Правовая характеристика элементов бюджетного устройства Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 336

ББК 67.402 © А.Н. Литвиненко, Л.К. Самойлова, 2018

Научная специальность 12.00.04 — финансовое право; налоговое право; бюджетное право

ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭЛЕМЕНТОВ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Александр Николаевич Литвиненко,

профессор кафедры экономической безопасности и управления социально-экономическими процессами Санкт-Петербургский университет МВД России (190008, Санкт-Петербург, пл. Репина, д. 1)

E-mail: Lanfk@mail.ru;

Людмила Константиновна Самойлова, доцент кафедры административного и финансового права Санкт-Петербургский институт (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)»

(199178, Санкт-Петербург, В.О., 10-я линия, д. 19 лит. А) E-mail: Samoylovalk @mail.ru

Аннотация. Рассмотрена базовая категория российского бюджетного права — «бюджетное устройство». Перечислены и охарактеризованы законодательно обособленные структурные элементы бюджетного устройства Российской Федерации. Представлены результаты формально-юридического, а также ретроспективного анализа нормативных правовых актов, уточняющих элементный состав бюджетного устройства Российской Федерации, свидетельствующие о наличии пробелов и коллизий, содержащихся в национальном бюджетном законодательстве. Предложены рекомендации по корректировке положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, направленные на устранение терминологических недоработок.

Ключевые слова: бюджетное устройство Российской Федерации; бюджетная система; бюджет; бюджетная классификация; бюджетное законодательство Российской Федерации.

LEGAL DESCRIPTION OF COMPONENTS OF THE BUDGETARY ARRANGEMENTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Alexander N. Litvinenko,

Professor, Department of Economic Security and Management of Socio-Economic processes St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (190008, St. Petersburg, pl. Repina, d. 1);

Liiidmila K. Samoylova, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law Saint Petersburg Institute (branch) of the Federal State Budget Educational Institution of Higher Education The Russian State University of Justice (the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of Russia)

(199178, St. Petersburg, VO, 10th line, 19 lit. A)

Abstract. The basic category of the budgetary law, «budgetary arrangements», has been analyzed. Legally independent structural elements of the budgetary arrangements have been listed and described. The results of technical legal, as well as retrospective analysis of laws and regulations specifying the elemental composition of the budgetary arrangements of the Russian Federation, testifying to certain deficiencies and collisions in the national budgetary law have been presented. Recommendations on adjustment of the provisions of the Budgetary Code of the Russian Federation, addressing the elimination of terminology deficiencies, have been proposed.

Keywords: budgetary structure of the Russian Federation; budgetary system; budget; budget classification; budget legislation of the Russian Federation.

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Для цитирования: Литвиненко А.Н., Самойлова Л.К. Правовая характеристика элементов бюджетного устройства Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2018;(3):123-8.

Постановка проблемы исследования.

Централизованные финансы представляют собой материальную основу деятельности государства и муниципальных образований. Располагая достаточным количеством денежных средств, государство может обеспечивать национальную безопасность, осуществлять охрану правопорядка, участвовать в международных отношениях, реали-зовывать социальную политику, поддерживать от-

расли национальной экономики, проводить научные исследования. Опираясь на вышеизложенное, можно сказать, что в качестве основного направления, изучаемого финансово-правовой наукой, как по объему охватываемых общественных отношений, так и по значимости, выступает бюджетная деятельность, поскольку в бюджетах различных уровней бюджетной системы Российской Федерации сосредотачиваются денежные средства, пред-

назначенные для финансового обеспечения задач и функций, стоящих перед соответствующими общественно-территориальными образованиями.

Одной из базовых категорий бюджетного права является «бюджетное устройство», представляющее собой совокупность бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются моделью внутреннего строения государства. К сожалению, данная дефиниция не была закреплена в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), раскрывающей разнообразие понятий и терминов, применяемых законодателем в процессе урегулирования бюджетной деятельности как таковой. При этом если обратиться к оглавлению БК РФ, термин «бюджетное устройство» употребляется в части II данного акта, содержащей аналогично поименованный раздел I. Исходя из структуры данного раздела, бюджетное устройство Российской Федерации следует рассматривать как совокупность следующих элементов: бюджетная система, бюджетная классификация, принципы бюджетной системы [1]. Каждый из представленных элементов характеризуется в тексте соответствующих глав БК РФ. Однако их анализ позволил выявить наличие ряда пробелов и противоречий в ключевом источнике бюджетного права.

Анализ последних исследований и публикаций по теме.

Ряд авторов посвятили свои работы, характеристике того или иного структурного элемента бюджетного устройства государства. Отдельные разработки представлены в трудах следующих ученых: И.М. Александрова, Д.Л. Комягина, Ю.А.Крохиной, Т.П. Николаевой, Х.В. Пешковой, А.А. Пилипенко, Н.А. Поветкиной, Е.В. Рябовой, Н.А. Саттаровой и других.

Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы.

В бюджетном законодательстве Российской Федерации присутствуют терминологические недоработки, которые снижают возможность адекватного восприятия структурных элементов бюджетного устройства государства, что обуславливает наличие разночтений при толковании отдельных дефиниций бюджетного права.

Формулирование целей статьи.

Цель исследования сводится к уточнению содержания структурных элементов бюджетного

устройства государства, выявлению коллизионных аспектов в российском бюджетном законодательстве по рассматриваемому вопросу и разработке предложений по их устранению.

Изложение основного материала исследования.

В главе 3 БК РФ, отражена структура бюджетной системы Российской Федерации, а именно представлен перечень составляющих ее элементов, их правовая форма, предназначение. Как свидетельствуют положения статьи 10 БК РФ «к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты». Но все разнообразие обособленных выше элементов не вошло в состав терминологической лексики, закрепленной в статье 6 БК РФ. Стоит отметить, что изменения бюджетного законодательства в последние годы, касающиеся категориально-понятийного аппарата, сводятся к введению в юридический оборот общих формулировок, не наделенных квалификационными признаками. Так, в статье 6 БК РФ приводится лишь определение категории «бюджет», которую только частично можно использовать для раскрытия внутреннего содержания названных элементов структуры бюджетной системы Российской Федерации. Впрочем, относительно этих понятий в текст БК РФ введены самостоятельные статьи 13, 14, 15, пусть не отражающие собственно определение указанных дефиниций, но уточняющие предназначение, формат использования. Однако еще раз стоит обратить внимание, что положения и статьи 6 БК РФ, и статьей 13-15 БК РФ уместнее использовать в отношении именно федерального, региональных и местных бюджетов, поскольку именно их средства направляются на исполнение расходных обязательств неуточненного (общего) характера, в отличие от денежных ресурсов, аккумулированных в бюджетах государственных внебюджетных фондов различных уровней, которые имеют строго целевое назначение, о чем не упоминается в данных статьях БК РФ. То есть употребление общей формулировки категории «бюджет» применительно к бюджетам государственных внебюджетных фондов некорректно в силу отсутствия акцента на их специальную

функциональность. Более того, в БК РФ имеется глава 17 «Бюджеты государственных внебюджетных фондов», но в ее тексте также отсутствует толкование одноименной дефиниции.

В ранее действовавшей редакции БК РФ (до внесения изменений, предусмотренных Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации ...» от 26.04.2007 № 63-Ф3) среди множества понятий в статье 6 БК РФ присутствовало и такое, как «государственный внебюджетный фонд», под которым подразумевалась «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» [4]. Впрочем, применение данного термина в контексте бюджетной деятельности и ранее, и сейчас носит в некотором смысле противоречивый характер. В силу того, что как в той, так и современной редакции БК РФ в перечень государственных внебюджетных фондов входит ряд социально значимых фондов (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования), наблюдается явное несоответствие между дефиницией, уже неиспользуемой в бюджетном законодательстве, и терминологией, закрепленной в ряде актуальных нормативных правовых актов. К примеру, в «Положении о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)» под этим фондом понимается не «форма образования и расходования денежных средств», а самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации [9], схожие определения социальных фондов фиксируются и в иной правовой документации [6; 7]. Вместе с тем, с точки зрения бюджетного права логичнее употреблять понятие «бюджет государственного внебюджетного фонда», потому что бюджетные правоотношения по своей природе сводятся именно к формированию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, базовой формой создания которых является непосредственно бюджет. Поэтому очевидно, что применение старой терминологии приведет к образованию правовых коллизий между рядом актов, а следовательно, неуместно.

В этой связи нами предлагается использовать не только в научном обороте, но и ввести в текст статьи 6 БК РФ следующее определение названного термина: бюджет государственного внебюджетного фонда — это форма аккумулирования вне государственных бюджетов того или иного уровня бюджетной системы Российской Федерации денежных средств, направляемых на финансирование строго определенных публичных мероприятий, реализуемых во исполнение социальной функции государства.

Рассматривая внутреннее содержание статей 1315 БК РФ, определенный интерес вызывает фраза «использование федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления) иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), не допускается». При этом положения БК РФ содержат упоминание о резервных фондах исполнительных органов государственной власти (местных администраций), Фонде национального благосостояния, инвестиционных фондах, дорожных фондах. Конечно же, данные категории определяются законодателем как часть средств соответствующего бюджета, но отличающиеся особым правовым режимом использования — целевое назначение, что с одной стороны противоречит базовому пониманию принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (статья 35 БК РФ), а с другой — устанавливает специальный порядок формирования и расходования.

Кроме того, стоит обратиться и к другим способам аккумулирования денежных ресурсов, активно используемым для реализации ряда целевых мероприятий. Например, в Российской Федерации функционирует Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) представляющий собой, по сути, некоммерческую организацию, созданную «в форме федерального государственного бюджетного учреждения в целях финансового обеспечения научной и научно-технической деятельности» [5]. В уставной документации РФФИ указано, что его учредителем является Российская Федерация, при этом непосредственно функции и полномочия учредителя осуществляет Правительство Российской

Федерации. В свою очередь основная цель деятельности РФФИ сводится непосредственно к финансовой поддержке фундаментальных научных исследований. Таким образом, можно сделать вывод, что названный фонд представляет собой особую форму перераспределения средств, в том числе, и выделенных из федерального бюджета, которые направляются на реализацию базовых целей государственной политики в сфере науки, техники, инноваций [3].

На уровне субъектов Российской Федерации также создаются подобного типа организации, деятельность которых направлена на решение специальных задач, стоящих перед соответствующей территорией. В этой связи примечательным является ряд постановлений Правительства Санкт-Петербурга. Так, в регионе действуют следующие некоммерческие организации: Фонд развития субъектов малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге [10], Фонд содействия кредитованию малого бизнеса [11], Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Санкт-Петербурга [12], каждая из которых создана для реализации конкретных целей в своей предметной области, изложенных в профильных региональных программах и проектах. Иными словами, при помощи ресурсов названных фондов, помимо прочего, финансируются мероприятия, относящиеся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, то есть они представляют некий отличный от указанных в правовых актах о бюджетной деятельности способ формирования, распределения и использования публичных финансов.

Итак, опираясь на анализ представленной нормативной правовой документации, стоит отметить необходимость употребления в бюджетном законодательстве дефиниции «целевой денежный фонд», которая к тому же как ранее, так и настоящее время в полной мере применяется в научном обороте. Под целевым денежным фондом, по нашему мнению, следует понимать обособленные по инициативе государственных (муниципальных) органов власти от соответствующего бюджета или в его рамках денежные средства, формируемые и используемые в особом порядке для финансирования целевых мероприятий определенных общественно-территориальных образований.

При этом необходимо напомнить тот факт, что до корректировки положений Бюджетного кодекса

Российской Федерации законодатель закреплял частично схожий термин «целевой бюджетный фонд», под которым подразумевались средства специального назначения, образуемые в составе бюджета (статья 17 БК РФ, устанавливающая эту категорию, утратила силу). Возврат к указанной формулировке нецелесообразен, поскольку, как правило, целевые бюджетные фонды создавались для решения конкретной задачи, по выполнению которой они упразднялись, то есть такие фонды имели статус непостоянных, а закрепление в правовых актах «временных» дефиниций обуславливает объективную потребность внесения в их положения своевременных изменений. Однако предлагаемый нами к введению в текст статьи 6 БК РФ термин «целевой денежный фонд» по своему внутреннему содержанию гораздо шире, поскольку к данной категории следует относить все многообразие фондов, формируемых как в рамках бюджета, так и за его пределами, имеющих исключительно целевой характер. Расширение терминологического аппарата в бюджетной сфере позволит устранить ранее раскрытые коллизионные аспекты российского законодательства.

Бюджетная классификация как элемент бюджетного устройства призвана уточнить внутреннее наполнение бюджетов, включенных в бюджетную систему государства. По своему содержанию бюджет представляет собой не что иное, как финансовый план соответствующего публично-территориального образования, следовательно, в нем должны быть детализированы доходы, расходы, а в случае наличия отрицательного дисбаланса между этими частями, и источники финансирования дефицита бюджета. В этой связи, в главе 4 БК РФ приведен состав бюджетной классификации, при этом развернутая информация по данному вопросу нашла свое отражение в нормативно-правовой документации Министерства финансов Российской Федерации [8]. Важно заметить, что как в статье 6 БК РФ, так и в главе 4 БК РФ не закреплены следующие термины: «налоговые доходы»; «неналоговые доходы», «безвозмездные поступления». Однако, несмотря на то, что в статье 41 БК РФ раскрыт обобщенный перечень различных видов доходов, терминологические недоработки обуславливают появление ряда коллизий в бюджетном законодательстве.

Так, сравнительный анализ положений БК РФ и Приказа Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» позволил выявить ряд несоответствий между данными актами. Согласно положениям статьи 20 БК РФ выделяют две группы доходов бюджетов: налоговые и неналоговые доходы; безвозмездные поступления. В этой же статье отсутствует очевидное разграничение налоговых и неналоговых доходов. Однако сначала представлен перечень различных поступлений налогового характера, затем упоминаются страховые взносы на обязательное социальное страхование и другие неналоговые доходы. В свою очередь, в названном выше приказе Минфина России при перечислении кодов групп доходов страховые взносы на обязательное социальное страхование находятся на втором месте с кодом «102», что формально соответствует группе налоговые доходы. Стоит отметить, что, исходя из текста главы 2 Налогового кодекса Российской Федерации, страховые взносы не входят в систему налогов и сборов в Российской Федерации [2], а следовательно, не могут быть отнесены к группе налоговых доходов. В силу того, что качественно новая налоговая система в Российской Федерации была сформирована в начале 2000-х годов, при этом в ее состав входил единый социальный налог, отмененный с 2010 года, то наличие такого расхождения в правовой документации обусловлено корректировкой структуры системы налогов и сборов. Поэтому его необходимо устранить путем изменения положений приказа, однако, для соблюдения принципа «преемственности назначения кодов», стоит исключительно переместить строку «102 — страховые взносы на обязательное социальное страхование» из абзаца 13 пункта 3 в абзац 20 данного пункта, не меняя самого кода. Кроме того, нужно помнить, что данная статья доходов относится исключительно к доходам бюджетов государственных внебюджетных фондов, о чем не указано в положениях статьи 20 БК РФ.

Касательно группы доходов «безвозмездные поступления», которая неоднократно фигурирует в статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации, при уточнении структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы (главы 7, 8, 9 БК РФ), как разновидность доходов вообще не

упоминается. То есть наблюдается отличие между положениями глав 4, 6 БК РФ и глав 7, 8, 9 БК РФ. При этом дотации, субсидии и иные межбюджетные трансферты, составляющие группу «безвозмездные поступления», входят в структуру доходов бюджетов, что подтверждают положения законов (решений) о бюджете.

Устранение указанных выше противоречий в целом позволит упорядочить, увязать друг с другом все разнообразие актов, регламентирующих бюджетную деятельность.

Выводы из данного исследования и перспективы дальнейшего развития в этом направлении.

Таким образом, анализ положений российского законодательства, регламентирующего вопросы бюджетного устройства, показал наличие ряда пробелов, в том числе терминологического характера, для устранения, которых были предложены к введению в научный оборот следующие термины: «бюджет государственного внебюджетного фонда», «целевой денежный фонд». Относительно несоответствий между непосредственно статьями БК РФ и его разночтений с иными актами также были предложены направления корректировки бюджетного законодательства, способствующие упорядочению положений нормативно-правовой документации в бюджетной сфере.

Окончание следует.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998) (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3824.

3. Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ (в посл. ред.) «О науке и государственной научно-технической политике» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. ст. 4137.

4. Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Фе-

дерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. ст. 2117.

5. Постановление Правительства РФ от 09.08.2016 № 767 «Об утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения «Российский фонд фундаментальных исследований»» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 33. ст. 5192.

6. Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 (в посл. ред.) «О Фонде социального страхования Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. ст. 599.

7. Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 (в посл. ред.) «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. ст. 3902.

8. Приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н (в посл. ред.) «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // Финансовая газета. 05.09.2013. № 32.

9. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 (в посл. ред.) «Вопросы Пенсионного

фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», «Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)») // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. ст. 180.

10. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10.6.2015 № 514 «О создании некоммерческой организации «Фонд развития субъектов малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге»». [Электронный ресурс]. URL: https: www.gov.spb.ru/norm_baza/npa, 11.06.2015.

11. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.08.2007 № 1059 «О создании некоммерческой организации «Фонд содействия кредитованию малого бизнеса»» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2007. № 9.

12. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.11.2006 № 1490 «О создании некоммерческой организации «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Санкт-Петербурга»» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 12.

УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

(УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС)

УЧЕБНИК

Уголовно-процессуальное право (уголовный процесс) Учебник. Под ред. А.В. Ендольцевой, О.В. Химичевой, Е.Н. Клещиной. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 727 с.

Учебник соответствует требованиям рабочих учебных программ по специалитету и бакалавриату по всем специальностям, используемых преподавателями и курсантами (слушателями) при преподавании и изучении дисциплины «Уголовно-процессуальное право (Уголовный процесс)» в Московском университете МВД РФ.

Авторы учебника поставили перед собой задачу раскрыть общие положения уголовного процесса, содержание всех его стадий (этапов). Отдельные главы учебника посвящены производствам у мирового судьи и в суде с участием присяжных заседателей, особым порядкам принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением и при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве, особенностям судебного производства по уголовному делу, дознание по которому производилось в сокращенной форме, а также особенностям производства по отдельным категориям уголовных дел, международному сотрудничеству в сфере уголовного судопроизводства, уголовному процессу зарубежных стран.

Для курсантов (студентов), адъюнктов (аспирантов), преподавателей юридических вузов, практических работников правоохранительных органов.