CC BY
70
И. H. Гильванова. Субъекты местного самоуправления в законодательстве Российской империи.
личие правил по этому вопросу? В итоге суд вынес решение, в котором отказал внебрачному, но биологическому отцу в каких-либо правах на ребенка [25]. Уже из этих двух высказываний судьи Скалиа можно сделать одно важное заключение: буквальный метод толкования конституции неприемлем в тех ситуациях, когда суд вынужден истолковывать проблемы, прямо не предусмотренные в тексте основного закона страны, какими бы универсальными не казались нормы конституции для сторонников этого подхода. Надо сказать, за последние десятилетия количество конституционных проблем, которые все более затруднительно решать суду с помощью буквального толкования основного закона страны, все больше. Это уже не только и не столько вопрос о легализации гомосексуализма, сколько о признании Верховным судом легитимности однополых браков; толкование VIII поправки к конституции, запрещающей «жестокие и необычные» наказания, нашедшее отражение в, казалось бы, таких разных делах, как вопросы применения смертной казни, с одной стороны, и пыток к заключенным в Гуантаномо — с другой, и т. д.
Как пишет В. И. Лафитский, «прокрустово ложе "механистического" толкования нередко препятствовало проведению необходимых реформ, становилось причиной острых конфликтов, а также сохранения пробелов в конституционной регламентации. Эти факторы в конечном счете и предопределили появление новых, "конструктивных" подходов к конституционному толкованию» [26], в основе которых лежит возможность более широкого толкования конституционных норм, где «буква» конституции служит лишь отправной точкой дальнейших логических построений.
Примечания
1. Bodenheimer E. Jurisprudence. The philosophy and method of law. Cambridge, l962. P. ll2
2. Аафитский В. И. Основы конституционного строя США. M.: HOPM^ 1998. С. 89-90.
3. Curtis C. The role of the constitutional text // Supreme Court and supreme law. Bloomington, l954. P. 4.
4. Жидков О. А. Верховный суд США: право и политика. M.: Наука, l985. С. ll6.
5. Manning John F. Textualism as a Nondelegation Doctrine. - Columbia Law Review (l997) April 24. URL: http:/1 papers.ssrn.com| sol3| papers.cfm?abstract_id= 10408.
6. Bickel A. M. The Supreme Court and the Idea of progress. N. Y., 1970. P. 24.
7. Никифорова M. А. Гражданские права и свободы в США: судебная доктрина и практика. M.: Наука, 1991. С. 54.
8. Olmstcad v. US || United States Reports. 438, 464 (1928)
9. Аузин В. В. Meтоды толкования Конституции в деятельности Верховного Суда США || Государство и право. 1997. № 10. С. 90-91.
10. Егоров С. А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. M., 1993. С. 39.
11. Бенфорадо А., Хадсон Джон Д. Плывущие в потоке. Почему членство в Верховном суде толкает судей к большему либерализму?. URL: http://www.ideologiya.ru/ index.php?option=com_content&task=view&id=3408&Itemid=0.
12. Тарибо Е. В. Судебные доктрины и практика Конституционного суда Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 2. С. 118-122.
13. Лузин В. В. Указ. соч.
14. Manning John F. Op. cit.
15. Solum Lawrence B. Semantic Originalism. November 22, 2008. Illinois Public Law Research Paper No. 07-24. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/ papers.cfm?abstract_id= 1120244.
16. Breyer S. Active Liberty: Interpreting Our Democratic Constitution. Alfred A. Knopf. 2005. Р. 13.
17. Ibid.
18. Treanor William M. Against Textualism. 4-21-08. Northwestern Conference on Originalism. URL: http:// www.law.northwestern.edu/faculty/conferences/research/ originalismdocs/AgainstTextualism.pdf.
19. Гаджиев Х. Пределы толкования норм Конституции Конституционным судом // Право и политика. 2000. № 12. С. 31-32.
20. Breyer S. Op. cit. Р. 15.
21. Ibid.
22. Хабибулина Н. И. Толкование права: новые подходы к методологии исследования. СПб., 2001. С. 15.
23. Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973).
24. Жидков О. А. Указ. соч. С. 593.
25. Michael H. v. Gerald D., 491 U.S. 110. (1989).
26. Лафитский В. И. Указ. соч. С. 90.
УДК 352.07:34(470)(091)
И. Н. Гильванова
СУБЪЕКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ИМПЕРИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX -НАЧАЛО XX в.)
Статья посвящена анализу формирования основ местного самоуправления в Российской империи во второй половине XIX - начале XX в. Автором предпринята попытка определить круг субъектов местного общественного управления и дать характеристику их правовому статусу на основе анализа взглядов представителей юридической науки второй половины XIX - начала XX в. и современных ученых.
The article deals with the formation of bases of local self-government in the Russian Empire in the second half of XIX - early XX centuries. The author tries to identify the subjects of local public administration and to characterize their legal status based on an analysis of legal norms, as well as on the analysis of the views of jurists of the second half of XIX - early XX centuries and modern scholars.
Ключевые слова: управление, самоуправление, местное управление, общественное управление, местное самоуправление, местное население, мест-
© Гильванова И. Н., 2013
ное сообщество, вопросы местного значения, земское самоуправление, городское самоуправление.
Keywords: management government, local government, public administration, local selfgovernment, local communities, local community, local matters, zemstvo selfgovernment, urban government.
В период реформ середины XIX в. в ходе общей модернизации государственной системы в Российской империи были созданы правовые основы для формирования местного самоуправления, а затем и сама система местных органов общественного управления. Важным элементом этой системы стали субъекты — участники правоотношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Во второй половине XIX — начале XX в. такими субъектами являлись земства и города, в которых осуществлялось самоуправление (местные сообщества), и органы местного самоуправления. Особенности правового статуса каждого из обозначенных субъектов местного самоуправления были установлены законодательством.
Земства и города как субъекты местного самоуправления
Самоуправление всегда связано с активным участием местных жителей в решении вопросов своего жизнеобеспечения. В Именном указе императора, которым вводилось в действие Положение о земских учреждениях1864 г. [1], ставилась задача привлечь местное население «посредством избираемых от оного лиц» к «заведованию делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда». Таким образом, основным субъектом местного самоуправления, в соответствии с данным указом, признавалось местное население.
Следует оговориться, что употребленный законодателем термин «население», означающий совокупность граждан, проживающих на определенной территории, указывает на коллективный характер права на местное самоуправление, но не отражает качественных особенностей этого субъекта. Для того чтобы подчеркнуть качественную сторону коллективного субъекта местного самоуправления и отграничить его от понятия населения как простой совокупности граждан, в современной науке были предложены различные термины: «местное сообщество », «особые самоуправляющиеся коллективы», социально-территориальная общность», которые чаще всего рассматриваются как синонимы [2].
Так, А. Ф. Сахипова толкует термин «местное сообщество», исходя из значения составляющих его слов: «местный» — относящийся к определенной местности, и «сообщество» — объединение людей общими интересами, целями [3].
Таким образом, термин «местное сообщество» означает объединение людей, проживающих в определенной местности, на основе общих интересов. Население рассматривается А. Ф. Сахи-повой как важнейшая характеристика местного сообщества, наряду с такими признаками, как территория, наличие социального взаимодействия и социальных связей между членами сообщества и чувство сообщества или чувство психологической идентификации с сообществом [4].
Представляется верным предложенное определение местного сообщества, поскольку оно подчеркивает особую связь физических лиц, проживающих на определенной территории; ту связь, благодаря которой открывается возможность осознания и формулирования особенных местных потребностей. Именно такой взгляд наиболее полно раскрывает значение власти на местах, способы ее формирования и полномочия и позволяет сделать вывод о том, что первичным субъектом любой системы местного самоуправления является местное сообщество.
В XIX в. термин «местное сообщество» не использовался в законодательстве Российской империи. Однако это не означает, что понимание важности местных коллективов отсутствовало у российского законодателя: еще Жалованная грамота городам ввела в законодательную практику созвучное понятие «градское общество», под которым понималась совокупность жителей, объединенных общественными интересами [5]. За городами признавался статус юридического лица, а «градское общество» получило расширенные права по владению движимой и недвижимой собственностью, перечень которой тоже определялся законодательством. Органом городского общества являлось собрание городских обывателей, формируемое на основе имущественного ценза, куда входили представители всех сословий.
В науке XIX в. понятие местного коллектива оставалось вполне употребимым. Так, В. В. Ивановский в 1898 г. для характеристики социального состава местного самоуправления использовал термины «общественный союз» и «местное общество» [6]. Н. М. Коркунов, определяя субъект самоуправления, использовал термин «местные общения» и подчеркивал, что местные общения имеют в своем основании «общность и обособленность местных интересов» и, в силу этого, наделяются самоуправлением [7].
В Положениях о губернских и уездных земских учреждениях кроме термина «местное население» используется термин «земство», который вполне можно трактовать как синоним «местного сообщества». Так, в ст. 5 Положения 1864 г. было закреплено, что «земские учреждения имеют право именем земства, на основании общих гражданских законов, приобретать и от-
И. Н. Гильванова. Субъекты местного самоуправления в законодательстве Российской Империи.
чуждать движимые и недвижимые имущества; заключать договоры, принимать обязательства и вчинять гражданские иски и отвечать в гражданских судах по имущественным делам земства» [8]. Аналогичная норма содержалась в ст. 4 Положения 1890 г. [9] В Городовых положениях 1870 г. и 1892 г. [10] для обозначения субъекта, уполномоченного осуществлять местное самоуправление, использовались термины «город» и «городское общество». Таким образом, правом на осуществление местного самоуправления наделялись земства и города, а земские и городские учреждения выступали от их имени — как представители местных сообществ.
Кроме того, земства (как губернские, так и уездные) и города по закону обладали статусом юридического лица. И те и другие в соответствии с законом могли приобретать имущество и самостоятельно заведовать им. Органы местного самоуправления (земские и городские), а также различные, принадлежавшие земствам и городам заведения (благотворительные, лечебные, учебные), хотя они и имели помещения и особое имущество, статусом юридического лица не наделялись. Помещения и имущество, которым они пользовались, принадлежало земству или городу, т. е., по сути дела, местному коллективу.
Об этом же писал А. И. Елистратов, который рассматривал земства и города, так же как и другие «соединения лиц, определенным образом организованные», в качестве самостоятельных субъектов правовых отношений. Он определял земства и города как «соединения лиц, объединенные общественными интересами отдельных местностей» [11]. По мнению дореволюционного исследователя, именно земства и города (а не органы местного самоуправления) наделялись правами юридического лица и могли вступать в отношения с частными лицами, с должностными лицами коронной администрации (с министром, губернатором и т. д.), а также между собой (например, земство с городом) [12].
Таким образом, первичным субъектом местного самоуправления всегда является местное сообщество с его традициями, национальными и иными особенностями. Именно местному сообществу государство во второй половине XIX в. предоставило право на осуществление местного самоуправления. Такими сообществами и являлись земства и города (городские общества).
Органы местного самоуправления как субъекты местного самоуправления Организация местного самоуправления всегда предполагает наличие органов самоуправления, реализующих полномочия, направленные на решение вопросов местного значения. Органы местного самоуправления являлись законными представителями местных сообществ, производ-
ным субъектом права на осуществление местного самоуправления. Они наделялись правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления.
Как отмечал В. В. Ивановский, создание органов местного самоуправления необходимо «как для выражения воли самоуправляющегося общественного союза, так и для приведения ее в исполнение» [13]. Механизм формирования представительных органов местного самоуправления определяет, кто из местного сообщества и в какой степени учувствует в осуществлении местного самоуправления; организация же исполнительных органов обусловливает степень самостоятельности самоуправления от правительственных органов власти.
При организации местного самоуправления важно обеспечить реальное представительство интересов местного сообщества в деятельности органов самоуправления. Следовательно, необходимым условием формирования представительного органа является его выборность. В этом же ключе рассматривает данную проблему В. В. Ивановский, он пишет: «В качестве распорядительного органа может выступать или совокупность всех взрослых индивидуумов, входящих в состав данного общественного союза, или же особое учреждение, которое по своему личному составу было бы точным выражением личного элемента данного общественного союза. Первый случай возможен лишь в таких общественных союзах, величина которых, как в отношении местного, так и личного элементов, крайне незначительна. Последняя организация приложима к более или менее обширным местным союзам, где непосредственное участие в управлении всех и каждого неосуществимо. Что касается исполнительных органов, то для сущности дела безразлично, в какой бы форме они ни существовали, лишь бы были подчинены органам, выражающим волю местного сообщества и приводили ее в исполнение» [14]. Именно такой, по мнению дореволюционного исследователя, должна была быть идеальная организация местного самоуправления. В целом эти принципы и были реализованы при создании представительных и исполнительных органов земств и городов во второй половине XIX — начале XX в. Эти же идеи определяют устройство многих современных систем местного самоуправления.
Создаваемые общественные учреждения должны были явиться действительно представительством местности, т. е. это были представители местного сообщества и, вместе с тем, субъекты местной власти, осуществляющие свои права. Местное управление во второй половине XIX —
начале XX в. понималось как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества», благодаря которому местные жители имели возможность «организовать в своих интересах необходимые им службы» [15].
Наиболее универсальное значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало не только население уездов, но и население городов. Кроме того, земское самоуправление было организовано раньше городского и во многом послужило ему образцом [16]. Регулирование двух форм местного самоуправления осуществлялось на основании одних и тех же принципов. Но городское самоуправление существовало задолго до земского, в его организации имелись существенные особенности, поэтому и регулировалось оно отдельным законом.
Земское самоуправление строилось по территориальной модели, осуществлялось на уровне уезда и губернии. Органы уездного и губернского земского самоуправления составляли единую систему, но формирование губернских и уездных учреждений происходило на разной основе. Структура органов земского самоуправления по Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. была следующей: выборные земские собрания (губернские и уездные) — представительные органы и избираемые ими соответствующие земские управы — исполнительные органы. Кроме того, в систему земских органов входили избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав уездных гласных. Изменения, внесенные Положением 1890 г. для определения структуры органов местного самоуправления, не носили принципиального характера.
Структуру городских органов самоуправления составляли: городская дума — представительный орган, городская управа — исполнительный орган, а также городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных.
Правоспособность органов местного самоуправления была закреплена законодательно. К их компетенции принадлежали только те дела, которые были отнесены к местным хозяйственным пользам и нуждам. При этом органы обществен-
ного управления не могли вмешиваться в дела местных правительственных и местных сословных учреждений.
Для осуществления своих задач земские и городские учреждения наделялись правом издавать обязательные для местного населения постановления, давать распоряжения и следить за их исполнением.
Сложность правовых отношений, складывающихся в сфере осуществления местного самоуправления, была предопределена противоречивостью в статусе органов местного самоуправления. Но данная проблема заслуживает отдельного детального исследования, актуальность которого подтверждается в том числе и современным состоянием проблемы определения категорий «частного юридического лица» и «публичного юридического лица».
Примечания
1. ПСЗ-11. 1864. № 40457.
2. Сахипова А. Ф. Местное самоуправление башкир: историко-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2007. С. 53.
3. Там же. С. 54.
4. Там же. С. 59.
5. Грамота на права и выгоды городам Российской Империи // ПСЗ. 1785. № 16187.
6. Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1898. Т. 1. С. 401.
7. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. Особенная часть. СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1897. С. 531.
8. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // ПСЗ-11. 1864. № 40457.
9. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // ПСЗ-Ш. 1890. № 6927.
10. ПСЗ-11. 1870. № 48498; ПСЗ-Ш. 1892. № 8708.
11. Елистратов А. И. Административное право. М.: Иипография И. Д. Сытина, 1911 г. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
12. Там же.
13. Ивановский В. В. Указ. соч.
14. Там же.
15. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115.
16. Чичерова И. А. Земское и городское самоуправление в России во второй половине XIX в. (исто-рико-правовой анализ): дис. . канд. юрид. наук. М., 1995. С. 117.
