CC BY
47
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Информационные риски и эффективность правовой политики
РЫБАКОВ Олег Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)
127051, Россия, г. Москва, Большой Каретный пер., 10а E-mail: [email protected]
ТИХОНОВА Софья Владимировна, доцент, доктор философских наук, профессор кафедры социальных коммуникаций юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н. Г Чернышевского
410012, Россия, г. Саратов, ул. Астраханская, 83 E-mail: [email protected]
Рассмотрены информационные риски, влияющие на эффективность правовой политики в условиях информационного общества. Достижение выдвигаемых правовой политикой целей зависит от организации информационных обменов. Информационное общество рассмотрено с позиций распространения применения информационно-коммуникационных технологий в организации информационных обменов таким образом, чтобы число обменов, необходимых для решения поставленной задачи, было как можно меньшим при минимальных сроках транзакций. Обосновано применение трансдисциплинарной модели науки к теории правовой политики. Авторы пришли к выводу о том, что в информационном обществе правовая политика становится трансдисциплинарной, ее субъектный состав расширяется, охватывая гражданское общество и институт науки. Ключевыми для эффективности правовой политики рисками становятся риски ошибки в идентификации субъектов, риски выбора модели взаимодействия (информационного обмена), риски снижения качественных характеристик информации. Рассмотрены основные подходы к классификации рисков. На основе категориального и классификационного анализа ключевые для эффективности трансдисциплинарной правовой политики риски определены авторами как информационные.
Ключевые слова: теория правовой политики, правовая политика, общество риска, информационные риски, трансдисциплинарность.
Information Risks and the Efficiency of Legal Policy
O. Yu. RYBAKOV, doctor of legal sciences, professor Russian Law Academy
10a, Bolshoy Karetny pereulok, Moscow, Russia, 127051 E-mail: [email protected]
S. V. TIKHONOVA, doctor of philosophical sciences, associate professor Saratov State University,
83, Astrakhanskaya st., Saratov, Russia, 410012 E-mail: [email protected]
Building the information society raises the issue of the legal policy efficiency. The achievement of legal policy objectives depends on the organization of information exchanges. In the information society information and communication technologies are used to organize information exchange so that the number of exchanges required for the resolving task must to be minimum with minimum period.
The new information infrastructure of the legal policy means the new risks. The main objective is the identification of the key risks for legal policy efficiency in the information society. The authors used formal logical and formal legal methods. The authors have justified the application of a transdisciplinary science model to the theory of legal policy. They concluded that in the information society legal policy becomes transdisciplinary, its subject structure is expanded, including civil society and institute of science. Key risks for legal policy efficiency becoming the risk of errors in the subject's identification, the risks of a choice of model of interaction (information exchange), risks the downside of the qualitative characteristics information. The authors have reviewed the main approaches to the classification of risks. The key risks for transdisciplinary legal policy efficiency identified as information risks.
Keywords: theory of legal policy, legal policy, risk society, information risk, transdisciplinarity.
DOI: 10.12737/18030
В условиях построения информационного общества возрастает степень зависимости эффективности правовой политики от информационных рисков. Для правовой политики, как и для социального управления в целом, характерна зависимость достижения поставленных целей от организации информационных обменов. Информационное общество предполагает массовое применение информационно-коммуникационных технологий в организации информационных обменов таким образом, чтобы число обменов, необходимых для решения поставленной задачи, было минимально при минимальных сроках транзакций. Какие риски в этих условиях будут играть ключевую роль?
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть особенность информационного общества, детерминирующие качественные изменения правовой политики, под которой мы понимаем специфическую научно обоснованную деятельность по выработке и реализации стратегий и тактик в сфере создания и применения права. Как показывает Г. Бех-манн, фундаментальным противоречием информационного общества является противоречие между стремлением к устойчивому развитию и возрастанием риска жизни (в самом широком смысле)1. Риск-рефлексия становится неотъемлемым атрибутом современного социального мыш-
1 См.: Бехманн Г. Современное общество: общество риска, информационное общество, общество знаний. М., 2010.
ления, а научная обоснованность — важнейшим компонентом принятия решений в условиях неопределенности. Наука в таких условиях рассматривается трансдисциплинарно, что предполагает выход не только за рамки конкретных научных дисциплин, но и за дисциплинарные рамки как таковые, т. е. выход в широкую общественную сферу: «...появляется новая оценка функционирования науки и научного потенциала, вследствие которой даже фундаментальные исследования, хотим мы этого или нет, релевантны и подчинены общественным интересам... возрастает значимость науки для экономики (инновации) и для политики (в качестве поставщика тем, проблем и знаний, необходимых для принятия решений)... С построением основанной на знании промышленности, а также поддерживаемого государством и стратегически и прагматически направленного научного исследования появляются новые формы знания, которые по способу своей организации не подпадают более под классическую триаду "фундаментальные исследования — прикладные исследования — коммер-циализация"»2. Трансдисциплинарное научное обоснование направлено на поиск критериев и обоснования принятия решения, которое общество сочтет справедливым, на синтез дисциплинарных данных и «здорового человеческого обыденного мышления» под контролем перманентной критической рефлексии.
2 Бехманн Г. Указ. соч. С. 133.
Трансдисциплинарность знания — новая концепция, описывающая производство знания специфическими «гибридными сообществами», «в которых ученые, политики, администраторы представители промышленности и других групп интересов непосредственно связываются, чтобы определить проблему, исследовательскую стратегию и найти решения»3. Характерной чертой таких сообществ является гетерогенность различных спецификаций коллектива, определяющая предпосылки социально распределенной экспертизы4.
Рассмотренная модель трансдисциплинарной науки является весьма противоречивой и вызывает бурную полемику, поскольку стирает границы между гражданским обществом, государством и наукой. Наука традиционно является элитарным институтом, производящим экспертов, использующих для заключений свое собственное мышление, дисциплинированное определенными правилами научного познания. Научная истина не декларируется на основе прямых конвенций или демократических процедур, она не зависит от мнения большинства, устанавливается и воспроизводится (подтверждается) на основе точного и системного применения научного метода познания. При этом сама наука не способна создавать социальные регуляторы, хотя может изучать процесс их создания и формировать знания, оптимизирующие этот процесс. Кроме того, наука требует свободы от любой идеологии (если таковой не считать научную картину мира), ее главная цель — познание истины, служение истины человеку (вспомним бэконовское «знание — сила») вторично.
3 Вайнгарт П. Отношения между наукой и техникой: социологическое объяснение // Философия науки в ФРГ. М., 1989. С. 138.
4 См.: ГребенщиковаЕ. Г. Трансдисциплинарная парадигма в биоэтике // Знание. Понимание. Умение. 2010. № 2. С. 82.
Государство и гражданское общество в правовой доктрине конструировались как фундаментально различные и непримиримые оппоненты. Государство олицетворяет публичное пространство, тогда как гражданское общество воплощает депо-литизированную сферу свободы, фундаментом которой является экономика свободного рынка и индивид как социальная единица. В последние десятилетия в государственно-правовой жизни современных цивилизованных стран наметились тенденции к смягчению классических границ между государством и гражданским обществом, к их трансформации во взаимопроникающие, гибридные институты, к диффузии и взаимопроникновению, обеспечивающим динамическое, подвижное равновесие между государством и личностью. Однако до завершения этих процессов пока далеко, не говоря о том, что зрелое гражданское общество — атрибут не каждого социума. Антагонизм государства и формирующегося гражданского общества все еще относится к числу российских общественно-политических реалий.
По отношению же к науке гражданское общество и государство также во многом контрарны. Гражданское общество является продуктом либерально-демократической идеологии, которую активно воспроизводит. Определение мнения большинства для него — главный способ принятия решений, а истина — синоним правды. Не говоря о том, что гибкость науки в обретении относительной истины, перманентное обновление знания, отказ от провозглашенных прогнозов в пользу новых, более точных обывателем воспринимается как некомпетентность и даже как нечестность.
Государство, в свою очередь, всегда стремится ассимилировать науку в бюрократический аппарат, сделать ее иерархичной и формализованной и, таким образом, контролируемой. Гражданскому обществу и государ-
ству наука нужна в первую очередь ради экономических и оборонных целей, ее культурные функции для них вторичны.
Модель трансдисциплинарной науки чревата тем, что наука под натиском государства и гражданского общества, подчиняющих ее своим целям, может потерять свою автономию в выборе объектов и средств познания и тем самым утратить свою жизнеспособность. И именно эта угроза является главным аргументом критиков данной модели.
Однако, как мы отмечали выше, сама наука не может вырабатывать социальные нормы (хотя ученые вполне способны участвовать в их создании). Их вырабатывают гражданское общество и государство, определяющие критерии справедливости и блага. Там, где наука касается каждого, ее автономия не может не закончиться. Наука — общечеловеческое достояние, несмотря на то что ее существование определяется деятельностью особой группы людей. Развитие науки необходимо для того, чтобы росли продолжительность и качество жизни всего человечества. Поэтому изоляционизм науки — еще более опасная утопия, нежели противоречивая модель трансдисциплинарной науки. Вероятно, в процессе практической реализации последней отмеченная ахиллесова пята будет каким-то образом защищаться, преодолеваться и изживаться. Но пока в социальном развитии продолжают воспроизводиться базовые ценности Просвещения (свобода, равенство, братство), поиск баланса между группами с разнонаправленными интересами возможен, хотя он всегда будет требовать усилий.
Очевидно, что даже в условиях трансдисциплинарной науки далеко не все дисциплинарные области (и далеко не в одинаковой степени) собственно трансдисциплинарны. Трансдисциплинарной стала область медицинских, этических, политических исследований, связан-
ных с развитием биомедицинских технологий. Затем она начала расширяться за счет проблем безопасности — экологической, военной и т. д. Для юридической науки зонами трансдисциплинарности являются проблемы определения общественной опасности преступлений, легитимности права и правовой политики. Теория правовой политики естественным образом располагается в междисциплинарных областях правовой науки, «размыкая» последнюю в дисциплинарную сферу политологии, социологии, философии и т. д.
Далее, правовая политика — полисубъектная деятельность. К субъектам правовой политики относятся органы государственной власти и местного самоуправления, граждане Российской Федерации как носители суверенитета и единственный источник власти (ст. 3 Конституции РФ), а также объединения и организации граждан, другие субъекты локального правотворчества. Как справедливо отмечает П. А. Давыдов, «если субъектам права присуще участие в правоотношениях на основании юридических норм, то субъекты правовой политики характеризуются способностью определять стратегические цели, выявлять более совершенные формы общественных отношений, т. е. им свойственно политическое общение»5. Закономерно участие в правовой политике большого числа разнообразных акторов, варьирующихся от государственных структур и общественных объединений до научного сообщества и граждан. Стратегии правовой политики определяются на базе широкого общественного диалога (точнее сказать, полилога), различные субъекты, выдвигая свое понимание целей правовой политики, влияют друг на друга, что вызывает корректировку исходного видения. Этот слож-
5 Давыдов П. А. Понятие и признаки субъектов правовой политики // Ленинградский юридический журнал. 2007. № 4. С. 184.
ный, многомерный и многополярный процесс, протекающий в общественном сознании, обеспечивает взаимную адаптацию общественных, государственных и частных интересов, необходимую для их баланса. И он трансдисциплинарен по своей сути в том смысле, который в данный термин вложил П. Вайнгард, и в том контексте, который отметил Г. Бехманн. Показательно, что в конкретных эмпирических исследованиях правовой политики конкретного исторического периода осуществить демаркацию между реальными субъектами сложно даже там, где источниковая база может быть распределена по формальным признакам. Но о трансдисциплинарности можно говорить только в том случае, где одним из контрагентов в принятии решения является институт науки. Массовым его включение в принятие решений становится именно в информационном обществе, по мере развития и расширения экспертных практик.
Таким образом, в информационном обществе правовая политика становится трансдисциплинарной, и это ее качественное изменение. Ключевыми для ее эффективности рисками являются риски ошибки в идентификации субъектов, риски выбора модели взаимодействия (информационного обмена), риски снижения качественных характеристик информации.
Многообразие субъектов правовой политики может приводить к ошибкам идентификации, когда субъект неверно определен контрагентами или проигнорирован ими. Данные риски осложняются, во-первых, устойчивостью патернализма в российском общественном сознании, ориентированном на моносубъектную модель правовой политики, осуществляемой исключительно государством; во-вторых, отсутствием четкой демаркации публичной и приватной сфер Рунета. Вторая проблема будет постепенно преодолеваться по мере развития Единой
системы идентификации и аутентификации и ее интеграции с облачными сервисами.
Риски выбора модели межсубъектного взаимодействия связаны с дефицитом коммуникативных компетенций, пригодных для электронных форм коммуникации. В патерналистском государстве доминирующим мотивом взаимодействия личности с государством является безопасность и избежание государственных санкций (классическим примером является практика получения паспорта и прописки в СССР, не столько подтверждающая факт гражданской связи между государством и гражданином, наряду с юридическим аспектом предполагающей многообразие культурных, психологических, социальных отношений (патриотизм), сколько выступающая инструментом сегрегации граждан на контингенты, контролируемые и репрессируемые в большей или меньшей степени). Модель информационного общества предполагает, что личность взаимодействует с государством для быстрого получения гарантированных благ (государственных услуг) и улучшения самого государства. Эта модель предполагает дополнительную нагрузку активности и социальной ответственности на гражданина.
Риски снижения качества информации определены характером информации, транслируемой в процессе политико-правовой деятельности. Поскольку эта информация относится к правовой, для нее характерен высокий уровень сложности, специальная терминология и правила интерпретации, осваиваемые далеко не всеми субъектами правовой политики в полном объеме.
В названии статьи мы обозначили все рассмотренные группы рисков как «информационные». Попытаемся обосновать этот выбор. Информационные риски не относятся к числу рисков, зафиксированных в устойчивых дефинициях, теоретики и практики пока не выработали
единого подхода к их определению. Можно условно обозначить два подхода к трактовке понятия «информационный риск». Первый подход отождествляет информационный риск с угрозой безопасности информации и трактует его как возможное событие, следствием которого является удаление, искажение информации, а также нарушение ее доступности, конфиденциальности (риск-угроза). В этом случае управление информационными рисками эквивалентно защите информации. Второй подход «экономизирует» информационные риски и сводит их к возможности наступления убытков или ущерба (риск-ущерб). Оба подхода опираются на негативную трактовку риска, связывая риск исключительно с неблагоприятными последствиями, поэтому в прямое противоречие они не приходят и вполне могут сосуществовать.
Плюрализм методологических подходов к определению информационных риск имеет и онтологические причины. Источником любого риска является неопределенность информации, а следовательно, любой риск на онтологическом уровне может быть рассмотрен как информационный риск. В итоге использование понятия «информационный риск» определяется в каждом конкретном случае исследователем самостоятельно и зависит от применяемой им классификации рисков. Однако такая самостоятельность методологического выбора постепенно ограничивается благодаря постепенному вхождению термина «риск» в лексикон законодателя.
Как отмечает А. В. Шарапов, к настоящему времени еще не сложилось нормативного понятия «информационный риск», определены только его отдельные элементы — «информация» (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации») и «риск» (Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ
(ред. от 29 июня 2015 г.) «О техническом регулировании»)6.
Действительно, легальное определение информации — «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления» (ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), а легальное определение риска — «вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда» (ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании»). На основе этих определений информационный риск можно рассматривать, во-первых, как вероятность порчи специфического объекта (информации) и, во-вторых, как вред, причиняемый с помощью специфических средств (информации). Обозначенные нами информационные риски эффективности правовой политики — риски ошибки в идентификации субъектов, риски выбора модели взаимодействия (информационного обмена), риски снижения качественных характеристик информации — относятся к первому варианту, так как связаны с ошибками в селекции или производстве информации. Соответственно, выдвинутая нами трактовка информационных рисков правовой политики вполне укладывается в семантическое поле легальной терминологии.
Сопоставима ли она с принятыми в социальном знании классификациями рисков? На сегодняшний день существуют различные классификации рисков, используемые в рамках риск-анализа и научных исследований. Классификации могут быть прагматическими, исходящими из
6 См.: Шарапов А. В. Проблема определения информационных рисков. URL: http:// www.pvti.ru/data/file/bit/bit_2_2010_15.pdf
(дата обращения: 09.07.2015).
контекста анализируемой ситуации, и универсальными, конструируемыми на уровне метатеории (социальной теории) рисков. Основанием общей модели классификации рисков является ситуация риска, обладающая трехсложной структурой (субъект риска, объект риска и следствия от реализации алгоритма рискового поведения)7. Соответственно, классификации возможны по субъектам риска, по объектам, по виду алгоритмов рискового поведения, по причинам и сферам появления рисков, по их потенциальным последствиям.
Рассмотренные выше подходы (риск-угроза и риск-ущерб) предполагают классификацию риска по объектам (информация является объектом рисковой ситуации). Мы связываем информационные риски с причинами и сферами проявления рисковой ситуации — с появлением информационного общества. Использование классификации по объекту плохо применимо к правовой политике в силу ее публичного характера, сводящего к минимуму проблемы конфиденциальности, и неприменимости категории «ущерб» к ее процессам.
Кроме того, классификация по объектам не учитывает риски, связанные со снижением достоверности, полноты и актуальности информации (т. е. ее качеств), а также риски, связанные с возможным наличием ошибок в моделях, алгоритмах обработки информации, программах, которые используются для выработки
7 См.: Афанасьев И. А. Философские основания теории социальных рисков. Саратов, 2006.
управляющих решений8. О. Н. Зайцева даже предлагает введение нового термина для обозначения рисков первой группы: «наиболее оптимальным будет являться понятие — "риски адекватности информации"... это комплексное понятие, которое включает в себя риски количества, качества, полезности, своевременности, достоверности, безопасности, актуальности, релевантности ин-формации»9.
Таким образом, центральными рисками эффективности правовой политики в информационном обществе являются информационные риски. Они определяются как риски трансдисциплинарности, т. е. риски провала правовой политики, осуществляемой конкретным ее субъектом, в результате неадекватного оперирования информацией. Информационные риски эффективности правовой политики классифицируются на три вида — риски ошибки в идентификации субъектов, риски выбора модели взаимодействия (информационного обмена), риски снижения качественных характеристик информации. Изучение этих рисков способно обогатить современную теорию правовой политики надежным методологическим инструментом.
8 См.: Солонько О. Практические аспекты анализа информационных рисков в современных информационных технологиях // Съвременни измерения на търговския бизнес комуникация между наука и практика. Т. 1. Свищов, 2011. С. 193.
9 Зайцева О. Н. О необходимости введения понятия «риски адекватности информации» // Фундаментальные исследования. 2013. № 1—3. С. 810.
Библиографический список
Афанасьев И. А. Философские основания теории социальных рисков. Саратов, 2006.
Бехманн Г. Современное общество: общество риска, информационное общество, общество знаний. М., 2010.
Вайнгарт П. Отношения между наукой и техникой: социологическое объяснение // Философия науки в ФРГ. М., 1989.
Гребенщикова Е. Г. Трансдисциплинарная парадигма в биоэтике // Знание. Понимание. Умение. 2010. № 2.
Давыдов П. А. Понятие и признаки субъектов правовой политики // Ленинградский юридический журнал. 2007. № 4.
Зайцева О. Н. О необходимости введения понятия «риски адекватности информации» // Фундаментальные исследования. 2013. № 1—3.
Солонько О. Практические аспекты анализа информационных рисков в современных информационных технологиях // Съвременни измерения на търговския бизнес комуникация между наука и практика. Т. 1. Свищов, 2011.
Шарапов А. В. Проблема определения информационных рисков. URL: http://www.pvti. ru/data/file/bit/bit_2_2010_15.pdf (дата обращения: 09.07.2015).
О проекте федерального закона об основах государственного управления*
ТАЛАПИНА Эльвира Владимировна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук
119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10
E-mail: [email protected]
Представлены предложения к проекту федерального закона об основах государственного управления, позволяющие создать целостное законодательное регулирование в этой сфере. Положения законопроекта направлены на повышение качества государственного управления за счет его результативности и эффективности, а также систематизации инструментов обеспечения качества управления. Устанавливаются принципы управления и основы организации исполнительной власти. Урегулируются основные формы деятельности органов исполнительной власти — издание актов и заключение договоров. Предлагается закрепить требования законности, обоснованности, целесообразности и оперативности актов органов исполнительной власти. Законопроект должен определить основы взаимодействия в процессе государственного управления, основные приоритеты электронного государственного управления. Автор полагает, что принятие такого федерального закона могло бы стать началом нормативной систематизации в сфере государственного управления, ориентируя все действующие законодательные акты на единое понимание и регулирование осуществления государственного управления, а также задавая тон развитию нормотворчества в рассматриваемой области.
Ключевые слова: государственное управление, проект закона, качество управления, принципы.
About the Federal Law Draft on the Bases of Public Administration
E. V. TALAPINA, candidate of legal sciences
The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
10, Znamenka st., Moscow, Russia, 119019
E-mail: [email protected]
The proposals on the federal law draft on bases of public administration, designing to create a complete legislative regulation in this sphere are given. Theprovisions of this law draft are directed on improvement of quality of public administration, including its effectiveness and efficiency, and also systematization of instruments of quality management ensuring. The principles of public administration and bases of the executive power organization are established. The main forms of executive authorities'
* Статья подготовлена по итогам НИР «Разработка предложений по подготовке проекта федерального закона о государственном управлении в Российской Федерации», выполненной при участии автора в рамках государственного задания 2015 г. РАНХиГС при Президенте РФ.
