CC BY
221
ИСТОРИЯ
В.В. ЗОТОВ
старший преподаватель кафедры социологии и политологии Орловского государственного университета Е-шаИ: юо1а-пвюо1а @Ив1.ги Тел. (4862) 43 58 59
ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX - НАЧАЛО XX ВВ.)
В статье рассматриваются процессы формирования новых структур общественного управления в пореформенной России - института земства. Рассмотрен процесс институционализации земства из сословных органов местного управления и самоуправления (земских элементов), а также местных административных учреждений во второй половине XIX - начале XX вв. (На материалах Орловской губернии).
Автором предлагается периодизация процессов институционализации земства, начиная с реформы 1864г. и вплоть до принятия закона о волостном земском управлении 1917г. и начала гражданской войны в России.
Ключевые слова: земские элементы, местное самоуправление, институционализация земства, земство как фундаментальный социально-политический институт, земства как органы гражданского общества и органы государственного управления, сетевая структура.
По мнению современника, царствование императора Александра II было «выдающейся эпохой в отношении развития местных установлений и местного управления. Трудно подыскать другую эпоху, столь богатую коренными преобразованиями в области местного управления. Все важнейшие ветви местного управления подверглись существенным видоизменениям, что объясняется теми новыми прогрессивными началами, которые должны были проникнуть собою как организацию, так и деятельность всех местных государственных установлений». После введения в действие Положений о земском и городском самоуправлении в России в 1864 и 1870 гг. в стране, наряду с прежним, сословным самоуправлением, появилось и всесословное, территориальное, в границах уездов и губерний. Александр II призвал «к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственной пользы нужд каждой губернии и каждого уезда, местное население, посредством избираемых от оного лица».Население, призывавшееся к общественному управлению, состояло из сословных и цен-
зовых групп: из крестьян, дворян, городских жителей. Предполагалось, что ведущим элементом в новых органах будут дворяне.
В дальнейшем, земства в истории России станут играть важную роль не только в сфере хозяйственной, социальной и культурной, но и в сфере политической. Их деятельность не ограничивается границами уездов и губерний, а поднимается на уровень общеимперский. Поэтому возникает закономерный вопрос: что же было создано в 60-е гг. XIX в. в России, что это такое «земства», в чем его суть, каков характер этих органов, почему они не ограничивались рамками строгих и конкретных законодательных положений? Можно предположить, что земства изначально были «обречены» стремиться к расширению и углублению объема и пространства своих прав, полномочий и функций. Вся история русского земства, начиная с 1864 г. и кончая 1917 г., обозначает эту тенденцию. То есть земства были, несомненно, чем-то большим, нежели простыми органами местного самоуправления.
© В.В. Зотов
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
Итак, во второй половине XIX в. в России возникли новые органы местного самоуправления, «бессословные», а точнее всесословные и цензовые. Десятки миллионов граждан России находились под влиянием земских и городских органов самоуправления. Это были именно новые органы, причём вполне соответствовавшие тогдашнему времени, месту и возложенным на них задачам.
Несомненно, органы местного самоуправления в процессе своей деятельности, выполняя свои законные функции, обладали властью социальной, а затем властью политической и определённой долей власти государственной. В политологии известно, что обладание властью означает любую возможность субъекта проводить собственную волю независимо оттого, на чем основывается такая возможность. Что касается политической власти, то «она начинается там, где способность влиять распространяется на широкие массы, на миллионы, в том числе на государство». Например, по переписи населения 1897 г. в Орловской губернии насчитывалось более 2 млн. человек, и все они, в той или иной степени, находились как под влиянием губернского земского собрания, так и уездных земских собраний и управ, а также городских органов самоуправления.
Что касается влияния земских органов самоуправления на государственные структуры власти, то здесь также ответ должен быть положительным. Это относится как к уездному, губернскому уровню администрации, так и к общеимперскому уровню. В современной науке политическая власть рассматривается как «определяющее влияние, основанное на отношении господства-руководства с целью волевого воздействия на деятельность и поведение людей с помощью методов принуждения, убеждения, интереса». С этой точки зрения, земские органы самоуправления, конечно, могут рассматриваться как органы политической власти. В конституции и в современном законодательстве Российской Федерации местное самоуправление рассматривается двояко. С одной стороны, органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти», с другой стороны, местное самоуправление есть «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая... само-
стоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Конечно, не всякая политическая власть является государственной, ибо важнейший признак государственной власти есть ее суверенитет, которым земства не обладали. Однако, некоторые атрибуты власти государственной у земских органов имелись. В своё время русский философ и политический мыслитель И. А. Ильин вывел несколько аксиом государственной власти, без которых она не может нормально функционировать. Интересно посмотреть, насколько они соответствуют сущности земского и городского самоуправления в России второй половины XIX - начала XX вв.
Из шести аксиом государственной власти земскому и городскому самоуправлению соответствуют: первая - «государственная власть не может принадлежать никому помимо правового полномочия». Земства осуществляли свою деятельность на основании закона; третья - «государственная власть всегда должна осуществляться лучшими людьми, удовлетворяющими этическому и политическому цензу». Качественный состав гласных земских органов (возраст, жизненный опыт, образование, имущественная состоятельность, морально-этические характеристики, имеющиеся заслуги перед обществом и государством и т. п.) был достаточно высок; четвертая - «политическая программа может включать в себя только такие меры, которые преследуют общий интерес». Несомненно, социально-культурное и экономическое развитие губерний, уездов и городов, которые были сферой заботы земских и городских органов, отвечало интересам всех классов и сословий российского общества, а также интересам государственного развития России; пятая - «программа власти может включать в себя только осуществимые меры или реформы». Действительно, «химерические и утопические затеи», которые подрывают у народа доверие к власти, не могли проявляться в деятельности городских и земских органов общественного управления, стоявших ближе всего к реальным нуждам и интересам местного населения; шестая - «государственная власть прин-
ИСТОРИЯ
ципиально связана распределяющей справедливостью». Деятельность органов общественного управления, созданных в соответствии с реформами Александра II, была основана на принципах социальной справедливости как справедливости уравнивающей, так и распределяющей.
Таким образом, по критериям, предложенным И. А. Ильиным, городские и, особенно, земские органы самоуправления вполне подпадают под определение не только как органы политической власти, но и власти государственной. Как субъекты политической власти, органы местного самоуправления имели соответствующие источники и ресурсы - экономические, административные, информационные и культурные.
И. А. Ильин в своих рассуждениях о формах государства писал, что государство строится или по принципу учреждения или по принципу корпорации. Для учреждения характерно то, что оно строится сверху вниз «учредителем и группою назначенных им лиц: это есть осуществленное попечение о людях. Цель и задачи учреждения устанавливаются с самого начала учредителем; они определяются уставом; уставом же определяется структура учреждения и способы его действия... Так абсолютная монархия пытается построить государство по принципу строгого учреждения». В то же время корпорация «строится снизу вверх равноправными членами: это есть осуществленное самоуправление. Правовая жизнь корпорации строится через тех, кого она объемлет и обслуживает. Так, последовательная демократия пытается построить государство по принципу строгой корпорации, сводя принцип «учреждения» к минимуму».
Однако, в реальной жизни, как справедливо писал И. А. Ильин, «государство всегда строится - не только сверху вниз, но и снизу вверх. Оно всегда осуществляет властное попечение; и всегда имеет сферы народного самоуправления».
Эти рассуждения русского мыслителя имеют основания в реалиях политической жизни рассматриваемого исторического периода. В своей кон -фиденциальной записке министру внутренних дел Горемыкину И. Л. от 1899 г. тогдашний министр финансов России Витте С. Ю. доказывал, что «самоуправление в той форме, в какой оно выражается в нашем земстве, т. е. . в виде всесословного народного представительства в сфере
местного государственного управления, не соответствует самодержавному строю государства, что в этом строе оно или будет плохим средством управления, или правильное и последовательное развитие начал его неизбежно приведёт к властному участию выборных представителей населения в законодательстве и верховном управлении». Конечно, строительство государства снизу вверх является весьма болезненным процессом для «верхов». Эта болезненность особенно актуальна была в период институционализации местного самоуправления (земства) в России во второй половине XIX - начале XX вв.
В высказанных идеях И. А. Ильина для нас важна мысль о том, что местное самоуправление имеет характер народный, то есть демократический, а власть государственная «всегда и безусловно должна иметь аристократический характер». В пореформенной России земское и городское самоуправление, а также сословное самоуправление дворянства, городских сословий, крестьянства и духовенства составляло народный, демократический элемент политической и, отчасти, государственной власти. Собственно государственная, или так называемая «коронная», власть на местах была представлена губернаторским правлением и всей вертикалью административной системы как в губернии, так и в уезде.
По мнению современного исследователя социальной истории России Б. Н. Миронова, «верховная власть. стремилась, во-первых, включить сословное самоуправление в систему государственного управления и, во-вторых, поставить самоуправление в рамки закона». Благодаря тому, что это, в общем-то, удавалось, «в России существовало расщепление (разделение) властных и управленческих функций между верховной властью и ее администрацией, с одной стороны, и городскими и сельскими общинами, городскими и дворянскими корпорациями - с другой». В этом заключался «разумный компромисс между обществом и государством, обеспечивавший общественный порядок и соблюдение сословных прав». Реформы дворянского, а также городского и сельского самоуправления являлись, в сущности, «новым компромиссом, который заключался обществом и государством на основе нового соотношения сил». В результате реформ Александра II возникает новая тенденция во вза-
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
имоотношениях общества и государства: «размежевание самоуправления и коронного управления, что являлось первой стадией становления гражданского общества в России».
Впрочем, это размежевание носило, наверное, всё же больше относительный, а не абсолютный характер. В уже упомянутой записке С. Ю. Витте писал, что «земские собрания на первых же порах поспешили выдвинуть на очередь много важных вопросов, вопросов широких, далеко выходящих из тесного круга местного самоуправления». В ходатайствах правительству «высказалось и стремление земств пустить корни в стране, -войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, - объединить свою деятельность и принять участие в деятельности законодательной, поставлен был даже вопрос о центральном общеземском органе, - о земском соборе, - поставлен был не умышленно, не в виде оппозиции правительству, а в полной уверенности, что такое последовательное развитие земской деятельности входит в его виды и намерения».
Конечно, все эти поползновения встретили резкое противодействие со стороны власти, а, следовательно, привели и к росту оппозиции земств правительству, и к «настойчивым требованиям конституции». Пожалуй, именно эти процессы имел ввиду А. Л. Солоневич, когда писал, что «наше «средостение», т. е. наша интеллигенция - или, что то же, наша бюрократия - покушались: как бюрократия на права самоуправления, а как интеллигенция на права самодержавия». В итоге мы остались и без самодержавия, и без самоуправления.
Справедливости ради надо сказать, что иногда эти «стремления» встречали отклик в высших государственных сферах. В частности, имеется в виду проект министра внутренних дел графа Лорис-Меликова М. Т., который в 1881 г. предлагал создать из выборных представителей земств и городов специальные комиссии для обсуждения предметов административно-хозяйственных и финансовых. Эти комиссии мыслились как «исключительно» законосовещательные.
Тенденция размежевания административного и общественного управления сопровождалась процессом, известным в социологии и политологии как институционализация. В данном случае, это превращение старых и новых зем-
ских элементов, вызванных к жизни реформами местного самоуправления 1864 и 1870 гг., в новое социально-политическое явление, в важнейший институт общества и государства в начале XX в.
Социальный институт, как организованная система связей и социальных норм, объединяет значимые общественные ценности и процедуры, статусы и роли, удовлетворяющие основные потребности общества. Институт земства включает в себя такие общественные ценности и идеи, как всесословное самоуправление всей местной жизнью, решение местных социально-экономических проблем, социальная справедливость, общественное управление. Такие процедуры, как управление социально-экономической и культурной жизнью уезда и губернии, оптимизация системы народного образования и здравоохранения, урегулирование и разрешение мелких гражданских споров и уголовных дел, земское правосудие. И, наконец, такие статусы и роли, как уездные и губернские земские гласные, председатель уездной и губернской управы, члены земской управы, городской голова, участковый и почётный мировой судья, мировой посредник, земский начальник, предводитель дворянства.
Следует различать земские элементы и земства. Земские элементы - это общественные учреждения и органы со своими локальными сословными демократическими структурами самоуправления. Земства же - это органы всесословного и, в принципе, общедемократического, территориального местного самоуправления. Во всех прежних учреждениях местного благоустройства и благосостояния так или иначе комбинировались земские элементы, концентрируясь в одну стройную систему земских органов (собраний, дум, управ). Совместившие в себе все земские элементы в более или менее гармоничном сочетании они получили определенную и обширную программу деятельности. Земское самоуправление впервые организовалось в сравнительно совершенной форме, примиряя сословную рознь и воспитывая общество к совместной деятельности на пользу общих интересов. Бессословное земство представляло собой огромный прогресс в административном механизме и в социальных сношениях. В земских учреждениях впервые получили свое реальное
ИСТОРИЯ
воплощение демократические принципы децентрализации и самоуправления.
Начиная с 1870 года, в российских городах вводится новое городское самоуправление, при формировании которого также был положен имущественный ценз, характерный для ранних форм буржуазной демократии. Объем полномочий (всё городское благоустройство) новых городских учреждений был гораздо больший, чем прежде, так же как и степень самостоятельности, которая опиралась на финансовую независимость от ко -ронной администрации.
Старые сословные органы самоуправления теперь были вынуждены существовать в новых условиях. Например, дворянское самоуправление если и не было радикально преобразовано, то все же продолжало пользоваться теми преимуществами, которые были предоставлены ему еще Екатериной Великой. В. Ивановский писал, что существование сословных учреждений, наряду с всесословными (точнее, бессословными), может на первый взгляд вызвать некоторое недоумение. Создание земства и земских учреждений было громадным успехом, ибо здесь все сословия примирялись на почве общих интересов и потребностей. В то же время, ввиду сословной обособленности и помимо этих общих интересов и потребностей, в сословных группах оставались еще и свои особые чисто сословные интересы и потребности, вверить которые всесословным учреждениям «было бы в высшей степени рискованно». Поэтому существование сословного самоуправления было оправдано и необходимо. В любом случае, идея самоуправления восторжествовала над идеей бюрократического управления, по крайней мере, в области обеспечения местного благосостояния, и в этом нельзя не видеть огромного административного и гражданского прогресса.
Возникали и новые местные административные органы и должности, например, мировые посредники и уездные съезды мировых посредников. С 1874 года обязанности мировых посредников и их съездов возлагаются на новые учреждения - уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. По своему составу они были смешанными, так как состояли из членов различных других органов и, следовательно, не имели своего самостоятельного и определен-
ного кадрового состава. Число таких смешанных учреждений возрастает очень быстро и в разных сферах управления.
Обращает на себя внимание участие в новых присутствиях в качестве члена и представителя земства. Такая фигура, как непременный член не назначался помимо земства - губернское земское собрание определяло число непременных членов на всю губернию и избирало кандидатов на эту должность в уезде. Само назначение производилось министром внутренних дел, но установление трехлетнего срока службы также указывает на земский характер этой должности.
Уездные присутствия не были, однако, какими-либо обособленными инстанциями
по делам крестьянского управления: в губерниях были образованы «губернские по крестьянским делам присутствия», состав которых был примерно таким, как и в уездных, только более многочисленным. В губернских присутствиях кроме губернатора как председателя в качестве членов состояли: вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющие казенной палатой и государственными имуществами; от земства здесь присутствовал председатель губернской земской управы, прокурор окружного суда и непременный член. В созданных по фабричному закону 1886 г. губернских по фабричным делам присутствиях, наряду с четырьмя членами от администрации, прокуратуры и суда, было два представителя от местного самоуправления (земских и городских управ).
Организация и компетенция других губернских учреждений также подверглась существенным изменениям. Это относится к присутствиям по воинской повинности (взамен прежних рекрутских присутствий), губернским правлениям. Совокупность административных задач, возложенных законом на эти учреждения, должна была значительно уменьшиться ввиду учреждения земских органов. Значительно сократилась компетенция начальников губерний, у которых по делам, относившимся к ведомству земских учреждений, осталось лишь право контроля и утверждения некоторых постановлений.
Судебная реформа 1864 года вызвала к жизни ещё один важный земский элемент - мировой суд. Характером своей деятельности, доступностью для населения, справедливостью решений он
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
имел вполне демократический характер. Будучи вполне профессиональной, должность мирового судьи считалась общественной службой, была выборной, только местный житель мог быть мировым судьёй. Министр юстиции Д. Н. Замятнин писал императору в своем годовом отчете: «простота мирового разбирательства, полная гласность и отсутствие обременительных формальностей вызвали всеобщее к мировому институту доверие. В особенности простой парод, найдя в мировом суде суд скорый и справедливый для мелких обыденных своих интересов, не перестает благословлять Верховного законодателя за дарование России суда, столь близкого народу и вполне соответствующего его потребностям ».
В дальнейшем мировой суд стал одним из важнейшим элементов уже земства как социально-политического института. Даже фактическое упразднение мирового суда в 1889 г. не уничтожило его полностью, ибо продолжали избираться почётные мировые судьи, которые пытались сохранять преемственность мировой системы суда вплоть до его восстановления уже в начале века ХХ-го. Впрочем, земских начальников, которые с 1889 г. заменили собой мировой суд, также вполне можно считать элементами земской системы.
Все вышеизложенное показывает, начиная с реформ 60-х гг. царствование императора Александра II было, можно сказать, непрерывным триумфальным шествием навстречу самодеятельности общества в сфере местного управления и в то же время было периодом распространения в области управления вообще принципов гуманности, справедливости и целесообразности. Во второй половине XIX века произошло слияние разрозненных земских элементов и образование института земства, что способствовало децентрализации управления на местах. Общественная самодеятельность как в области сословного, так и всесословного самоуправления усилилась. Земские деятели стали привлекаться в состав правительственных органов как результат роста доверия к общественным силам. Новые формы самостоятельности общества в области судопроизводства также относятся к сфере земства.
Институционализация земства как социальнополитического института сопровождалась таким важным явлением в его истории, как «земское
движение». Такое наименование получило выступление участников земского самоуправления за предоставление политических прав этим органам (в т.ч. за введение «мелкой земской единицы» - самоуправления на уровне волостей), введение конституции, проведение демократических преобразований. Создавались нелегальные организации («Беседа», «Союз освобождения», «Союз земцев-конституционалистов»), которые проводили «банкетные» кампании, обращались с обращениями к царю, созывали всероссийские съезды. С 1903 в Москве созывались съезды уполномоченных от земств, земских и городских деятелей. Земское движение подготовило создание партий октябристов и кадетов.
Ослабление гражданских государственных управленческих структур России в военное время сочеталось с активным стремлением общественных организаций и местного самоуправления участвовать в решении государственных задач. В земствах начался интенсивный процесс присвоения себе функций и полномочий, свойственных собственно органам государственной исполнительной власти. 30 июля 1914 г. состоялся Всероссийский земский съезд, на котором был образован Всероссийский земский союз помощи больным и раненым воинам. К 10 августа состоялись земские сессии в 38 губерниях. Губернские земские собрания образовали губернские комитеты помощи больным и раненым воинам. Всего во Всероссийский земский союз вступило 40 губернских земств, включая и Орловское земство. Вместе с вновь образованным Всероссийским союзом городов Земский союз создал интегральный Всероссийский земско-городской союз (Земгор). На его базе в июле 1915 для помощи правительству в организации снабжения русской армии был создан объединенный комитет этого союза. Местными органами Земгора стали областные, губернские, уездные и городские комитеты по снабжению армии. Наверное, Земгор неплохо справлялся с новыми функциями, поэтому, видимо, его председатель князь Львов Г. Е. и был назначен Николаем II председателем Временного правительства в конце февраля 1917 года.
Важным фактором институционализации земства стало запоздалое создание в 1917 г. волостных земств. Волостные земства должны были стать завершающим «пазлом» в картине
ИСТОРИЯ
русского земства. Февральская революция «попыталась» - через местное самоуправление -утвердить в стране принцип народоправства. Выборы волостных земств должны были проходить на основе всеобщего избирательного права. без имущественного и сословно-социального ценза. Уездные и губернские земства также перестраивались на основании всеобщего избирательного права. Институционализация земства завершалась его радикальной демократизацией.
В декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г. было объявлено о предстоящей реорганизации земств на демократических принципах всеобщих. равных. прямых и тайных выборов. Распоряжением главы Временного правительства от 5 марта 1917 г. институт губернаторов упразднялся, а их полномочия передавались председателям губернских земских управ. а главами уездов стали председатели уездных земских управ. Новые местные начальники получали звание комиссаров Временного правительства, но одновременно оставались и руководителями земских учреждений. В результате, вся власть в 43 губерниях европейской России формально перешла в руки земства. Земства могли стать основой постсамодержавной политической системы России. По мнению В. Е. Воронина, после падения монархического строя в феврале 1917 г. земства были формально наделены всей полнотой государственной власти на местах, состоялась их демократизация. Но воспользоваться своими новыми обширными правами земские учреждения не успели.
Теперь мы уже можем ответить на вопрос, поставленный в начале статьи, - что такое земство. Это не просто социально-политический институт, вызванный к жизни определёнными общественными нуждами и потребностями. Это сетевая структура, которая сформировалась в условиях господства очень жесткого государственного иерархического управления второй половины XIX - начала XX вв.
В человеческом обществе взаимодействуют централизованные (иерархические) и распределенные (горизонтальные, сетевые) структуры. Сетевая структура представляет собой сложную многокомпонентную развивающуюся систему, лишённую единого управляющего центра. Она противопоставляется иерархической структу-
ре, имеющей единый фиксированный центр активности (император, министр, губернатор). Земство представляет собой такую сетевую структуру (в отличие от коронной администрации). Построенная по иерархическим принципам «вертикаль власти» часто сосуществует с неиерархическими объединениями и ассоциациями граждан, то есть с «горизонталью общества».
Взаимодействия между иерархиями и сетями многообразны, могут быть как конструктивными, так и деструктивными. Конструктивное взаимодействие состоит в поддержке сетью иерархии, что в применении к политической системе означает распространение сетевой организацией идеологии «вертикали власти». В эпоху Николая II идеологию самодержавия распространяло в рабочей среде, например, сетевое «зубатовское» движение. Сети могут примирять противников и гасить политические конфликты.
Деструктивное взаимодействие между иерархиями и сетями обусловлено рядом системных характеристик последних. В частности, сети не признают границ иерархической структуры и могут интегрироваться с «чуждыми» элементами; сети имеют тенденцию разрастаться так, что наносят ущерб иерархии. Разрастание может сопровождаться и внедрением сети в иерархическую систему с тенденцией её радикальной перестройки. Русское земство переживало оба эти явления, - как «разрастание», так и «врастание».
Наконец, сети могут и активно противодействовать иерархиям, работая на их ниспровержение. Более того, даже в общем «благонамеренные» по отношению к иерархиям сетевые структуры могут вызывать серьезные отрицательные последствия для иерархий. По мнению С. Ю. Витте, несмотря на все правительственные меры по ограничению земства, «тем не менее, противодействие не уничтожено: глухое недовольство, молчаливая оппозиция живут несомненно и будут жить до тех пор, пока не умрёт всесословное земство».
Процесс институционализации земства в России прошёл несколько этапов.
I этап. 1864 - начало 90-х гг. XIX века. Период создания и развития общественного управления в виде земских и городских органов при Александре II. Превращение органов сословного самоуправления в земские структуры (институт предводителей дворянства). Появление
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
вторичного социального института мирового суда. «Врастание» земских элементов в органы бюрократической системы местного управления и начало политической деятельности земских органов. Период завершается корректировками земского и городского самоуправления в конце 80-начале 90-х гг. при Александре III.
II этап. Начало 90-х гг. XIX века - 1915 г. Принятие нового Положения о земствах (1890 г.) и нового Городового Положения (1892 г.). Усиление в земствах сословного дворянского и крестьянского элемента. Создание института участковых земских начальников, заменившего собой институт участковых мировых судей. Расширение земств на западные территории России и попытки его реформирования в премьерство П. А. Столыпина. Начало активной деятельности в сфере государственной власти. Представительство земств и городов в верхней палате российского парламента - Государственном Совете.
III этап. 1915 -1917 гг. Формирование горизонтальных и вертикальных структур земства в период Первой мировой войны. Объединение земских органов во Всероссийский земский союз, а городских органов самоуправления во Всероссийский союз городов. Образование Всероссийского земско-городского союза (Земгор). Принятие земством на себя функций государственной власти в годы Первой мировой войны.
IV этап. 1917 - середина 1918 гг. Закон Временного правительства от 21 мая 1917 года
о волостном земском управлении, положивший начало созданию волостных земств в России. Переформатирование института земства на демократических началах. Конкурирование с советами. Гибель института земства и замена его институтом советов в годы гражданской войны.
Таким образом, превращение земства в социально-политический институт не закончилось с реформами Александра II. Институт земства в России развивался вплоть до революционных событий 1917 г. Жизненный цикл земства как института общественного управления был ещё не завершён. До периода обюрокрачивания, а тем более до дезорганизации земства было ещё очень далеко. В условиях демократизации России земства имели большие перспективы. Даже в годы гражданской войны национальное земство развивалось, конкурировало с новыми органами власти и самоуправления - советами. Впрочем, не только судьба земств, но и судьба их преемников советов была трагична - они погибли в годы гражданской войны. Из зачатков новой системы власти и самоуправления советы превратились в чисто классовые, бедняцко-пролетарские учреждения, не имевшие и малой доли тех ресурсов, возможностей, опыта и авторитета, которые накопило русское земство за более чем полувековой период своего существования.
Библиографический список
1. Ивановский В. Государственное право. Известия и ученые записки Казанского университета. По изданию № 5 1895 года - № 11 1896 года.//Л11ргауо.гц. - [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа: http://www.a11pravo.ru/1ibrary/doc117p0/instrum2817/item2925.htm1
2. Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. - В сб.: Политическая история России: Хрестоматия: В двух частях. Ч.П./Сост.: В. И. Коваленко, А. Н. Медушевский, Е. Н. Мощелков. М.: АО «Аспект Пресс, 1995. С. 171.
3. ГлебочкинМ. П. Глава 5.Власть. В кн.: Политология: Учебник. М.: Дело, 2002. С. 78.
4. Конституция РФ, ст. 12.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года//Российская газета. 8 октября 2003 г.
6. Ильин И. А. Учение о правосознании. В кн.: Родина и мы. Сост., вступ. ст. и коммент. Ю. Т. Лисицы. Смоленск «Посох», 1995. С. 355-364.
7. Ильин И. А. О грядущей России: Избранные статьи/Под ред. И. П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. С. 284.
8. Витте С. Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка министра финансов статс-
ИСТОРИЯ
секретаря С. Ю. Витте (1899 г.). Второе изд., с двумя предисл. и с прилож. Штутгарт, 1903. С. 4.
9. Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (Реферат). - [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа: Шр://Ьт1гопоу.8рЬ.га/Ьоок.рЬр?тп=6&1т=1&1с=пп.
10. Солоневич А. Л. Народная монархия. М.: Издательская и рекламно-информационная фирма «Феникс» ГАСК СК СССР, 1991. С. 56.
11. № 1.Всеподданический доклад министра внутренних дел графа М. Т. Лорис-Меликова от 28 января 1881 г. В сб.: Хрестоматия по истории СССР, 1861-1917: Учеб. пособие для пед. ин-тов по спец. «История»/Сост. В. Ф. Антонов и др.; Под ред. В. Г. Тюгавкина. М.: Просвещение, 1990. С. 193-194..
12. № 5.Фабричный закон 1886 г. В сб.: Хрестоматия по истории СССР, 1861-1917: Учеб. пособие для пед. ин-тов по спец. «История»/Сост. В. Ф. Антонов и др.; Под ред. В. Г. Тюгавкина. - М.: Просвещение, 1990. - С. 205.
13. ШарковаИ. Г. Мировой судья в дореволюционной России. Государство и право. 1998. № 9. С. 80.
14. Цит. по:Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ.По изданию 1900г.//А11ргауо.Яи, 2004. [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа: http://www.a11pravo.ru/1ibrary/doc313p0/instrum3064/item3101.htm1
15. Воронин В. Е. Земство в годы Первой мировой войны и революций 1917 года. Православный образовательный портал «Слово». - [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа: http://www.porta1-s1ovo.ru/history/39994.php?PRINT=Y.
16. Хронос. Русская национальная философия. Предметный указатель. - [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа: http://www.hrono.ru/organ/rossiya/zemgor.htm1
17. Термины Персоналии Хронология Календарь Карты Таблицы До-кументы Тесты Литература. -Земгор (Главный по снабжению армии комитет). - [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа: http://www.emc.komi.com/02/08/028.htm
18. Матвеев М. Драма волжского земства. - [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа: http://magazines.russ.ru/novyi_mi/1997/7/matveev-pr.htm1
19. Олескин А. В. Иерархии и сети: приложимость к взаимоотношениям человеческого организма и симбиотической микрофлоры. - Сайт о биополитике. [Электронный ресурс]: [сайт]. Режим доступа:- http://biopo1itika.ucoz.ru/pub1/2-1-0-38.
V. V. ZOTOV
FEATURES OF INSTITUTION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA (SECOND HALF OF XIX - BEGINNING OF THE XX CENTURY)
In the article the processes of forming of new structures of public management are examined in after reformed Russia - institute of zemstvo (local self-government). It is shown as they were created from the class organs of local gov-ernment and self-government (elements of zemstvo) in the second half of XIX -beginning of the XX century
An author is offer a division into periods ofprocesses of institution of zemstvo, since reform of1864year and up to passing an act about the volost man-agement of 1917year and beginning of civil war in Russia.
Key words: elements of zemstvo, local self-government, institution of zemstvo, zemstvo as fundamental socio-political institute, zemstvos as organs of civil society and organs of state, network structure.
