CC BY
4УДК 340.130
ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ
^УКУКЭЧОДКУНЙ ДАР ДАВЛАТИ МУОСИР
LAWMAKING IN THE MODERN STATE
Яловенко ТВ. Ialovenko T.V.
Заместитель начальника научно-исследовательского отдела
Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник полиции Муовини сардори шуъбаи илмй-тадцицотии Академияи ВКД дар ш. Волгоград, номзади илм^ои ^укуцшиносй, дотсент,
подполковники политсия Deputy Head of the Research Department of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences, Associate Professor, Police Lieutenant Colonel
Мерзликин Р.А. Merzlikin R.A.
Начальник кафедры огневой подготовки Волгоградской академии МВД России, полковник полиции Сардори кафедраи тайёрии оташфишонии Академияи ВКД Россия дар ш. Волгоград, полковники политсия Head of the Fire Training Department of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Police Colonel
Никитина Г.А. Nikitina G.A.
Старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии МВД
России, подполковник полиции Омузгори калони кафедраи %уцуци конститутсиони ва %уцуци маъмурии Академияи ВКД Россия дар ш. Волгоград,
подполковники политсия Senior Lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law, Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of
Russia, Police Lieutenant Colonel
Научная специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве.
Ихтисоси илми: 12.00.01 - назария ва таърихи хукук ва давлат; таърихи таълимот дар бораи хукук ва давлат.
Scientific specialty: 12.00.01 - theory and history of law and state; history of the doctrines of law and the state.
Рецензент: Любасева Е.Г. - заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук.
e-mail:
hodareva.1986@mail.ru
e-mail:
meroman-79@yandex.ru
Ль.
e-mail:
nganikitina70@mail .ru
Такриздщанда: ЛЮБАСЕВА Е.Г. - муовини сардори кафедраи хукукхои конститутсионй ва маъмурии Академияи ВКД Россия дар ш. Волгоград, номзади илмдои хукукшиносй.
Reviewer: Lyubaseva E.G. - Deputy Head of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences.
Аннотация: В статье рассматриваются основные аспекты правотворчества, кратко приведены его виды, стадии и эффективность правотворческого процесса в России. Авторы полагают, что для современного периода характерно чрезвычайное правотворчество, что связано с пандемией. В статье делается вывод о том, что на эффективность правотворчества негативное влияние оказывает излишний темп правотворчества, недостаточное использование научных методов при подготовке законопроектов. Авторами предлагаются основные направления совершенствования правотворчества в Российской Федерации.
Ключевые слова: правотворчество, классификация, опрос, референдум, повышенная готовность, мониторинг, систематизация, инициатива, обсуждение, законопроект, пандемия.
Аннотатсия: Дар макола чанбахои асосии хукукэчодкунй, навъдои он, мархилахо ва самаранокии раванди хукукэчодкунй дар Россия ба таври мухтасар оварда шудаанд. Муа-ллифон бар он назаранд, ки давраи муосир бо хукукэчодкунии фавкулодда хос буда, бо пандемия ало;аманд аст. Дар макола хулоса бароварда шудааст, ки ба самаранокии хукукэчодкунй суръати аз хад зиёди он, дар тахияи лоидахои конундо истифодаи ноки-фояи методхои илмй таъсири манфй мерасонад. Муаллифон самтхои асосии такмили хукукэчодкунй дар Федератсияи Россияро пешниход мекунанд.
Вожауои калиди: хукукэчодкунй, тасниф, пурсиш, раъйпурсй, омодагии баланд, мониторинг, низомсозй, ташаббус, мухокима, лоихаи ;онун, пандемия
Annotation: The article discusses the main aspects of lawmaking, its types, stages and effectiveness of the lawmaking process in Russia are briefly given. The authors believe that the modern period is characterized by extraordinary lawmaking, which is associated with a pandemic. The article concludes that the effectiveness of lawmaking is negatively affected by the excessive pace of lawmaking, the insufficient use of scientific methods in the preparation of bills. The authors propose the main directions for improving lawmaking in the Russian Federation.
Key words: lawmaking, classification, poll, referendum, heightened readiness, monitoring, sys-tematization, initiative, discussion, draft law, pandemic.
Правотворчество направлено на создание и совершенствование единой и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих различные отношения, сложившиеся в обществе с целью всестороннего и комплексного развития государства в интересах его населения.
Правотворчество - деятельность компетентных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов. Объектом правотворчества выступают общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, результатом правотворчества является нормативный правовой акт.
Классификация правотворчества в юридической науке имеет широкое распространение. Классификация в общем смысле означает деление категорий или понятий по определенному признаку для выявления их качественных характеристик и особенностей.
Большинство исследователей, как правило, основанием классификации правотворчества выделяют субъекта правотворчества. Беря за основу данный критерий, виды правотворчества подразделяют на «непосредственное правотворчество (референ-думное), правотворчество законодательных органов (законотворчество), нормотворчество исполнительных органов государ-
ственной власти, судебное правотворчество, муниципальное нормотворчество, локальное правотворчество, договорное правотворчество равноправных субъектов» [1, с. 49-57].
Референдум, являясь формой непосредственного участия народа в политической жизни страны, дает возможность гражданам высказать свое мнение, принять участие в решении важных вопросов общественной жизни. Непосредственное участие народа в правотворческой деятельности отражает уровень развития демократических свобод и народовластия.
Важным событием 2020 года стало проведение референдума, на голосование были вынесены поправки, предложенные Президентом России В.В. Путиным. Результат опроса ВЦИОМ показывают, что предлагаемые изменения поддержали многие граждане [2]. Так, вопросы обеспечения государством доступным и качественным медицинским обслуживанием (95%), дети -как приоритетное направление государственной политики (93%), гарантии адресной социальной поддержки и индексации социальных выплат, ежегодной индексации пенсий (92%) были признаны наиболее важными, и 89% граждан считает важным закрепление в Конституции защиту исторической правды и положение о территориальной целостности и неделимости страны.
По результатам референдума поправки поддержали 77,92%, «против» проголосовали 21,27% граждан [3, с. 90].
Законотворчество является ведущим и самым распространенным видом правотворчества. Законодательство РФ постоянно меняется вместе с развитием общества и общественных отношений: по мере совершенствования демократических основ государства и гражданского общества: одни законы, которые не соответствуют духу времени, отменяются, изменяются, также принимаются новые. Принятие нормативно-правовых актов происходит по определенным правилам и законотворческому процессу отведено важное место в процессе создания закона.
Основными стадиями законодательного процесса являются: законодательная инициатива; обсуждение законопроекта в
Государственной Думе и в Совете Федерации; принятие закона; подписание закона главой государства и опубликование закона.
Начальная стадия процесса законотворчества - анализ состояния вопроса, требующего правового регулирования, оценка актуальности в принятии закона, определение возможных угроз и рисков. Следующая стадия законотворческого процесса - разработка концепции законопроекта, в которой раскрыты основные идеи законопроекта, дана его общая характеристика, содержатся официально выраженные правовые позиции и установки. Право законодательной инициативы может быть предоставлено широкому кругу субъектов, способных отражать публичный интерес.
Обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе РФ с заслушиванием доклада представителя субъекта, внесшего законопроект, обобщая и анализируя при этом все поступающие в рамках обсуждения замечания и предложения. Во время подготовки текста законопроекта проводятся различные консультации, доработки. Текст законопроекта должен соответствовать по стилю и языку всем необходимым требованиям. На этом этапе возможно дополнительное изучение потребности в издании правового акта, проведение экспертизы. Все законопроекты должны получить экспертное заключение. Подготовленный текст законопроекта может быть опубликован в средствах массовой информации для его общественного обсуждения.
Следует отметить, что познание публичных потребностей и интересов, их оценка, постановка целей, разработка решений и совершенствование действий по практическому удовлетворению является важной областью правотворчества. Однако не всегда законодатель принимает во внимание мнение населения. Примером могут послужить результаты опроса россиян о пенсионной реформе, которая не вызвала позитивного отношения у граждан России. С 2019 года в России была проведена пенсионная реформа, направленная на повышение возраста выхода на пенсию. Большинство граждан относятся к повышению пенсионного
возраста отрицательно: такое мнение высказали 83% участников опроса.
Надлежащее обсуждение законопроекта является важнейшей гарантией принятия по нему обоснованного решения, учитывая важнейшие принципы законотворческого процесса - демократизм и гласность. Федеральные законы обсуждаются в трех чтениях. На третьем чтении проводится голосование за принятие законопроекта. Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации. После одобрения Советом Федерации следует следующий этап - подписание закона Президентом и его обнародование. Важным этапом является официальное опубликование закона, выполняющую информационную функцию.
Подзаконное правотворчество детализирует положения закона по его применению (например, порядок применения закона определяется Постановлением Правительства).
Делегированное законотворчество -это правотворчество органа либо должностного лица по поручению, передача полномочий по принятию правового акта одним органом другому.
Договорное правотворчество образуют договоры нормативного содержания. Результатом непосредственного государственного договорного правотворчества выступает заключение нормативного договора, сторонами которого являются государственно-властные субъекты. Санкционированное негосударственное договорное правотворчество, в свою очередь, предполагает заключение нормативного договора между сторонами, которые являются негосударственными субъектами права, после чего государственные органы, обладающие правотворческими полномочиями, признают уже сложившиеся в той или иной сфере деятельности образцы поведения, или санкционируют нормотворческую деятельность негосударственных субъектов. Соответственно, совместное договорное правотворчество осуществляется совместно государственными и негосударственными субъектами права.
Чрезвычайное правотворчество связано с кризисной ситуацией в стране, требу-
ющей немедленного реагирования для устранения либо снижения негативных последствий реальной угрозы суверенитету, независимости государства, жизни и здоровья граждан.
Чрезвычайное правотворчество в условиях неопределенности, связанных с угрозой распространения коронавирусной инфекции, направлено на снижение рисков для жизни и здоровья граждан. Принятие жизненно важных правовых решений касается, без преувеличения, всех граждан страны и направлено на снижение, предупреждение, предотвращение негативных последствий. При этом важно принимать взвешенные, обдуманные решения, не нарушая права и свободы граждан.
Чрезвычайное правотворчество носит временный характер, направлено на правовое регулирование тех сфер, которые необходимо поддержать в период кризиса либо обеспечить необходимый порядок. Как правило, принятие необходимых нормативных правовых актов ограничено временем, носит срочный, чрезвычайный характер, не терпит промедления. При введении чрезвычайного положения могут применяться меры, определяющие действия и правила для обеспечения безопасности граждан. Решения принимаются по проведению необходимых мероприятий либо ограничений в кратчайшие сроки.
Так, в начале 2020 года распространение вируса COVID-19 (коронавирус 2019-пСоУ (8АП8-СоУ-2) [4, с. 5 - 20] было признано ВОЗ пандемией. Пандемия коронави-руса COVID-19, возникшего в конце декабря 2019 года в одной из китайской провинции, в г. Ухань (провинция Хубэй) стала угрозой всемирного значения.
Так, на 23.02.2022 года в России выявлено 15795570 случаев заболевания, из них выздоровели 12836228, умерли 347816 человек [5]. Если рассматривать эпидемиологическую ситуацию в мире, то максимальное число умерших в США (963371 за весь период) и Индии (512652). Всего в мире 5937203 чел. умерших.
В условиях пандемии коронавирусной инфекции, нормативное правовое обеспечение показало свое несовершенство и вызва-
ло потребность государства нововведений в данной сфере. В России был введен режим функционирования «повышенная готовность», которым установлены противоэпидемические мероприятия.
В режиме повышенной готовности в субъектах РФ в зависимости от сложившейся эпидемиологической обстановки были установлены различные по объему и строгости ограничения. В регионах для предотвращения распространения коронавирусной инфекции также вводится режим самоизоляции. В субъектах Федерации вводятся ограничительные меры для профилактики распространения коронавируса.
Для жителей был введен режим самоизоляции вне зависимости от их возраста. Покидать квартиры разрешено только для обращения за экстренной медицинской помощью и в случае необходимости, для поездок на работу. Выйти на улицу разрешается также для выгула животных, в магазин или вынести мусор. В России временно закрываются санатории, курорты, заведения общественного питания, а также заведения, которые не обеспечивают дистанционную торговлю.
Для организаторов здравоохранения в регионах вводится личная ответственность за обеспечение готовности субъекта РФ к оказанию медпомощи пациентам с корона-вирусом, ужесточаются меры административной и уголовной ответственности за правонарушения, связанных с распространением коронавирусной инфекции
Введенный режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, согласно Федеральному закону от 21.12.1994 г. № 68 - ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [6] обязывают граждан и организации выполнять направленные на принятие дополнительные меры по защите населения и территорий.
Режим повышенной готовности был введен в ряде субъектом Российской Федерации в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 № 68-ФЗ на своих территориях [7, с. 233-238].
Что касается режима самоизоляции, следует согласиться с С.И. Коневым, что
закрепление элементов режима в «разноуровневых документах (постановления, приказы, соглашения, письма и рекомендации федеральных органов власти, указы, законы субъекта федерации) затрудняет правоприменение и чреват ростом социальной напряженности» [8, с. 225-231].
Таким образом, для современного периода, в условиях неопределенности, характерно именно чрезвычайное правотворчество, которое характеризуется недостаточно четким правовым регулированием режимов в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Еще одним видом правотворчества является локальное правотворчество, которое представляет собой деятельность уполномоченных субъектов предприятий, учреждений, организаций по изданию локальных нормативно-правовых и иных правовых актов. Характерной особенностью локального акта является ограниченность действия пределами конкретного учреждении, организации и т.д.
Эффективность правотворчества связана с эффективностью и социальной ценностью нормативных правовых актов. Роль права как регулятора общественных отношений постепенно возрастает. Негативно на эффективность правотворчества оказывает качество правотворческой деятельности, страдающего, по мнению О.Г. Шадского, от недостаточного профессионализма ее субъектов. Большую роль на подготовительном этапе должны играть ученые-правоведы и специалисты соответствующих сфер в целях выявления и устранения ошибок и различного рода недостатков текстов проектов правовых актов [9, с. 14-21].
Основные проблемы законодательного процесса - излишний темп правотворчества, недостаточное использование научных методов при подготовке законопроектов.
Российское законодательство далеко от совершенства, оно развивается в сторону большего числа нормативных правовых актов. Правовое развитие должно идти по пути качественного, а не по пути количественного развития.
В Российской Федерации еще в 1970 годы Институтом законодательства и срав-
нительного правоведения был разработан проект закона, одна из его редакций положена в основу законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленный Министерством юстиции, однако закон так и не был принят.
В выявлении потребности правового регулирования в какой-либо сфере большое значение имеет мониторинг гражданских законотворческих инициатив. На сайте «Российская общественная инициатива» размещено почти 20 тысяч общественных инициатив. Внедрение этого инструмента поможет определить общественные настроения и спланировать правотворческую деятельность.
Верным направлением стоит отметить усиление роли решений Конституционного Суда РФ в связи с внесенными в 2020 году изменениями, и в целом повышением его авторитета. В связи с внесенными изменениями в Федеральный Конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1 - ФКЗ (ред. от 09.11.2020) «О Конституционном суде Российской Федерации» [10], перечень объектов предварительного конституционного судебного контроля был расширен. Так, Конституционный Суд наделен правом проверять конституционность проектов: федеральных законов, не вступивших в законную силу; законов о поправке к Конституции РФ; законы субъектов РФ до их обнародования высшим должностным лицом субъекта РФ. КС наделен полномочиями решения вопроса о возможности исполне-
ния решений межгосударственных органов, принятых согласно положений международных договоров России в их истолковании, предположительно противоречащим Конституции РФ.
Эффективность правотворчества зависит от многих аспектов, ее повышению будет способствовать активное использование научного прогнозирования, правового мониторинга, планирование правотворческой деятельности, а также создание любого нормативного правового акта с учетом правил и методов юридической техники. Осуществление правотворческой деятельности должно проходить строго в рамках закона и отвечать целям и задачам общества. Только критически оценивая каждый вносимый законопроект с точки зрения его необходимости и целесообразности, законодатель сможет стабилизировать законотворческий процесс и улучшить качество принимаемых нормативных правовых актов.
Основные направления совершенствования правотворчества в Российской Федерации: повышения качества экспертно-аналитической оценки, систематизация специальных регулирующих норм, подготовка новых кодифицированных актов, разработка и совершенствование системы стандартов правотворчества.
Таким образом, на эффективность правотворчества негативное влияние оказывают излишний темп правотворчества, неполное использование научных методов при подготовке законопроектов.
Использованная литература
1. Багдасаров, В.Ю. Основания классификации правотворчества / В.Ю. Багдасаров // Журнал российского права. - 2012. - № 1. - С. 49-57.
2. Социологи оценили отношение россиян к обнулению президентских сроков // [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL.: https://www.rbc.ru/ (дата обращения: 22.03.2022).
3. Абазов, А.В. Поправки к Конституции Российской Федерации 2020 г. как новый этап в развитии России / А.В. Абазов // Образование. Наука. Научные кадры. - 2020. - № 3. - С. 88-93.
4. Горенков, Д.В., Хантемирова, Л.М. и [др.]. Вспышка нового инфекционного заболевания COVID-19: ß-коронавирусы как угроза глобальному здравоохранению / Д.В. Горенков, Л.М. Хантемирова и [др.] // Биопрепараты. Профилактика. Диагностика. Лечение. - 2020. - № 20(1). - С.6-20.
5. Отчет о текущей ситуации по борьбе с коронавирусом 23 февраля 2022 // Коммуникативный центр Правительства Российской Федерации. 2022 // [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL.:https://www.cdn.stopcoronovirus/ru/ (дата обращения 23.03.2022).
6. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 (в ред. 30.12.2020): Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».
7. Шурухнова, Д.Н., Комовкина, Л.С. Административно-правовое регулирование режима повышенной готовности / Д.Н. Шурухнова, Л.С. Камовкина // Вестник Московского университета МВД. - 2020. - № 4. - С. 233-238.
8. Конев, С.И. Санитарно-эпидемиологическое благополучие граждан и ограничительные режимы в административном праве / С.И. Конев // Вестник экономической безопасности. - 2020. - № 3. - С. 225231.
9. Шадский, О.Г. Исторические и теоретико-методологические аспекты и проблемы правотворчества в России / О.Г. Шадский // Право: история и современность. - 2020. - № 2(11). - С. 14 -21.
10. О Конституционном суде Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 01.07.2021) // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.06.1994. № 13. Ст. 1447.
References
1. Bagdasarov, V.Yu. Grounds for the classification of lawmaking / V.Yu. Bagdasarov // Journal of Russian Law. - 2012. - No. 1. - Р. 49-57.
2. Sociologists assessed the attitude of Russians to the zeroing of presidential terms // [Electronic resource] - Access mode: URL .: https://www.rbc.ru/ (date of access: 03/22/2022).
3. Abazov, A.V. Amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020 as a new stage in the development of Russia / A.V. Abazov // Education. The science. Scientific personnel. - 2020. - No. 3. - Р. 8893.
4. Gorenkov, D.V., Khantemirova, L.M. [and others]. Outbreak of a new infectious disease COVID-19: P-coronaviruses as a threat to global health / D.V. Gorenkov, L.M. Khantemirova [and others] // Bioprepara-tions. Prevention. Diagnostics. Treatment. - 2020. - No. 20(1). - P.6-20.
5. Report on the current situation in the fight against coronavirus February 23, 2022 // Communication Center of the Government of the Russian Federation. 2022 // [Electronic resource] - Access mode: URL.:https: // www.cdn.stopcoronovirus/ru/ (accessed: 23.03.2022).
6. On the protection of the population and territories from natural and man-made emergencies: Federal Law of December 21, 1994 (as amended on December 30, 2020): Access from reference-rights. "Consultant-Plus" system.
7. Shurukhnova, D.N., Komovkina, L.S. Administrative and legal regulation of the high alert regime / D.N. Shurukhnova, L.S. Kamovkina // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs. -2020. - No. 4. - Р. 233-238.
8. Konev, S.I. Sanitary and epidemiological well-being of citizens and restrictive regimes in administrative law / S.I. Konev // Bulletin of economic security. - 2020. - No. 3. - Р. 225-231.
9. Shadsky, O.G. Historical and theoretical-methodological aspects and problems of lawmaking in Russia / O.G. Shadsky // Law: history and modernity. - 2020. - No. 2(11). - Р. 14 -21.
10. On the Constitutional Court of the Russian Federation: Federal Constitutional Law of July 21, 1994 No. 1-FKZ (as amended on July 1, 2021) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 06/25/1994. No. 13. Art. 1447.
