CC BY
147
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Правовая информация как условие реализации современной российской правовой политики
РЫБАКОВ Олег Юрьевич, доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Российская Федерация, 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1
E-mail: [email protected]
Рассматриваются вопросы значения правовой информации как важнейшего и необходимого условия формирования и реализации современной российской правовой политики, анализируются проблемы содержания и классификации правовой информации. Представлены авторские определения современной российской правовой политики с учетом актуализации различных сторон ее понимания, показана зависимость эффективности правовой политики от степени развития коммуникационного пространства, проводится различие между информационной правовой политикой и коммуникационной правовой политикой. Показано, что в соответствии с многообразием форм правовой политики (правотворческой, правореализаци-онной, доктринальной и др.) актуализируется значимость информации, которая может иметь правовое значение, что требует терминологического отражения данного явления. Отмечается, что коммуникационная правовая политика направлена на создание правовых основ построения информационного общества, управление технологическим развитием коммуникационного пространства страны, его своевременную модернизацию и совершенствование. Определяется, что соответственно формам реализации правовой политики дифференцируется информация, которая может иметь правовое значение и которая с помощью правовых средств и методов актуализируется и используется.
Ключевые слова: правовая информация, правовая политика, информационное общество, информационная правовая политика.
Legal Information as the Requirement for the Implementation of Modern Russian Legal Policy
O. Yu. Rybakov, doctor of legal sciences, doctor of philosophy, professor
The Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation
2, Azovskaya st., Moscow, 117638, Russia
E-mail: [email protected]
The author considers the issues of legal information significance as the most important and necessary requirement for the formation and implementation of the modern Russian legal policy; analyzes the problems of the content and classification of legal information; provides own definitions of the modern Russian legal policy taking into account the update of various aspects of its understanding; reveals dependence of legal policy efficiency from the communication space development level; differentiates between information legal policy and communication legal policy; shows that the variety of legal policy forms (law-making, enforcement, doctrinal etc.) makes actual the importance of information that can have legal value, which requires terminological reflection of this phenomenon. The author points out that communication legal policy focuses on the creation of legal basis for the information society formation, management over the technological development of the state's communicative space, its timely modernization and improvement; determines that information that can be of legal importance, is differentiated according to the forms of the legal policy implementation, and is updated and used with the help of legal tools and methods.
Keywords: legal information, legal policy, information society, information legal policy.
DOI: 10.12737/10311
Роль информации в современном обществе велика. Общество, ориентированное на прогрессивное движение, не может не быть информационным. Несомненно, наряду с информационными и коммуникационными технологиями, находящимися в основании современного общества, особую роль призвано выполнять право, которое в данной миссии присутствует весьма многопланово. Здесь реализуются как общесоциальные, так и специально-юридические функции права. Право и есть специальный вид социальной информации, доступ к которой определяет статус социального субъекта, уровень и характер его влияния на социальные процессы. Видовой характер правовой информации по отношению к родовому понятию социальной информации справедливо отмечается В. М. Боером: «...правовую информацию можно определить как разновидность социальной информации общества, охватывающей все ценности, которые созданы людьми в области права. Они составляют их правовую культуру в реальном ее функционировании, динамичном процессе формирования социально-правовой памяти общества по накоплению, систематизации, хранению, передаче и использованию (знаний, умений, оценок, понятий и т. п.) во всех областях практики»1.
Интерес к понятию правовой информации в отечественной юридической литературе формируется уже в 70-х гг. ХХ в. в работах А. Б. Венге-рова2, Ю. В. Кудрявцева3, С. С. Москвина4. Поскольку понятие «информа-
1 Боер В. М. Информационно-правовая политика и безопасность России: Теоретико-правовой аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 18.
2 См.: Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические вопросы). М., 1978.
3 См.: Кудрявцев Ю. В. Ценность правовой информации // Правоведение. 1977. ,№ 1. С. 45—51.
4 См.: Москвин С. С. Теоретические проб-
лемы системы правовой информации в
ция» выступает общенаучной категорией предельного уровня, для которой не существует понятий родовых, его дефиниция всегда сопряжена с проблемами конкретизации5, затрагивающими и определения правовой информации. С. С. Москвин определяет последнюю как используемые в общественной практике знания, сообщения, сведения о правовой сфере жизни общества, о явлениях и процессах, происходящих в этой сфере6. Очевидно, что не все сведения, знания и сообщения о праве являются правовыми по своей природе, они могут, допустим, опираться на личный опыт, эмоциональные оценки, иметь фольклорный характер и проч. К правовой информации принято относить сами правовые акты и те сведения, которые прямо связаны с правом: материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, изучения практики их применения, мониторинга правоприменения в целом. В правовую информацию включаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права7.
Способом преодоления расплывчатости определения правовой информации выступает, по справедливому замечанию А. Т. Аминева, анализ
СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1977.
5 Статья 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержит легальное определение информации, раскрывающее ее как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Отметим, что данное определение отличается тавтологичностью, поскольку сведения и сообщения также раскрываются через информацию.
6 См.: Москвин С. С. Указ. соч. С. 6.
7 Понятие и структура правовой информации. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_22473 (дата обращения: 25.11.2014).
классификаций правовой информации8. Большинство из них предполагают распределение правовой информации на официальную и неофициальную, которое восходит к выдвинутому А. Б. Венгеровым делению правовой информации на два структурных уровня — первичный и вторичный. К первичному уровню относятся нормативные правовые акты. Характерная для них информация носит строго предписывающий характер, содержит сведения о должных и возможных действиях лиц, закрепляет и организует социально необходимое и целесообразное поведение, получает правовой характер через процедуру принятия и санкциониро-ванность. Вторичный уровень представлен информацией справочного характера, содержащей сведения о нормативных правовых актах, об источниках их опубликования9.
В настоящее время в классификации правовой информации входят следующие логические модели систематизации ее видов: 1) истори-ко-теоретическая, инструментальная, правотворческая и правореали-зационная; 2) нормативная и ненормативная; 3) официальная, информация индивидуально-правового характера, неофициальная; 4) открытая и конфиденциальная; 5) законодательство, судебная и правоприменительная практика, нормативы и стандарты, доктрина (теория права), справочная и иная информация; 6) экономическая, статистическая, криминологическая, оперативно-розыскная, судебно-экспертная, документальная и недокументаль-ная10. Не вдаваясь в подробный раз-
8 См.: Аминев А. Т. Понятие и виды правовой информации // Новая правовая мысль. 2009. № 6. С. 10.
9 См.: Венгеров А. Б. Категория «информация» в понятийном аппарате юридической науки // Советское государство и право. 1977. № 10. С. 73—74.
10 Подробнее см.: Каргина Т. А., Купцова О. В. Проблемы классификации правовой информации // ОГАРЁВ-О^ШЕ. 2014. № 2.
бор этих конструкций, отметим, что потребность в их введении в научный оборот наглядно демонстрирует системность характера правовой информации, которая не всегда очевидна за огромным массивом самих ее данных, структурность ее трансляции, наличие устойчивых коммуникационных систем, возникающих в процессе ее передачи.
Эти аспекты бытия правовой информации крайне важны для формирующейся теории правовой политики, описывающей процессы целе-полагания и выбора средств реализации поставленных задач в сфере управления правовым развитием. Правовая политика является одной из эвристических категорий современного правопонимания, используемой для описания главных механизмов правовой динамики. Сегодня наиболее важными являются следующие формы правовой политики: правотворческая, правореа-лизационная, доктринальная. В этом смысле правовая политика предстает одним из видов государственной деятельности. Однако следует отметить, что эта политика основана на идеях, положениях, смысле и духе естественного права. В таком случае правовая политика и государственная политика в области права могут пониматься как равнозначные.
Определимся с пониманием правовой политики и дефинициями. Для этого представим наше понимание правовой политики России в ее нескольких воплощениях. Итак, правовая политика — это явление политико-правовой действительности, имеющее двойственную природу образования, в котором политическая составляющая формирует целевой характер и направленность осуществляемых действий, а правовая составляющая определяет сферу, методы и средства осуществления данных действий.
Правовая политика как юридическая категория — это понятие юриспруденции, отражающее системные связи между деятельно-
стью органов государственной власти, органов местного самоуправления, формируемые правом и процессами его реализации в интересах охраны прав и свобод личности.
Правовая политика как научная теория — это форма организации научного знания, представляющая собой систему научных принципов, идей, категорий, постулатов, направленная на выработку обоснования необходимости осуществления правовой политики в конкретных сферах, на создание программ-мероприятий, на разработку стратегии и тактики осуществления уполномоченными субъектами конкретных видов деятельности, на обобщение практического опыта и в конечном счете предлагающая рациональные пути развития и совершенствования различных элементов системы права.
Определение правовой политики как комплекса мероприятий тоже возможно, но оно представляет лишь частицу понимания этого сложного феномена как деятельности. Правовая политика — это системная, основанная на ценностях естественного права и достижениях науки, проводимая в целях охраны прав и свобод личности деятельность, которой присущ публичный, динамичный, прогнозируемый характер, реализуемая в правовой сфере с применением правовых методов и средств органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, гражданами и направленная на сохранение и достижение правовых ценностей (правовая политика как деятельность).
Информационные процессы являются необходимым условием существования правовой политики, главной задачей которой является изменение правовой ситуации (с поправкой на все многообразие возможных аксиологических векторов).
История правовой политики как объекта исследовательского инте-
реса связана с разными этапами развития системы социальной информации. На рубеже XIX и ХХ вв. появляется некоторый интерес известных русских профессоров (Л. И. Петражицкий, Г. Ф. Шерше-невич, Н. М. Коркунов) к «политике права» — так ее определял Л. И. Пе-тражицкий, последовательный ее сторонник. Нарастание революционной динамики на волне чередования реформ, социально-политических конфликтов, буржуазных контрреформ привели к бурному развитию (несмотря на жесточайшую цензуру) периодической печати, которая быстро политизировалась. Юридическая наука, переживавшая свой золотой век в XIX в., не смогла внедрить сформулированные ею идеалы правового развития в общественное и элитарное сознание. Их теории и концепции оказываются востребованными только на рубеже XX— XXI вв., в принципиально новых социально-политических условиях радикальных преобразований страны.
Действительно, условия формирования и реализации политики права (в сегодняшнем звучании — правовой политики) были принципиально отличны от современных как с точки зрения численности юридических вузов, так и с точки зрения их включенности в информационные процессы разного уровня. Коммуникационное и информационное пространство того периода сложно соизмерять с современным. В советский период была защищена значимая (как факт обращения к теме правовой политики и важная по своим методологическим результатам) диссертация Н. В. Федорова11. Однако Советскому государству не было предназначено функционировать в информационном глобальном пространстве, а сама информация имела совсем иное значение, нежели сегодня. Правовая по-
11 См.: Федоров Н. В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики): автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. М., 1985.
литика становится научной теорией там, где есть мощное коммуникационное пространство, объединяющее, во-первых, усилия ученых-правоведов, формулирующих правовую доктрину; во-вторых, инфраструктурный плацдарм правового просвещения и воспитания, представленный совокупностью различных коммуникационных каналов и социальных институтов, от телевидения до высшей школы; в-третьих, механизмы, позволяющие научному сообществу доносить свои формулировки целей правового развития для политических и государственных элит.
Сегодня все чаще говорят об изменениях правовой политики в условиях информационного общества, о возникновении новых ее специализированных видов и направлений. Например, С. В. Тихонова выдвигает следующее обоснование специализации правовой политики в информационной сфере: «...исходя из того, что право на информацию является основой реализации многих конституционных прав и свобод (свобода слова, свобода массовой информации, свобода мировоззренческого выбора, избирательное право и т. д.), потенциально реализуемых в условиях любого (по техническим характеристикам) коммуникационного пространства, а построение информационного общества с конкретным уровнем научно-технического прогресса и цивилизационного развития... в современных условиях можно выделить два самостоятельных направления правовой политики — информационную правовую политику и коммуникационную правовую политику»12. Таким образом, информационная правовая политика решает вопросы селекции информации в коммуникационном пространстве (цензура), а коммуникационная правовая политика направлена на соз-
12 Тихонова С. В. Коммуникационная правовая политика России // Стратегии правового развития России / под ред. О. Ю. Рыбакова. М., 2015. С. 587—588.
дание правовых основ построения информационного общества, управления технологическим развитием коммуникационного пространства страны, его своевременную модернизацию и совершенствование.
Думается, что выделение самостоятельных направлений правовой политики, инициированное развитием информационного общества, закономерно. Теория правовой политики знает различные классификации видов и форм своего объекта, в том числе учитывающие историческую ретроспективу их возникновения. Действительно, построение информационного общества сегодня является одной из самых значимых телеологических перспектив государственного строительства и одновременно механизмом государствогенеза, векторы которого требуют самостоятельной теоретической проработки. В юридической литературе уже началось обсуждение проблем трансформаций государства в цифровом мире13.
Проблеме информационного общества посвящены многочисленные работы исследователей, важнейшие документы, декларирующие и ценностно ориентирующие сообщества людей и самого индивида в понимании значения и результатов информационного развития. Окинавская
13 Подробнее см.: Бачило И. Л. Государство
социальное или сервисное? (Информационно-правовой аспект) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2010. № 1. С. 3—11; Богдановская И. Ю. Концепция «электронного государства» (сравнительно-правовые аспекты) // Интернет и право: сб. тр. М., 2002. КоженкоЯ. В. Концепции «сильного» и «сервисного» государства в контексте модернизации государственного управления в России: общее и отличное // Фундаментальные исследования. 2012. № 3. С. 744—748; Тихонова С. В. Теоретические основания концепции «электронного государства» // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 4. С. 29—33; Она же. Ветви власти в электронном государстве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 3. С. 11—16.
Хартия глобального информационного общества 2000 г. констатирует: необходимо сделать так, чтобы информационно-коммуникационные технологии служили достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транс-парентного и ответственного управления международного мира и стабильности. Достижение этих целей и решение возникающих проблем потребуют разработки эффективных национальных и международных стратегий.
Другим документом, представленным мировому сообществу, явилась Декларация принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии» 2003 г. В Декларации отмечается, что для создания открытого для всех информационного общества требуются новые формы солидарности, партнерства и сотрудничества между органами государственного управления и другими заинтересованными сторонами, т. е. частным сектором, гражданским обществом и международными организациями. Кроме того, констатируется, что демократия, устойчивое развитие и соблюдение прав человека и основных свобод, а также надлежащее государственное управление на всех уровнях являются взаимозависимыми и взаимоукрепляющими.
В России принята Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.14 В этом многоплановом документе, в частности, речь идет об инновационном государстве (раздел VIII), в котором система государственного управления и предоставления государственных услуг населению должна быть модернизирована в со-
14 Утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р.
ответствии с требованиями инновационного развития. В системе государственного управления продолжится внедрение инновационных технологий, в том числе в рамках создания электронного правительства. С помощью современных технологий управления предполагается пересмотр способов и инструментов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций.
Отметим также доктринальную значимость Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации15. В данном документе определена цель формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, состоящая в повышении качества жизни граждан, обеспечении конкурентоспособности России, развитии экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствовании системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.
В целом в международных и российских документах, посвященных информационному обществу, его инновационным характеристикам, прослеживаются новые подходы в формировании отношений государства, общества и личности. Это обстоятельство вызывает необходимость нового осмысления как социальной, так и правовой информации в качестве условия обеспечения формирования и реализации правовой политики.
Правовая политика, выраженная как деятельность, имеет формы реализации. Соответственно формам дифференцируется информация, которая может иметь правовое значение и которая с помощью правовых средств и методов будет обработана и использована в случае ее актуальности. Вводя термин «информация, которая может иметь правовое
15 Утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212.
значение», сделаем акцент на том, что право, как известно, имеет дело с общественными отношениями, которые становятся правовыми лишь в силу соединения с правом. Поэтому неизбежно встает вопрос о субъектах правовой политики, способных с различной степенью динамичности, профессионализма, эффективности принять, обработать и перераспределить информацию, которая может иметь правовое значение. Субъекты правовой политики (органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, граждане, обладающие специальным статусом, например депутат, член Совета Федерации и т. д.), получая ту или иную информацию, могут поступать с ней произвольно, если она получена по источникам, не имеющим официального статуса, либо обязаны реагировать в виде ответов в случае поступления письменных запросов, обращений и т. д. В любом случае деятельность субъекта предстает решающим фактором дальнейшего движения информации. Оценка информации субъектами правовой политики, могущей иметь правовое значение в условиях формирования информационного общества, приобретает объективно выраженное значение.
Вместе с тем эффективность правовой политики может существенно снижаться в ситуации «распыления» информации, способной иметь правовое значение, в коммуникационном пространстве страны. Известно, что развитие информационного общества вызвало появление феномена «мертвой» информации, информационного мусора, который настолько осложняет и даже блокирует процессы селекции информации, что ученые были вынуждены заговорить об «экологии информационного пространства». В такой ситуации необходимо повышение операционализируемости правовой информации и информации, способной иметь правовое значение
за счет создания на основе современных информационно-коммуникационных технологий прозрачной, логичной и интуитивно понятной пользователю архитектоники системы такой информации. Серьезные шаги в этом направлении уже сделаны за последние годы. К ним относится создание сайтов органов государственной власти, портала Госуслуги. ру, портала РОИ.ру (Российская общественная инициатива), Государственной системы правовой информации. Дело теперь за установлением структурных связей между ними, делающих возможной актуализацию контента этих ресурсов для субъектов правовой политики.
Подведем итоги. Право регулирует процессы распределения социальной информации, а значит, задает способы и параметры управления ею. Вместе с тем социальная информация неоднородна. Некоторая ее часть является субстратом общественных отношений. Поэтому поддержание циркуляции такой информации и есть поддержание их конфигурации. Особое значение в этом ключе обретает правовая политика как инструмент управления правом, инструмент селекции правовой информации. Семантическим ядром правовой информации являются правовые идеи, сформированные правовой доктриной и востребованные в практике управления общественными отношениями, т. е. ставшие основой правовой политики, специфической деятельности правовых субъектов, направленных на совершенствование права, управления его развитием. Формулирование правовых идей и их реализация требуют фонового существования информации, способной иметь правовое значение. Эффективность правовой политики в современном информационном обществе может быть повышена благодаря построению прозрачной, логичной и интуитивно понятной пользователю архитектоники системы правовой информации.
Библиографический список
Аминев А. Т. Понятие и виды правовой информации // Новая правовая мысль. 2009. № 6.
Бачило И. Л. Государство социальное или сервисное? (Информационно-правовой аспект) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2010. № 1.
Богдановская И. Ю. Концепция «электронного государства» (сравнительно-правовые аспекты) // Интернет и право: сб. тр. М., 2002.
Боер В. М. Информационно-правовая политика и безопасность России: Теоретико-правовой аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
Венгеров А. Б. Категория «информация» в понятийном аппарате юридической науки // Советское государство и право. 1977. № 10.
Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические вопросы). М., 1978.
Каргина Т. А., Купцова О. В. Проблемы классификации правовой информации // ОГА-РЁВ-О^ШЕ. 2014. № 2.
Коженко Я. В. Концепции «сильного» и «сервисного» государства в контексте модернизации государственного управления в России: общее и отличное // Фундаментальные исследования. 2012. № 3.
Кудрявцев Ю. В. Ценность правовой информации // Правоведение. 1977. № 1.
Москвин С. С. Теоретические проблемы системы правовой информации в СССР: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1977.
Тихонова С. В. Ветви власти в электронном государстве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 3.
Тихонова С. В. Коммуникационная правовая политика России // Стратегии правового развития России / под ред. О. Ю. Рыбакова. М., 2015.
Тихонова С. В. Теоретические основания концепции «электронного государства» // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 4.
Федоров Н. В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985.
Ответственность за нарушение миграционного законодательства: правовые проблемы и пути их преодоления
ПЛЮГИНА Инна Владимировна, кандидат юридических наук, и. о. ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Анализируются правовые проблемы, связанные с ответственностью за нарушение миграционного законодательства. Изучение зарубежного опыта показывает общую тенденцию ужесточения ответственности за совершение правонарушений в сфере миграции. В рамках предупреждения и пресечения незаконной миграции используются различные инструменты, однако основными остаются меры уголовной и административной ответственности. В статье рассматриваются проблемы, возникающие в связи с применением введенных в 2013 году составов правонарушений, исследуются вопросы, связанные с установлением ответственности за фиктивную регистрацию гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства, фиктивную регистрацию иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, а также фиктивную постановку на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания.
Ключевые слова: незаконная миграция, административная ответственность, уголовная ответственность, фиктивная регистрация, фиктивная постановка на регистрационный учет, регистрационный учет.
