ эволюции антимонопольного законода- "§
тельства в Российской Федерации позволяет сделать вывод, что его |
основная цель - регулирование отношений, которые связаны с за- а
§
щитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением Т
монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, |
с течением времени наполнялась различным содержанием. Выбор J
конкретных методов антимонопольного регулирования зависел |
от текущих экономических реалий. При возникновении новых вы- »
зовов, вызванных развитием экономики и права, содержание право- Id
вой политики в сфере антимонопольного регулирования подлежит 1
адекватному изменению. 3
Несмотря на непростой путь развития антимонопольного законо- §
дательства в России, представляется верным вывод о том, что на се- §
годня существуют все условия для дальнейшего развития и создания J
высокоэффективной государственно-правовой базы, регулирующей 3
конкурентные правоотношения [16, с. 130]. ^
В настоящее время актуальной задачей антимонопольного регу- 3
лирования является разработка новых механизмов правовой защиты |
конкуренции на цифровых рынках, что подтверждается стратегиче- §
скими нормативными актами [18] [19]. Еще в «Стратегии единого С
цифрового рынка» (Digital Single Market Srategy), разработанной |
Европейской комиссией, отмечалось, что глобальная экономика стре- |
мительно становится цифровой [19]. J
Вместе с тем антимонопольное регулирование на текущем этапе Э
характеризуется отсутствием нормативных правовых актов, закрепля- а
(D
ющих новые понятия, определения, методы оценки рыночной власти
компаний на цифровых рынках. План законопроектной деятельности 17
ФАС России на 2021 год [20] предусматривал необходимость раз- ь
работки изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» 5
в части совершенствования антимонопольного законодательства J
в соответствии с требованиями цифровой экономики, однако такие §
изменения в законодательство внесены не были. Недостатки правово- ю го регулирования в некоторой мере компенсируются возможностями судебного толкования. Так, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 г. «О некоторых вопросах,
возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» разъясняет вопрос о распространении его положений на деятельность цифровых компаний, представляющих товары и услуги по так называемой «нулевой цене» при условии последующего получения дохода от потребителя таких товаров за плату (например, при продлении договора на использование программного обеспечения) [21].
Антимонопольные органы в последние годы активно используют потенциал законодательства, применяя его к деятельности цифровых компаний, выявляя и пресекая практики, которые могут быть расценены как злоупотребление доминирующим положением или ограничение конкуренции [22]. Однако возможности традиционных механизмов антимонопольного регулирования в условиях изменяющейся экономики весьма ограничены, в связи с чем еще в 2018 г. был разработан „о Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный го закон «О защите конкуренции», получивший наименование «пятый антимонопольный пакет» [23]. Данный законопроект предусматривает а закрепление критериев для определения доминирующего положения § компании на рынке, в том числе понятие «сетевого эффекта», опреде-oq ление «цифровой платформы». Немаловажной новеллой антимоно-2 польного законодательства может стать закрепление дополнительного критерия предварительного согласования сделок с антимонопольным — органом - цена сделки выше 7 миллиардов рублей, что обусловлено § спецификой слияний и поглощений на цифровых рынках. jj При разработке механизмов антимонопольного регулирования § важно обращение к опыту других стран, в которых уже приняты ^ нормативные правовые акты, закрепившие принципы взаимодействия участников хозяйственного оборота в цифровой среде. Примером мо-о жет служить принятый 15 декабря 2020 г. Закон о цифровых рынках g (Digital Markets Act) [24] Европейского Союза, подробно регламен-С тирующий вопросы взаимодействия в рамках цифровых платформ;
Закон о цифровых услугах (Digital Services Act) [25], направленный 18 на создание безопасного цифрового пространства, в котором защи-^ щены основные права потребителей.
CV Одним из отличий российского антимонопольного законодатель® ства от зарубежного является наличие иммунитетов в отношении ^ объектов интеллектуальной собственности. Важность отмены данных иммунитетов на текущем этапе антимонопольного регулирования подтверждается тем, что их наличие сдерживает развитие конкуренции в цифровой экономике. Поскольку основным активом на цифровом рынке являются исключительные права, а взаимодействие участни-
ков рынка осуществляется посредством заключения лицензионных соглашений, большая часть сделок, заключаемых на цифровых рынках, находится вне сферы антимонопольного контроля. В данных условиях нельзя согласиться с позицией, что гражданско-правового регулирования достаточно для соблюдения баланса интересов
правообладателей и потребителей. Антимонопольное регулирование э
должно обеспечивать прежде всего соблюдение баланса публичных *
и частных интересов, иначе речь должна идти о недобросовестном 1
¡о
осуществлении гражданских прав, запрещенном законодательством. о
Роль государства в рамках антимонопольного регулирования §
не должна быть ограничена контрольно-надзорной функцией. §
Трансформация антимонопольной политики в условиях цифровиза- °
ции экономики предполагает разработку инструментов превентив- §
ного характера, гибкость мер, направленных на соблюдение баланса ^
между стимулами к инновациям и необходимостью предупреждения ■§
антиконкурентных практик технологических компаний, содействие §
развитию национальных платформ и экосистем с целью поддержа- О
ния их конкурентоспособности с международными экосистемами |
на российском рынке. Надлежащее антимонопольное регулирование |
цифровой экономики позволяет создать более справедливую деловую °
среду, обеспечить возможности для конкуренции и инноваций без не- §
обходимости соблюдать несправедливые условия, устанавливаемые 3
компаниями, владеющими цифровой инфраструктурой (цифровыми о
платформами), обеспечить потребителям выбор более качественных |
услуг, прямой доступ к услугам и более справедливые цены. |
Список литературы: |
1. Князева, И. В. Роль антимонопольной политики в формировании кон- § курентной среды : учеб. пособие / И.В. Князева. - Новосибирск : СибАГС, | 2005. - 236 с.
2. Шишкин, М.В. Антимонопольное регулирование / под ред. § Е.В. Полиевктова / М.В. Шишкин, А.В. Смирнов. - М.: Экономика, 2013.
- 159 с. 19
3. Кинев, А.Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования : дис. ... д-ра юрид. наук / А.Ю. Кинев. д
- М. , 2014. - 329 с. О
4. О защите конкуренции : федеральный закон от 2 июля 2006 г. О № 135-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. о
- 2006. - № 31, ч. 1, ст. 3434; 2021. - № 27, ч. 1, ст. 5180.
5. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках : закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (в ред. от 22 декабря 2020 г.) // БНА. - 1992. - № 2-13.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.)
7. О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры) : постановление Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191 (вместе с «Положением о Межведомственной комиссии по конкурентной политике») (утратил силу) // САПП РФ. - 1994. - № 14, ст. 1052.
8. О естественных монополиях : федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 34, ст. 3426; 2021. - № 24, ч. 1, ст. 4188.
9. О защите конкуренции на рынке финансовых услуг : федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 26, ст. 3174.
10. Иванов, А.Ю. Миф о легальной монополии, или сказ о том, почему в России не развиваются инновации при упорной охране интеллектуальной собственности / А. Ю. Иванов // Закон. - 2020. - № 2. - С. 86-102.
11. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкурен-^ ции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 164-ФЗ // Собр. законодательства Рос.
о; Федерации. - 2009. - № 29, ст. 3601.
§ 12. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкурен-
§ ции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ // Собр. законодательства Рос. С Федерации. -2011. -№ 50, ст. 7343.
X 13. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017
3 год // ФАС России. 1ЖЬ: https://fas.gov.ru/documents/626604 (дата обращения: § 15.02.2022).
25 14. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
§ обеспечения государственных и муниципальных нужд : федеральный закон С от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (в ред. от. 30 декабря 2021 г.) // Собр. законода-^ тельства Рос. Федерации. - 2013. - № 14, ст. 1652; 2022. - № 1, ч. 1, ст. 45. о^ 15. О внесении изменений в Федеральный закон „О защите конкурен-
оо ции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федераль-2 ный закон от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ // Собр. законодательства Рос. с Федерации. - 2015. - № 41, ч. 1, ст. 5629.
16. Кротов, К.С. История правового регулирования недобросовестной 20 конкуренции в России и за рубежом / К.С. Кротов // Вестник Саратовской
государственной юридической академии. - 2017. - № 1. - С. 128-131. ^ 17. О национальных целях и стратегических задачах развития
О Российской Федерации на период до 2024 года : указ Президента Российской ^ Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 (в ред. от 21 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 20, ст. 2817; 2020. - № 30, ст. 4884.
18. Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период до 2030 года (утв. протоколом Президиума ФАС России от 3 июля 2019 г. № 6) // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19. The EU's Digital Single Market Strategy. URL: https://www.cov.com/-/ media/files/corporate/publications/2015/05/the_eus_digital_single_market_ strategy.pdf (дата обращения: 15.02.2022).
20. Об утверждении Плана законопроектной деятельности ФАС России на 2021 год : приказ ФАС России от 15 февраля 2021 г. № 108/21 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
21. О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 года // БВС. - 2021. - № 5.
22. Предписание ФАС России от 28 августа 2020 г. по делу № 11/01/1024/2019. URL: https://br.fas.gov.ru/ca/upravlenie-regulirovaniya-svyazi-i-informatsionnyh-tehnologiy/6f1f3bbc-1f9d-4440-bd2d-28add03ff905/ (дата обращения: 15.02.2022).
23. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции». URL: https://regulation.gov. ru/projects#npa=79428 (дата обращения: 15.02.2022).
24. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on contestable and fair markets in the digital sector (Digital Markets Act). Brussels, 15.12.2020. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1608116 887159&uri=C0M%3A2020 %3A842 %3AFIN (дата обращения: 15.02.2022).
25. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the council on a Single Market for Digital Services (Digital Services Act) and amending | Directive 2000/31/EC. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ g ALL/?uri=C0M:2020:825:FIN (дата обращения: 15.02.2022). е
J
21
