CC BY
80
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С.В. Ханин, М.Ш. Саберова
Ханин Сергей Владимирович — кандидат, исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права
Нижегородская академия МВД России
Саберова Марина Шамильевна — старший преподаватель кафедры социально-правовых дисциплин
Приволжский институт повышения квалификации ФНС России
Правовая культура как необходимое условие преодоления юридических коллизий в законодательстве о контрактной системе
В 2014 году вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе)1. За полтора года существования Закон многократно существенно менялся, что демонстрирует удручающее количество дефектов в правовом регулировании сферы осуществления публичных закупок. И если пробелы постепенно устраняются законодателем, то юридические коллизии, присущие законодательству о контрактной системе, по-прежнему создают множество барьеров для успешной реализации положений данного нормативного правового акта.
Законодательство о контрактной системе — это значительная часть российской правовой системы, и от его качества напрямую зависит соблюдение основополагающих принципов гражданского, предпринимательского, налогового, финансового права и других отраслей. Новое законодательство о контрактной системе создавалось в нестандартных условиях хозяйствования, без какой-либо законодательной и практической базы. При разработке Закона о контрактной системе Министерство экономического развития России взяло за основу элементы американской модели госзакупок, так как по мнению специалистов, Федеральная контрактная система США стала в свое время образцом для построения госзакупок в экономике стран ЕС. Новый Закон о контрактной системе, сменивший ранее действовавший Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принимался в условиях критических. Законодатель понимал, что необходим революционный подход к системе госзакупок, но не учел разницы ни в финансовой, ни в правовой системах России и США, что не могло не повлиять на уровень юридической техники принятых нормативных актов и их коллизионность.
На сегодняшний день в юридической науке не сложилось единого представления о коллизиях, что можно объяснить сложной, многоаспектной природой данного понятия. Так, в свое время Н.М. Коркунов определил, что столкновения «возможны как между разновесными, сменяющими друг друга в одном и том же государстве законами, так и между разноместными законами различных государств»2. Столкновения между законами возникают в случае, «если факт, совершившийся в сфере действия одного закона, приходится обсуждать под господством другого закона. В таком случае один и тот же факт как бы подпадает под действие двух различных законов: одного — по месту или времени своего совершения, другого — по месту или времени своего обсуждения. Это составляет так называемое столкновение законов, разноместных или разновременных»3.
М.В. Баглай называет коллизиями противоречия, возникающие между нормами права4.
С.С. Алексеев толкует коллизию как столкновение актов в связи с их действием на той или иной территории, компетенцией правотворческих органов и временем издания актов5. И.В. Аленина определяет юридическую коллизию как сложное правовое явление, которое объединяет в себе столкновения, возникающие в рамках объективного права (формальные коллизии), а также несоответствия между нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями6. С.И. Некрасов, используя термин
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (с изм. и доп., вступ. в силу с 15 сентября 2015 г.): федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2013, № 14, ст. 1652.
2 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1897. С. 336.
3 Там же.
4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2014. С. 141.
5Алексеев С.С. Государство и право: учебное пособие. М., 2015. С. 43.
6Аленина И.В. Коллизии в трудовом праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2000. С. 5.
Ханин С.В., Саберова М.Ш. Правовая культура как необходимое условие преодоления...
551
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
«юридическая коллизия», относит к ней споры публично-правового характера (между федеральными органами государственной власти, между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, между государственными органами субъектов РФ)1. Ю.А. Тихомиров раскрывает понятие юридической коллизии как противоречие между существующим правовым порядком и намерениями, а также действиями по его изменению2. Коллизией правовых норм признается полное или частичное противоречие их содержанию3. В литературе, наряду с понятием «коллизия», используют такие понятии, как
4 5 6 7
«противоречие»4, «столкновение»5, «различие»6, «антиномия»'.
Интересным представляется подход к определению правовой коллизии Н.И. Матузова, который трактует ее шире, чем просто различие или противоречие между нормами права, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, включая в ее определение противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными субъектами (органами и должностными лицами) своих полномочий8.
Полагаем правильным согласиться с указанным определением, поскольку понятие «юридическая коллизия» является ключевым для понимания системных противоречий в праве и в нем отражается прежде всего противоречие между существующими правовыми актами и институтами, правопорядком, притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению.
В законодательстве о контрактной системе юридические коллизии возникают прежде всего из-за расхождения положений Закона о контрактной системе с постановлениями правительства и разъясняющими Письмами Министерства экономического развития, что приводит к спорной правоприменительной практике.
Для примера рассмотрим следующее противоречие. Известно, что критериями отнесения лица к субъектам среднего предпринимательства (далее — ССП) и субъектам малого предпринимательства (далее — СМП) служат средняя численность работников за предшествующий календарный год, объем выручки без учета НДС (или балансовая стоимость активов), а также отсутствие превышения суммарной доли участия публично- правовых образований в уставном капитале (ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»9 (далее — Закон № 209-ФЗ).
Как отмечает О.А. Беляева, участник закупок, для того чтобы подтвердить статус СМП, должен представить государственному заказчику копию выписки из ЕГРЮЛ или ЕГРИП, справку о средней численности работников и документы по объему выручки10.
Противоположная позиция изложена в разъяснениях Минэкономразвития России: документом, подтверждающим статус СМП, является только декларация, а государственный заказчик не вправе требовать от участника закупки копий удостоверяющих документов11.
Представленные позиции — результат существовавших ранее внутренних коллизий между двумя нормами Закона о контрактной системе.
С одной стороны, часть 3 статьи 30 названного Закона для подтверждения статуса СМП предусматривает декларирование, а не направление подтверждающих документов. С другой — согласно пункту 1 части 1 статьи 31 того же Закона государственный заказчик вправе ожидать, что участники закупки будут соответствовать установленным законодательством РФ требованиям, в нашем случае — требованиям, предусмотренным статьей 4 Закона № 209-ФЗ.
Эти положения были сохранены, но для электронного аукциона и других способов закупок прямо указывалось на декларирование участником статуса СМП (п. 7 ч. 5 ст. 66 Закона о контрактной системы).
1 Некрасов С.И. Федеральные и региональные средства и способы преодоления юридических коллизий публичноправового характера // Г осударство и право. 2001. № 4. С. 7.
2 Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное пособ. М., 2000. С. 312.
3 Ершов В.В. Судебная власть в правовом государстве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 117.
4Головина С.Ю. Дефекты Трудового кодекса России и способы их устранения // Юрист. 2008. № 4. С. 16.
5Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006. С. 763.
6 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 15.
7 Жильцов М.А. Виды дефектов трудового права и причины их возникновения // Доклады и выступления на конференции, посвященной 100-летию проф. Н.Г. Александрова. М., 2008. С. 214.
8 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2014. С. 56.
9 О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31, ст. 4006.
10 Комментарий к Федеральному закону № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Контрактная система в вопросах и ответах. М., 2014; СПС «КонсультантПлюс».
11 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» к отношениям, связанным с осуществлением закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций: письмо Минэкономразвития России, ФАС России от 4 апреля 2014 г. № 7158-ЕЕ/Д28и, АЦ/13590/14 «О позиции Минэкономразвития России и ФАС России по вопросу применения норм Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Следовательно, до внесения изменений в законодательство многие заказчики в рамках закупок требовали от участников документов, подтверждающих статус предпринимателей, а заявки, содержавшие декларацию, отклоняли.
Тем не менее, устранение законодателем внутренней коллизии между положениями Закона о контрактной системе не решило ключевой проблемы достоверности сведений, декларируемых СМП.
Обязанность заказчика расторгнуть контракт в одностороннем порядке на стадии исполнения обязательств, если установлен факт недостоверности задекларированных поставщиком сведений (ч. 15 ст. 95 Закона о контрактной системе), вряд ли может быть рассмотрена в качестве механизма эффективного и выгодного для добросовестного заказчика с экономической точки зрения. Очевидно, что добросовестный государственный заказчик заинтересован не в одностороннем расторжении контракта, а в надлежащем исполнении поставщиком его обязательств. Это позволяет достичь результативности осуществления закупок предусмотренной частью 1 статьи 1 Закона о контрактной системе.
Тот факт, что добросовестный заказчик не может проверить достоверность декларируемой участником закупки принадлежности к СМП на стадии определения поставщика, повышает риски неисполнения обязательств по контракту. Например, вторые части заявок на участие в электронном аукционе, содержащие в том числе декларацию принадлежности лица к СМП, должны быть рассмотрены заказчиком в течение трех рабочих дней (ч. 5 ст. 69 Закона о контрактной системе). Естественно, за этот срок невозможно проверить достоверность предоставленных участником сведений.
В свою очередь это может послужить причиной недостоверности сведений, содержащихся в реестре контрактов: для формирования реестра контрактов заказчик обязан направить в Федеральное казначейство информацию о контракте, включая данные о поставщике, в течение трех рабочих дней после его заключения (ч. 3 ст. 103 Закона о контрактной системе).
Существует риск, что недобросовестный заказчик, заключивший контракт и принявший исполнение обязательств по нему от лица, не являющегося СМП, представит недостоверные данные как для реестра контрактов, так и для отчетов об их исполнении.
Ярким примером противоречия Закона о контрактной системе федеральному законодательству может послужить следующий.
В соответствии с частью 2 статьи 63 Закона о контрактной системе в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не превышает три миллиона рублей, заказчик размещает в единой информационной системе (далее — ЕИС) извещение о проведении электронного аукциона не менее чем за семь дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.
Положениями части 1 статьи 2 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается в том числе на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)1.
Согласно статье 191 ГК РФ течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. То есть день размещения извещения не входит в семидневный период для подачи заявок на участие в аукционе.
Тем не менее, согласно письму Минэкономразвития России от 9 апреля 2015 года № Д28и-905 время подачи заявок устанавливается заказчиком в аукционной документации в тот час, когда у такого заказчика по установленным им правилам прекращается соответствующая операция. При этом день размещения в ЕИС извещения о проведении электронного аукциона включается в семидневный срок подачи заявок, указанный в части 2 статьи 63 Закона № 44-ФЗ, так как в указанный день также возможна подача заявки.
В данной ситуации заказчик должен «выбирать»: либо действовать в рамках гражданского законодательства либо придерживаться позиции Минэкономразвития, как контролирующего органа, при этом Минэкономразвития подчеркивает, что юридическую силу имеют разъяснения органа государственной власти в случае, если данный орган наделен в соответствии с законодательством Российской Федерации специальной компетенцией издавать разъяснения по применению положений нормативных правовых актов. В соответствии с Положением о Минэкономразвития России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»2, Минэкономразвития России не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации.
Напомним, что нарушение должностным лицом заказчика сроков размещения в ЕИС в сфере закупок информации и документов, размещение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе более чем на два рабочих дня влечет наложение администра-
1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
2 Собрание законодательства РФ. 2008. № 24, ст. 2867.
Ханин С.В., Саберова М.Ш. Правовая культура как необходимое условие преодоления...
553
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
тивного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — ста тысяч рублей.
Таких примеров законодательство о контрактной системе содержит множество. Заказчик в лице исполнителя, рядового сотрудника, не может принять решение, опасаясь либо проверки Федеральной антимонопольной службы, которая зачастую придерживается позиций именно Министерства экономического развития, а не гражданского законодательства, либо судебного разбирательства.
Необходимым условием разрешения и преодоления коллизий нормативных актов, а также создания эффективного режима их предотвращения, является уяснение причин, порождающих указанные явления в правовой сфере. В этой связи представляется ценной классификация субъективных причин коллизий в праве, подразделяющая их на две группы. В первую группу входят собственно правовые причины коллизий, возникающие «внутри права», — низкое качество законов, низкий уровень правовой культуры законодателя, противоречие между актами и др. Во вторую группу — причины, привносимые из иных сфер (политическая борьба, кризис власти, противоречия в экономике и др.). Чаще всего причины этих двух видов переплетаются.
Коллизии в правовой системе государства неизбежны. Вполне очевидно, что при обсуждении вопроса о создании совершенного законодательства присутствует определенная доля условности, поскольку таковым законодательство быть не может в силу самой своей природы как регулятора общественных отношений со всеми присущими им противоречиями.
Причины юридических коллизий законодательства о контрактной системе находятся, на наш взгляд, прежде всего в отсутствии должного уровня правовой культуры субъектов права, создающих и реализующих нормы этого законодательства.
Необходим научный подход в решении существующих противоречий. Наука тесно связана со всей сферой культуры. Научное мировоззрение развивается в тесном общении и широком взаимодействии со всеми сторонами жизни человечества.
Понятие «культура» несравненно шире, нежели наука, но влияние последней на весь ход культурной эволюции человечества все более нарастает. Синонимом культурности современного человека является его близость к науке, уровень научного образования. Эта ценностная установка превратилась в мировоззренческий постулат современности, что привело к явлению подмены культурности научностью. Наука — есть важнейший культурообразующий фактор.
Совершенствование уровня правовой культуры чиновников, создающих своими руками противоречия в законодательстве, может способствовать не только их устранению, но и помочь в достижении глобальной цели законодательства о контрактной системе — прозрачность в осуществлении публичных закупок, программно-целевое планирование закупок.
Необходимо усилить взаимодействие науки и правотворчества, поскольку данный процесс приобрел уже аксиоматический характер. Требуется научно разработанная методика законотворчества, соответствующая современным российским реалиям. Огромное практическое значение имеет подготовка учеными разнообразных методических пособий и справочников в области правовой терминологии. По нашему мнению, в настоящее время проблема заключается не столько в научной разработанности вопроса, сколько в создании необходимой методической базы.
Анализ коллизий действующего законодательства о контрактной системе показывает, что в настоящее время у законодателя отсутствует научно обоснованная концепция развития законодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами.
Кроме того, эффективное функционирование механизма предотвращения юридических коллизий невозможно без таких масштабных комплексных мер, как систематизация нормативных правовых актов и использование современных информационных технологий в правотворческой деятельности. Если сегодня проблемы систематизации законодательства оставить в тени, то в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой, поэтому уже сейчас нужно постепенно, шаг за шагом идти в направлении последовательного упорядочения законодательства.
Таким образом, считаем необходимым отметить, что предлагаемые меры по устранению колли-зионности правовых норм законодательства о контрактной системе целесообразно использовать в комплексе, поскольку всесторонний подход к устранению противоречий позволит создать нормативную правовую базу более совершенную с точки зрения как ее принятия, так и правоприменения.
554
Юридическая техника. 2016. № 10
