CC BY
28
Нельзя не учитывать также позицию ЕСПЧ. Этот суд нередко наказывает Россию за волокиту с исполнением судебных решений или за их неисполнение, оценивая подобную ситуацию как незавершенность осуществления правосудия в рамках судебной системы. По большому счету - это правильно. Но российские суды оказываются без вины виноватые.
Само собой, возникает вопрос, а не вернуться ли нам к признанию исполнения судебных актов самостоятельной полнокровной стадией гражданского судопроизводства. Но такое решение нельзя осуществить без возвращения в судебную систему органов исполнения решений. Практически осуществить подобную реконструкцию весьма сложно. Необходимы глубокие исследования, поскольку возврат может стать возможным только на принципиально иной, чем было раньше, основе.
Л.Е. Лаптева*
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ И ЕЕ ОТРАЖЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МЕСТНОМ УПРАВЛЕНИИ
В теории правовой культуры немало дискуссионных вопросов и нерешенных проблем. Между тем попытка применить наработки теории в исследовании конкретных исторических реалий предполагает необходимость как-то определиться с некоторыми базовыми понятиями. Из всех существующих ныне определений понятия «правовая культура» наиболее продуктивным в методологическом отношении представляется то, в котором основу составляет аксиологическая сторона дела. Говоря словами Л.С. Явича, важнейшим критерием для понимания правовой культуры данного общества является «ценностная ориентация субъектов деятельности, имеющей юридическое значение». В качестве базовой ценности он называет досто-
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2010
инство личности, уважение ее прав и свобод1. В Новейшее время именно так трактуется «общее благо», но если смотреть шире, то в конечном счете речь идет о правосознании. Подобная базовая ценность стала утверждаться в общественном сознании (и определять уровень не только правовой, но, прежде всего, общей культуры) лишь в Новое время. В постсредневековой Европе под «общим благом» понималась стабильность системы, которая одна могла обеспечить безопасность и должное поведение подданных. Под влиянием этих идей возникла «полицейская государственность», которая, возможно, и не получила в России завершенности, но элементы которой сохранялись до 1917 г.
Здесь следует сделать важную оговорку. Правовая культура российского (да и любого другого) общества может характеризоваться однозначно лишь с большой долей условности. Разговор о правовой культуре всего общества дает не лучший познавательный результат, чем анализ пресловутой «средней температуры по больнице». Не приходится говорить даже о прямой корреляции между правовой культурой и, скажем, техническим прогрессом, уровнем образования или состоянием юридической техники. Можно предположить только неизбежность роста некоторого базового уровня правовой культуры в смысле именно техники, процедур, учреждений. Однако все это характеризует преимущественно правовую культуру профессионалов: законодателя, юристов и в какой-то степени управленцев. Но и тут, говоря словами Э. Дюркгейма, следует учитывать, что «функциональное разнообразие влечет за собой моральное, которое ничто не может предупредить; одно неизбежно возрастает вместе с другим»2. Для России второй половины XIX в. это наблюдение более чем актуально. Оно означает, что после проведения реформ и до самой Октябрьской революции сохранялось различие даже между ценностными ориентациями разных групп государственных служащих. Ведь реформы и связанное с ними изменение целевых установок коснулись преимущественно судебного ведомства, тогда как правительственная администрация работала «по старинке».
1 См.: Явич Л.С. Сущность права. Л., 1985. С. 184-185.
2 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М., 1996. С. 370.
138
Уровень правовой культуры общества накладывал отпечаток не только (а возможно, и не столько) на законодательство, сколько на правоприменительную практику. Это уловил, обобщил и как нельзя лучше иронически характеризовал М.Е. Салтыков-Щедрин: «По... сходным фактам оказывается возможным уловить физиономию города и уследить, как в его истории отражаются разнообразные перемены, одновременно происходящие в высших сферах. Так, например, градоначальники времен Бирона отличаются безрассудством, градоначальники времен Потемкина - распорядительностью, а градоначальники времен Разумовского - неизвестным происхождением и рыцарскою отвагою. Все они секут обывателей, но первые секут абсолютно, вторые объясняют причины своей распорядительности требованием цивилизации, третьи желают, чтобы обыватель во всем положился на их отвагу. Такое разнообразие мероприятий, конечно, не могло не воздействовать и на самый внутренний склад обывательской жизни. В первом случае обыватель трепещет бессознательно, во втором трепещет с сознанием собственной пользы, в третьем - возвышается до трепета, исполненного дове-рия»3.
В этой статье, в связи с ограниченным редколлегией ее объемом, речь пойдет лишь об отдельных наблюдениях, связанных с особенностями отдельных групп населения империи и тем, как это находило отражение только в одной области - законодательстве о местном управлении в империи.
Россия второй половины XIX в. во многом оставалась полицейским государством, что неизбежно проявлялось во всех областях внутреннего управления и, прежде всего, на местном уровне. Противоречивость пореформенной административной политики самодержавия (и выражающего ее законодательства) имела в своей основе конфликт между старыми и новыми ценностными ориентациями, в том числе между задачей сохранения самодержавия и объективными потребностями общественного развития, с которыми нельзя уже было не считаться. В кругу тех, кто проектировал и осуществлял реформы, встречались носители тех и других идей. Для лучшего понима-
3 Салтыков-Щедрин М.Е. История одного города. СПб., 2000. С. 59-60.
139
ния происходящих тогда процессов необходимо вспомнить, что сколько-нибудь значимое число государственных служащих с юридическим образованием появляется в России лишь во второй четверти XIX в. До этого времени на государственной службе, особенно на высших должностях, состояли дворяне с иным образованием. Обучение собственно юридической премудрости шло преимущественно уже в процессе службы, неизбежно воспитывая начетчиков.
К середине XIX в. юридическое образование в России стало приоритетным проектом монархов, поэтому цари проявляли благосклонность к выпускникам юридических факультетов, и особенно Училища правоведения, хотя формально оно давало только среднее образование. В итоге получившие юридическое образование государственные чиновники осознавали себя носителями высокой идеи права и редко уважали прежний опыт. Так, «вознамерившись посвятить себя служению закону», эти люди с трудом принимали дореформенную судебную систему, «которая требовала неукоснительного следования формальным процедурам. Осознавая различие между собой и другими группами в администрации, новые чиновники вырабатывали понимание особой миссии»4. Между тем старшее поколение чиновников придерживалось прежних ценностей. «Существующая система была для них данностью, и они усвоили лежащую в ее основе идею покорности, которая позволяла им терпимо воспринимать то, с чем они сталкивались в служебной практике»5. Более того, поскольку принципы устройства администрации в ходе реформ не менялись, система управления продолжала воспроизводить служащих старого типа.
Об уровне правовой культуры управленцев среднего звена красноречиво свидетельствует следующий факт. Фигура губернатора с точки зрения возможности самостоятельных действий на местах была, конечно, значительно слабее генерал-губернатора. После учреждения в 1808 г. министерств губернаторы пытались настаивать на своем статусе «хозяина губернии»,
4 Уортман Р.С. Властители и судии. Развитие правового сознания в императорской России. М., 2004. С. 344.
5 Там же.
140
распространить власть на отдельные отрасли управления. В свою очередь, вновь созданные министерства отстаивали свою руководящую позицию, ссылаясь на новейшие законы, прежде всего на Учреждение министерств. Губернатор получал от них многочисленные распоряжения, при этом сами министерства даже не считали нужным уведомить Сенат о содержании их переписки с губернаторами6. Равным образом не интересовались министерства распоряжениями Сената. Министерство внутренних дел играло ведущую роль в деле подбора кадров для замещения должностей губернаторов, их награждении и наказании. При этом оно стремилось сделать из губернаторов своих эффективных агентов на местах, что, в свою очередь, снизило значение губернского правления, коллегиального органа при губернаторе. Но влияние МВД на губернаторов было далеко не беспредельным, в целом ему так и не удалось сделать их частью бюрократической системы этого министерства. Губернаторы в первую очередь оставались людьми императора, подчинялись ему и отвечали перед ним.
Мало-помалу идея законности начинала проникать и в администрацию. Собственно говоря, пример в какой-то мере подавали сами русские императоры. Достаточно сказать, что Александр II, отделив судебную власть от администрации, фактически признавал ее независимость и от самого себя. Случаев пересмотра дел вне рамок законной процедуры во второй половине века не наблюдалось. Этой линии придерживались цари и в дальнейшем.
Поворот к осознанию необходимости соблюдения законности вступал в конфликт с сохранявшейся психологией «слуг государевых». Поэтому многое по-прежнему зависело от личных качеств, в том числе элементарного мужества государственных служащих высшего ранга. Известно, что П.А. Столыпин не стал давать какие бы то ни было официальные распоряжения о прекращении «газетной травли» Г. Распутина, хотя Николай II потребовал этого в самых решительных выражениях. Правда, ему
6 До учреждения Министерства внутренних дел губернаторы подчинялись Сенату, после этого они на некоторое время оказались как бы в двойном подчинении.
все же пришлось использовать «личный авторитет» для того, чтобы повлиять на редакторов некоторых серьезных газет. А вот следующий министр внутренних дел А.А. Макаров пошел на нарушение законодательства о свободе печати и дал соответствующее распоряжение Московскому генерал-губернатору, чем вызвал большой публичный скандал7.
Говоря о правовой культуре пореформенной России, нельзя не отметить и то важное обстоятельство, что в среде образованной публики, прежде всего юристов и новой элиты государственной службы, постепенно формировался выраженный «юридический снобизм». Приведу здесь интересное наблюдение американского историка об отношении к крестьянам: «Большинство правоведов и юристов полагали, что закон - это система идей и правил, которым следует обучать крестьян, и что люди, не получившие формального образования, не могут «понять» закон и иметь правовое сознание». Дж. Бурбанк отмечает также, что элита исходила из идеи об «особенном, другом мире крестьянства - мире традиций, отсталости, безграмотности, обычая. В представлениях элиты того времени этот мир крестьянских традиций никак не сочетался с этикой, основанной на законе»8. Заметим, впрочем, что приятие и использование крестьянами закона для защиты своих интересов не означает, что им была близка собственно идея права. И когда в начале ХХ в. Б.А. Кистяковский замечает, что идея права никогда не была популярна в широких кругах российского общества9, он подразумевает право в его отличии от закона. Однако в настоящей статье речь идет именно о законодательстве.
Прежде чем говорить о том, как все указанные особенности отражались в законодательстве, необходимо определиться с тем,
7 См.: Звягинцев А.В., Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры 1906-1917 гг. М., 1996. С. 167-168.
8 Бурбанк Дж. Правовая реформа и правовая культура: непризнанный успех волостных судов в имперской России // Проблемы истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России). Ч. 1. СПб., 2004. С. 155.
9 См.: Кистяковский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // Интеллигенция. Власть. Народ. М., 1993.
что понимается под этим термином в рассматриваемый период. К этому времени общероссийское законодательство служило признанной юридической основой государственной деятельности. В XIX в. уже четко различали два вида нормотворчества, или, как тогда говорилось, «актов властвования»: верховного и подчиненного, что представляло собой отличительную особенность неограниченной монархии. Под властвованием «творческим», или верховным, понималась деятельность, «вносящая собой в государственную жизнь нечто новое», не ограничивающаяся предписаниями уже действующего закона. Наделенные функцией верховного властвования органы считались органами верховного управления10. В их компетенцию входила «всякая потребность государственной жизни, не регулированная зако-ном»11. Согласно Основным законам Российской империи (ст. 80) власть управления принадлежала Государю. Кроме императора функцией верховного управления был наделен Государственный совет.
«В управлении верховном власть его (императора. - Л.Л.) действует непосредственно, - гласил закон, - в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению». Иными словами, власть верховного управления в России всецело принадлежала монарху, который по своему усмотрению мог создавать содействующие ему, но не наделенные самостоятельной властью органы.
Акты органов подчиненного управления не должны были выходить за пределы указанных законом предметов. Основными законами предусматривалось, что «предметы управления подчиненного, образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в учреждениях и уставах сих учреждений» (ст. 81), т.е. в законах. Важным критерием отличия органов верховного управления от подчиненного была поднадзорность Правительствую-
10 Различение верховного и подчиненного управления впервые было предложено в Наказе Екатерины II.
11 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II. С. 2-3.
щему Сенату как высшему органу подчиненного управления. Под надзором Сената состояло лишь подчиненное управление, тогда как на органы верховного управления жалобу в Сенат приносить было нельзя.
Указанное деление означало, что законы должны приниматься только в рамках верховного управления. Однако на деле и в подчиненном управлении в той или иной мере присутствовали элементы дискреционной власти. Это противоречило принципу законности, который должен был постепенно утверждаться в пореформенном управлении. В итоге государственная практика второй половины XIX в. порождает в теории представления о необходимости различать закон в формальном и материальном смысле.
После проведенной в середине XIX в. модернизации управления и создания органов местного самоуправления была установлена жесткая подзаконность их деятельности. Момент законодательного определения компетенции органов самоуправления подчеркивал русский правовед, сторонник государственной теории самоуправления В.П. Безобразов. Он видел сущность самоуправления в «управлении по законам и чрез законы» в противоположность бюрократическому управлению. Признавая за органами самоуправления право действовать в рамках обозначенной законом компетенции «чрез законы», т.е. обязательные для населения данной территории постановления земских собраний, исследователь тем самым признавал их властный характер. Но для него это неизбежно означало только одно - самоуправление и бюрократическое управление он представлял как две стороны единого государственного управления, а соответствующие органы - как «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же вла-
12
сти» .
Наряду с коронной системой и местным самоуправлением в Российской империи допускалось применение традиционных систем управления и обычного права. По отношению к его нормам в законодательстве существовали разные предписания. Так,
12 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 1.
политика отрицания обычного права, как правило, жестко проводилась по отношению к тяжким уголовным преступлениям. Подобные деяния подлежали рассмотрению в системе общих судов на основании общих норм уголовного законодательства. Санкционирование государством иного правового порядка допускалось в отношении имущественных споров, прежде всего наследственных (ст. 38 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, от 19 февраля 1861 г.). Наконец, нормы обычного права иногда становились источником законодательства, как это происходило со структурами общинного управления и общинной системы разрешения конфликтов. Кстати, утверждение о том, что волостные суды во всех делах могли руководствоваться местными обычаями, относится к числу историко-правовых мифов. На самом деле им предписывалось руководствоваться 84 статьями Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Именно на основании закона решались дела о проступках, оскорблении и большинство исковых дел. Так что не только суды мировые, но и волостные способствовали постепенному проникновению закона в повседневную жизнь крестьян.
Все вышесказанное определяло основные направления и принципы административной политики самодержавия. Как и соответствующее законодательство, она не могла не отражать существующего уровня правовой культуры управляющих и управляемых. Уточним, что под административной политикой в данном контексте понимается целенаправленная, институционально и законодательно оформленная деятельность органов государственной власти и управления, направленная на упорядочение жизни общества13 и осуществляемая присущими ей (административными) методами посредством административных органов.
Любые модели административной политики так или иначе отражают способ взаимодействия власти с обществом. Важный критерий различения таких моделей - уровень правовой культуры, который определяют ценностные ориентации власти и об-
13 При таком подходе упорядочение административных органов будет лишь одним из направлений этой упорядочивающей деятельности.
щества и вытекающая из них артикуляция целей и задач управленческой деятельности. Можно предположить, что тип административной политики определенным образом зависит от типа целеполагания при ее формулировании. Кроме того, следует учитывать наличие и способы (административные, в нашем случае - властно-приказные, и правовые) организации обратной связи между властью и обществом или, говоря другими словами, на степень вовлеченности права в систему политической регуляции.
Первую модель условно можно назвать охранительной, когда существующая организация власти и управления рассматривается всеми как самоценность, благо, т.е. воплощенные порядок и справедливость. Право (в его непозитивном понимании) как средство политической регуляции носит невыраженный характер. Как правило, признаются ограниченные личные и имущественные права, строго дифференцированные по социальным группам (сословиям, сообществам, корпорациям). Система ценностей определяет цели и задачи государственного управления. Любые изменения в системе управления проводятся в охранительных целях и не меняют качественных характеристик этой системы. Власть пресекает инакомыслие в отношении социально-политического устройства и старается не позволить новым идеям (ценностям)14, которые часто сами по себе рассматриваются как преступление, воздействовать на жизнь. Для уяснения общественных настроений используется простейшая система судебно-административных информационных каналов: поощряемые или обязательные доносы; доклады администраторов разных уровней. Призываемые иногда для совещания представители сословий и (или) иных социальных групп играют только роль средства дополнительной легитимации власти. В этом смысле Земские соборы времен Ивана Грозного и конца XVII в., республика Советов предстают перед нами явлениями однопоряд-ковыми, способами административного, а не правового типа социальной регуляции.
Реактивная модель административной политики фиксирует ситуацию, когда власть начинает признавать, наряду с сохра-
14 Прежде всего, идеям свободы. 146
нением существующего образа правления, и иные императивы, выдвигаемые гражданским обществом. Само по себе появление таких императивов доказывает повышение уровня правовой культуры управляемых и управляющих. Тогда уже сама по себе артикуляция двух или более целей означает допущение, пусть вначале гипотетическое, возможности конкуренции целей. Открывается путь идеологическому плюрализму. Такая ситуация возникает, когда вызревают элементы гражданского общества, способные оппонировать власти. Создаются предпосылки для конфликта ценностных и целевых ориентаций власти и гражданского общества. Желая сохранить себя, власть встает перед необходимостью выбора новых управленческих решений, вытекающих из необходимости привлечения части общества к управлению и учета уже осознанных и артикулированных интересов. Поэтому при реактивной политике изменения проводятся властью как ответ на запрос гражданского общества и объективно далеко не всегда способствуют укреплению режима, как это и произошло в «эпоху великих реформ».
Часто реактивной модели административной политики соответствует регулярное полицейское государство15, которое теоретически возможно при любой форме правления и предполагает наличие гражданского общества в еще неразвитом состоянии. С помощью системы административного управления решаются вопросы безопасности режима, благоустройства и благочиния подданных. При этом, как бы ни выглядела внешне политическая система общества, сфера свободной автономной активности индивида по-прежнему сильно ограничена. Для восприятия от общества соответствующих импульсов сохраняется система обратной связи административно-судебного типа. Одновременно могут признаваться и получать юридическое закрепление политические права граждан (подданных) и правовые формы обратной связи, начиная с права доводить до администрации или даже монарха свое представление об общественных «пользах и нуждах» и заканчивая институтами самоуправления и даже зачатка-
15 При этом под полицейским государством понимается «идеальный тип, предполагающий лишь минимальное ограничение власти свободой подвластных» (Четвернин В.А. Понятия права и государства. Введение в курс теории права и государства. М., 1997. С. 116).
ми парламентаризма. Превышение предписанного законом объема политических прав строго наказывается.
Интерактивная политика соответствует этапу развитого гражданского общества, представляющего собой «сферу организованного экономического, политического и идеологического плюрализма»16. Существующая организация власти и управления осознается и воспринимается обществом прежде всего как средство достижения вызреваемых в его недрах целей, что декларируется в документах конституционного типа. Это предполагает в том числе возможность изменения системы властных отношений конституционным путем в ответ на потребности гражданского общества. Происходящие в обществе процессы отслеживаются для определения необходимых изменений, и власть пытается в силу своего разумения и квалификации создать более или менее целостную программу развития, включающую при необходимости реформы самой власти. При этом обратная связь с населением претерпевает качественные изменения, поскольку начинает доминировать правовой тип обратной связи. Расширяется и универсализуется объем политических прав, оформляются их гарантии. Степень развитости гражданского общества определяет интенсивность взаимодействия его с властью.
Российская административная политика второй половины XIX в. носила реактивный характер. Старания некоторых советников императора выйти за рамки этой модели, составить научно обоснованную программу реформ и выстроить между властью и обществом систему обратной связи правового типа, как правило, заканчивались неудачей. Причина заключалась в актуальной на тот момент шкале ценностей, понимании назначения самодержавия и полицейского государства как средства достижения общего блага. В этой ситуации желание сохранить status quo, т.е. незыблемость самодержавия и соответствующих ему, поддерживающих его институтов управления, представляется вполне объяснимым, хотя и ошибочным.
16 Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 53. 148
Между тем в пореформенной России приобретают все большую популярность конституционные идеи17. Причем известно, что конституционными проектами «баловались» не только простые дворяне18, но и лица, приближенные к престо-лу19, и даже члены царского семейства20. Казалось логичным, что, признав гражданские права части подданных, монархи далее должны признать в какой-либо форме и право на политическое участие. Но поскольку они не могли и даже не мыслили отказываться от неограниченной власти, то основной акцент делался на сохранение общественного порядка и благочиния.
Серьезная конфликтная ситуация вызревала на местном уровне. Хотя правительство создало некую юридическую базу для деятельности полиции, в рамках которой та должна была осуществлять свои функции для блага государства и подданных, техника принятия и исполнения решений местными полицейскими учреждениями была отработана слабо, отсутствовала судебная ответственность полицейских чинов. Все это приводило к тому, что произвол полиции (особенно жандармерии) был распространенным обыденным явлением. Постепенно, правда, в политике центра все более четко прослеживалась готовность предоставить местному населению реальную возможность участия в управлении. Вначале речь, конечно, шла только о привилегированных сословиях, которые имели право выбирать ряд местных полицейских чинов.
Логика «эпохи великих реформ» неизбежно привела к проведению земской реформы 1864 г. Поскольку полиция до этого времени продолжала заниматься и благоустройством, и благочинием, в условиях возрастающего общественного брожения с обеими задачами она не справлялась даже после создания жан-
17 См.: История буржуазного конституционализма XIX в. М., 1986.
18 См.: Пестель П.И. Русская правда; Муравьев Н.М. Конституция // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2001.
19 См.: Валуев П.А. Проект нового учреждения Государственного Совета (1863); Шувалов П.П. Записка // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии.
20 В.к. Константин Николаевич. Записка // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии.
дармерии. Идея земской реформы выглядела соблазнительно, хотя история ее разработки свидетельствует о больших сомнениях. Тем не менее вариант всесословного избираемого населением земства был принят и реализован. Несмотря на строго хозяйственное значение земств (позднее и городов), зафиксированное в законе, общество не могло не воспринять их как первый шаг к народному представительству. Поэтому в отношении земств политика власти с самого начала носила строго ограничивающий характер. Земства не только не признавали на практике автономными субъектами управления, но пытались всеми правдами и неправдами «втиснуть» их в систему полицейского государства наравне с традиционными структурами.
И все же то, что с середины XIX в. в России существовало демократическое местное самоуправление, в которое стали вовлекаться все сословия без исключения, означало, что власть училась доверять обществу, более тонко, политическими и правовыми средствами влиять на местные дела. Это давало надежду, что прямое администрирование центра постепенно уйдет в историю, а вместе с ним трансформируется в сторону либеральных начал и полицейское государство.
«Эпоха великих реформ» вызвала существенные изменения в общественном сознании, во взаимоотношениях обывателя с государством. В сущности, земская, городская, судебная и даже крестьянская реформы послужили толчком к бурному развитию в России гражданского общества. Особое значение имело появление в обществе представления о равенстве всех перед законом и судом. Самое интересное, что возросший на почве постоянных притеснений со стороны правительства земский либерализм на самом деле представлял собой крайнее правое крыло российского либерализма. Большинство земских деятелей (исключения вроде И. Петрункевича были редкими) искренне хотели просто иметь возможность обсудить хозяйственные и социальные проблемы населения и местного самоуправления в масштабах страны. Они и мысли не держали об Учредительном собрании, которого так боялся царь. Советники императора это в принципе понимали. П. Валуев обращал внимание царя на факт распространения в народе мысли «о том, что во всех Европейских государствах разным сословиям предоставлена некоторая доля уча-
стия в делах законодательства или общего государственного управления и что если так везде, то так должно сбыться и у нас». Валуев считал, что такие просьбы «трудно будет постоянно отклонять» и «если трудно их отклонить окончательно, то не лучше ли предупредить»21.
В 1863 г. Александр II отверг это предложение, а в 1881 г. согласился с предложением М. Лорис-Меликова, что «призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, какое и полезно, и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолой»22. Но это только кажется, что решение просто было отложено. На самом деле был отвергнут предложенный Валуевым шаг в сторону политики интерактивной, отвечающей на запросы общества даже с некоторым опережением, поскольку Александр II так и не сумел выйти за рамки политики реактивной. Решение опоздало на 20 лет, и он, как известно, был убит, не успев привести план в исполнение.
Дальше до конца века в политике идет откат к охранительной модели административной политики. Александр III в своем Манифесте заявляет: «Глас Божий повелевает Нам стать бодро на дело Правления в уповании на Божественный Промысел, с верою в силу и истину Самодержавной Власти, которую Мы призваны утверждать и охранять для блага народного от всяких на нее поползновений»23. Об общем благе как цели он, кстати, не вспоминает, говоря об искоренении крамолы, утверждении веры и нравственности, добром воспитании детей, водворении порядка и правды. В 1889 г. учреждается судебно-административный институт земских участковых начальников, в 1890 г. утрачивают часть самостоятельности земства и города.
21 Валуев П.А. Записка статс-секретаря Валуева (1863) // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2001. С. 415-416.
22 Лорис-Меликов М.Т. Всеподданнейший доклад 28 января 1881 г. // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 466.
23 Высочайший Манифест 29 апреля 1881 г. // Государство российское: власть и общество. М., 1996. С. 234.
Исходя из указанных особенностей понимания целей и задач местного управления в Российской империи, можно артикулировать принципы, из которых исходило соответствующее законодательство:
а) сочетание местного государственного управления с общественным самоуправлением западного типа и традиционными системами самоуправления.
Государственная администрация занималась управлением учреждениями, осуществляла надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивалась осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, осуществляя экономическую и социальную функции, но не вмешиваясь в политику;
б) сочетание централизации и деконцентрации.
Принципы жесткой централизации сочетались с предоставлением весьма широкой свободы представителям правительственной власти на местах, прежде всего генерал-губернаторам. Последние даже иногда рассматривались как региональное правительство. Им предоставлялось право играть активную роль в общем законодательстве, а также исполнять функции, отнесенные к компетенции отдельных министерств;
в) стремление к сохранению роли полиции как инструмента общего управления. Опора на полицию представляла собой одну из традиционных установок российских правителей. До февраля 1917 г. функции полиции включали в себя решение вопросов общего управления на местах. Органы местного самоуправления не могли самостоятельно принуждать население к исполнению своих постановлений;
г) пренебрежение значением суда как фактора, непосредственно влияющего на управление.
К предоставлению суду права рассматривать иски против администрации пришли в России довольно поздно. Не случайно суд долгое время не был окончательно отделен от администрации и занимал по отношению к последней второстепенное положение. Широкие полномочия общих судов в указанной сфере достаточно быстро ограничиваются строго вопросами законности, иные административные дела вновь начинают рассматри-
ваться особыми судебно-административными присутствиями в губерниях и Комитетом министров;
д) децентрализация и самоуправление как неотъемлемые элементы системы управления.
Органы земского и городского самоуправления прежде всего были наделены полномочиями, делегированными государством. Это означало право государства контролировать их осуществление. С другой стороны, органы местного самоуправления обладали правом самостоятельно, под свою ответственность и своим иждивением решать и факультативные задачи, т.е. предусмотренные законом как часть их компетенции, но не обязательные. Им было предоставлено право местного нормотворчества. Однако собственной принудительной властью земства и города не обладали, им приходилось обращаться за помощью в местную полицию. Кроме того, органы местного самоуправления пользовались судебной защитой, в том числе и от произвола органов правительственной администрации;
е) соотношение территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах.
В системе управления, во всяком случае в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) - земства. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. В такой ситуации основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в большой мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Но этим, как известно, власти не ограничились, включив надзор за деятельностью органов
местного самоуправления в компетенцию системы общих судов. Это вписывалось в традицию, не противореча в то же время самым передовым по тому времени моделям управления на Западе;
ж) элементы традиционного общества в системе управления.
Законодательство первой половины XIX в. и обычное право других народов были достаточно широко использованы в последующем законотворчестве, начиная с пакета Сперанского и кончая значительно более русоцентристским, но все же в большой мере допускающим местную специфику периодом Александра III. Традиционные организационно-правовые формы допускались постольку, поскольку способствовали оптимизации управления, поддержанию порядка, оптимизации фискальной и полицейской деятельности. Они как нельзя лучше соответствовали уровню правосознания коренных малочисленных народов и некоторых народов Кавказа и Средней Азии.
В.Е. Чиркин*
ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Формирование понятия «юридическое лицо публичного
права»
Понятие «юридическое лицо» возникло в немецкой правовой науке для обозначения явления, существующего наряду с физическим лицом (человеком). Оно было вызвано к жизни потребностями гражданского оборота, деятельностью товариществ, которые занимались, в частности, куплей-продажей и несли гражданско-правовую ответственность по обязательствам. Истоки этого понятия коренятся в римском праве, в замечании Ульпиана о самостоятельной ответственности совокупности лиц как целого (universitas, corpus), а не каждого лица в отдельности по обязательствам такого товарищества. Развивая эту идею,
* Главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор. 154
