ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

I

I

о; щ

о

GQ g

I

с:

SS

0 GQ

1

80

r« О

«V

PO

Н.А. Барышникова,

доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой экономики Саратовской государственной юридической академии Е.Н. Пастушенко, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии Л.Н. Земцова, кандидат юридических наук, доцент кафедры правосудия и правоохранительной деятельности Саратовского социально-экономического института — филиала Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова

N.A. Baryshnikova,

Doctor of Economics, Associate Professor,

Head of the Department of Economics

of Saratov State Law Academy

nvas_2000@mail.ru

E.N. Pastushenko,

Doctor of Law, Professor,

Professor of the Department of

Financial, Banking and Customs Law

of the Saratov State Law Academy

finpravo@ssla.ru

L.N. Zemtsova,

Candidate of Law, Associate Professor, Department of Justice and Law Enforcement of Saratov socio-economic Institute — branch of Plekhanov Russian University of Economics Kafedrapravosudiya @ssea.runnet. ru

Правотворческая политика Центрального банка Российской Федерации: актуальные проблемы*

Аннотация: статья посвящена исследованию содержания и актуальных проблем правотворческой политики Банка России как проводника денежно-кредитной политики Российской Федерации. Предметом исследования выступает правотворческая политика Банка России. Цель — рассмотреть правотворческую политику Центрального банка во взаимосвязи с политическими, социально-экономическими и иными факторами общественного развития, выявить критические точки, тормозящие ее позитивное воздействие на стабильность денежно-кредитной системы государства и темпы экономического роста и предложить пути решения проблем правотворческой политики. Подход авторов к достижению цели является междисциплинарным: в процессе исследования использовались как общенаучные методы, так и частные методы экономических и правовых исследований (статистический, формально-логический, формально-юридический).

Авторами уточнен категориальный аппарат исследования правотворческой политики Центрального банка и систематизированы ее средства в Российской Федерации: доктринальные правовые акты; нормативно-правовые акты; акты общего характера; смешанные акты; интерпретационные акты; индивидуально-правовые акты; договорные акты. Изучение эволюции правотворческой политики Банка России позволило выделить пять этапов ее реализации, последним из которых стал этап, связанный с разработкой правовых основ развития денежно-кредитной системы России в условиях цифровой экономики. Авторами осуществлен критический экономико-правовой анализ текущей правотворческой политики Банка России во взаимосвязи с макроэкономической политикой Российской Федерации и национальными стратегическими приоритетами.

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-16102 «Трансформация правосубъектности участников налоговых, бюджетных и публичных банковских правоотношений в условиях развития цифровой экономики».

Выявлены следующие проблемы, приводящие к снижению эффективности правотворческой политики Банка России: недостаточная координация доктри-нальных актов регулятора и иных документов государственного стратегического планирования; отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих и регламентирующих обращение цифровых денежных средств в национальной платежной системе России; неупорядоченность и нерегламентированность порядка издания доктринальных и иных документов Банка России. В результате исследования установлено, что для качественной реализации экономической политики важны адекватные правовые средства, предложены конкретные пути совершенствования правотворческой политики Банка России.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, правовые акты Банка России, правотворческая политика Банка России.

Law-making policy of the Central bank of the Russian Federation: actual problems

3

Abstract: the article is devoted to identify the content and actual problems of the g

law-making policy of the Bank of Russia as a main actor of the state monetary policy. |

The subject of the study is law-making policy of the Bank of Russia. The purposes of a

the study are to investigate the law-making policy of the Central bank in interrelation §

with political, social, economic and other factors of social development; to reveal the g

weaknesses which are limiting its positive impact on stability of the state monetary sys- g

tem and rates of economic growth; to propose solutions of the problems of law-making с

policy. The authors use the cross-disciplinary approach and different research methods: jj

general scientific methods, methods of economic and legal sciences (statistical, formal "§

and logical, legalistic methods). j

The authors develop conceptual bases of law-making policy of the Central bank |

and systematize law-making tools in the Russian Federation: doctrinal legal acts; legal ^

and regulatory acts; general acts; hybrid acts; interpretative acts; individual legal acts; J

treaty acts. Research of the history of the modern law-making policy of the Bank of S

Russia allowed to define 5 stages of its development, the last of them concerns with the |

legal bases of the Russian monetary system in conditions of digital economy. The authors j g

carry out the critical economical and legal analysis of the current law-making policy of § g

the Bank of Russia in interrelation with macroeconomic policy of the Russian Federation J 1

and national strategic priorities. It is concluded that there are 3 main problems that lead § S<

to inefficiencies of the law-making policy of the Bank of Russia: insufficient coordina- а §

tion of doctrinal acts of the Bank of Russia and other documents of the state strategic б ^

planning; lack of the normative acts legislating and regulating the circulation of digital § jS money in the national payment system; disorder and a lack of legislating of an order of passing doctrinal and other documents of the Bank of Russia. It is proved that the optimal

economic policy requires adequate legal tools and the authors suggest the key directions 81

of improvement of the law-making policy of the Bank of Russia for that. -

Keywords: Central bank of the Russian federation, legal acts of the Bank of Russia, aaa: law-making policy of the Bank of Russia. S S S

yam

CB 0) D)

jS""?

Реализация экономической функции государства требу- §С| ет эффективной, обоснованной экономической политики. Учитывая, | | что право, экономика и политика взаимосвязаны и взаимообуслов- ° g лены, координация экономики, права и политики, экономической политики и правовой политики в воздействии на экономические

£

«л

отношения необходима как в экономическом, так и юридическом аспекте. Это определяет высокую актуальность научных исследований, выполненных на основе междисциплинарного подхода и посвященных экономико-правовому анализу различных явлений и процессов общественной жизни. Подтверждением данному суждению служат экономические исследования, выполненные с использованием нормативного правового материала [1, с. 61—65].

Взаимосвязь и взаимовлияние экономики и права в деятельности Центрального банка Российской Федерации традиционно рассматриваются в экономической и юридической науках как востребованные с научно-теоретической и практической точек зрения. Правовые основы банковской деятельности и важнейшие направления деятельности Центрального банка Российской Федерации как элемента банковской системы с анализом законодательных положений освещаются при исследовании экономических проблем банковского дела [2, с. 39—52, 71—90]. Законодательно установленные цели деятельности, функции и

^ полномочия Центрального банка Российской Федерации выступают

^ предметом исследования целого ряда экономических дисциплин [3,

О- с. 26—36]. При этом подчеркивается взаимообусловленность финансовой

^ политики и финансового права [4, с. 70—79]. Роль Центрального банка

О Российской Федерации в финансовой деятельности государства является

^ также актуальной проблемой науки финансового права [5, с. 96, 116—119]. ^ Для того чтобы исследовать правотворческую политику Центрального банка во взаимосвязи с политическими, социально-экономическими и иными факторами общественного развития, выявить * проблемы реализации правотворческой политики и предложить пути их I- решения, следует прежде всего четко обозначить роль Банка России в государственном экономическом регулировании и установить факторы, ^ определяющие содержание денежно-кредитной политики государства.

Значение Центрального банка в развитии экономики любого государства трудно переоценить. Выступая высшим звеном национальной § банковской системы, Центральный банк наделен особыми полномочия-Щ ми и важными функциями, главными среди которых являются денежная ¡Х эмиссия, организация и контроль денежного обращения, обеспечение отвечающего требованиям экономической безопасности развития денежно-кредитной системы и устойчивости национальной валюты, хранение 82 государственных золотовалютных резервов, разработка и реализация единой государственной денежно-кредитной политики. Таким образом, Банк России выступает органом государственного регулирования эконо-

© мики, мегарегулятором финансового сектора, эмитентом, надзорным и ¡^ контролирующим органом, проводником денежно-кредитной политики, а также важнейшим субъектом финансово-правовых отношений.

В контексте макроэкономического регулирования основная цель деятельности Центрального банка заключается в создании условий для решения стратегических задач российской экономики: достижения устойчивого экономического роста и повышения на этой основе

уровня и качества жизни граждан. Такими условиями являются ценовая стабильность, рост инвестиционной активности реального сектора экономики, устойчивость национального финансового рынка, снижение предпринимательских рисков.

При исследовании содержания и инструментов правотворческой политики Банка России следует учесть, что особенностью публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации выступает его нормотворческая функция (полномочия по изданию нормативных актов в форме указаний, положений, инструкций, характеризующихся принципом обязательности для федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физиче- "§

ских лиц), о чем свидетельствуют правовые позиции Конституционного о

Суда Российской Федерации, изложенные в Определении от 14 декабря §

2000 года № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации £

о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального |

закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)"» *

[6]. Изложенное свидетельствует о важности продуманной правотвор- §

ческой политики уполномоченных субъектов (к каковым относится д

Центральный банк Российской Федерации), адекватной экономическим ^

реалиям, формируемой и реализуемой на основе положений теории £

права и отраслевых юридических наук. о§

Экономическая наука и теория права, финансовое право как от- |

раслевая юридическая наука взаимодействуют в исследовании взаи- §

мовлияния экономической политики и правовой политики, включая ^

правотворческую политику Центрального банка Российской Федерации §!

в вопросах снижения рисков в денежно-кредитных отношениях, на фи- ^ нансовых рынках, в том числе в сфере банковской деятельности [7, с. 22].

Правотворческая политика рассматривается как особая форма ^ д

реализации правовой политики [8, с. 7—24], подготовлен проект |

Концепции правотворческой политики в Российской Федерации [9], ! §<

уделяется внимание ведомственной правотворческой политике [10, * £

с. 220—234]. Применительно к правотворческой политике Центрального "§ ?!

банка Российской Федерации, не являющегося федеральным органом £ 3

исполнительной власти, но обладающего государственно-властными | I полномочиями [11, с. 25, 32—38], представляется актуальным суждение

о влиянии правотворческой политики органов исполнительной власти 83 в современной России на результативное осуществление функций

уполномоченных органов, модернизации содержания их деятельности, еее

усиления степени планирования, системности и последовательности в со а т

деятельности правотворческих органов, что «прибавит» концептуаль- з^!

ности в развитии отраслей российского законодательства [12, с. 14]. §£|

Правовые акты — важнейшие средства правовой политики, | |

которые «складываются» в современной России в определенную ° § систему: 1) доктринальные (политико-программные) правовые акты; 2) нормативно-правовые акты; 3) общие акты (акты общего характера);

4) смешанные акты; 5) интерпретационные акты; 6) индивидуально-правовые акты; 7) договорные акты [13, с. 44—45].

Применительно к правовым актам Центрального банка Российской Федерации в финансово-правовой науке обоснованы схожие классификации, согласно одной из них Банк России издает следующие виды правовых актов: программные; нормативные; акты толкования (разъяснения); регулирующего воздействия (рекомендации); индивидуально-правовые акты (предписания, постановления) [14, с. 31], согласно другой — правовые акты Банка России подразделены на нормативные акты; правоприменительные акты (индивидуально-правовые акты); интерпретационные акты (акты толкования); договорные акты с обособлением разработки реализации Банком России Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики как доктринальной деятельности [11, с. 16]. Между тем именно доктри-нальные акты (программные акты, стратегические акты) часто могут выступать основным инструментом правовой политики [15, с. 4—25]. ^ В правотворческой политике Центрального банка Российской ^ Федерации представляется возможным выделить доктринальные (про-0- граммные) акты, разрабатываемые и реализуемые Банком России на ¡^ основе Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном О банке Российской Федерации (Банке России)» и инициативно подготовит ленные Банком России доктринальные (программные) акты.

сс

£

с

К первой группе доктринальных (программных) актов, изданных на основе и во исполнение закона, относятся Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 45 ^ Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации I- (Банке России)»), Основные направления развития финансового рынка (ст. 45.3 Федерального закона «О Центральном банке Российской ^ Федерации (Банке России)»), Стратегия развития национальной платежной системы (ст. 82.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). § В настоящее время в первой группе доктринальных (программных) Щ актов Банка России, издание которых основано на законе, могут быть ¡Х названы Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 годов (одобрены Советом директоров Банка России 25 октября 2018 г.) [16], Основные 84 направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016—2018 годов (одобрены Советом директоров Банка России ^ 6 мая 2016 г.) [17], Основные направления развития финансового рынка О Российской Федерации на период 2019—2021 годов (проект от 1 июня ¡^ 2018 года прошел общественное обсуждение с представителями профессионального сообщества и научной общественности, после чего в документ были внесены поправки, в актуальном виде документ размещен на официальном сайте Банка России) [18], Стратегия развития национальной платежной системы (одобрена Советом директоров Банка России 15 марта 2013 г.) [19].

Ко второй группе — инициативно подготовленных Банком России в начале 2018 г. относятся Основные направления развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов [20] и Стратегия повышения финансовой доступности в Российской Федерации на период 2018—2020 гг. (одобрена Советом директоров Банка России 26 марта 2018 г.) [21]. Следует подчеркнуть, что указанные акты Банка России развивают положения Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016—2018 гг., изданы во исполнение законодательно установленных целей деятельности Банка России и реализации предоставленных полномочий.

С учетом изложенного доктринальные (программные) акты Банка

России могут быть отнесены к актам стратегического планирования, "§

поскольку Центральный банк Российской Федерации рассматривается о

как участник стратегического планирования на федеральном уровне, §

осуществляющий полномочия в сфере стратегического планирования £

в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ |

«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», *

а также иные полномочия в сфере стратегического планирования §

в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1 д

ст. 9, ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ 8

«О стратегическом планировании») [22]. £

Законодательно установлены материально-правовые и процессу- о§

ально-правовые требования к таким доктринальным (программным) |

актам Центрального банка Российской Федерации, как Основные §

направления единой государственной денежно-кредитной политики ^

и Основные направления развития финансового рынка. §!

Согласно ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке 8 Российской Федерации (Банке России)» Банк России ежегодно не позднее срока внесения в Государственную Думу Федерального ^ д Собрания Российской Федерации Правительством Российской | Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на ! 8< очередной финансовый год и плановый период обязан представить в *£ Государственную Думу проект основных направлений единой госу- "§ ?! дарственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не £з позднее 1 декабря — основные направления единой государственной ! I денежно-кредитной политики на предстоящий год. В указанном требовании наблюдается согласованный подход законодателя и правопри- 85 менителей в обеспечении сбалансированного действия бюджетной и денежно-кредитной политики уполномоченных субъектов. Важно под- еее черкнуть, что предварительно проект основных направлений единой ^^^ государственной денежно-кредитной политики Банку России требует- з^! ся представить Президенту Российской Федерации и в Правительство §£| Российской Федерации. Изложенное законодательное положение | | свидетельствует о сбалансированности деятельности Центрального 8 § банка Российской Федерации на основе конституционно-правового принципа независимости (ст. 75 Конституции Российской Федерации)

во взаимодействии с государственно-властными субъектами по формированию и реализации денежно-кредитной политики.

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год в обязательном порядке должны включать следующие положения: концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России; краткую характеристику состояния экономики Российской Федерации; прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году; количественный анализ причин отклонения от целей денежно-кредитной политики, заявленных Банком России на текущий год, оценку перспектив достижения указанных целей и обоснование их возможной корректировки; сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики Российской Федерации на предстоящий год с указанием цен на нефть и другие товары российского экспорта, предусматриваемых каждым сценарием; прогноз основных показателей платежного баланса Российской ^ Федерации на предстоящий год; целевые ориентиры, характеризующие ^ основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком

0- России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфля-^ ции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения О золотовалютных резервов; основные показатели денежной программы ® на предстоящий год; варианты применения инструментов и методов ^ денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых

ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры. _ Законодательно закреплены полномочия Государственной Думы * по рассмотрению основных направлений единой государственной

1- денежно-кредитной политики на предстоящий год и принятию соответствующего решения не позднее принятия Государственной

^ Думой федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год. Представляется необходимым обратить внимание на важность рекомендаций Государственной Думы в адрес Центрального бан-§ ка Российской Федерации по данному вопросу. Так, депутатами Государственной Думы при рассмотрении Основных направлений ¡Х единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020—2021 годов было подготовлено 47 замечаний и предложений, и больше половины из них Банк России при доработке 86 документа учел [23]. В качестве примера можно также привести Постановление Государственной Думы Федерального Собрания 2 Российской Федерации от 19 июня 2018 г. № 4241-7 ГД «О Годовом О отчете Центрального банка Российской Федерации за 2017 год», содер-¡^ жащее рекомендации Центральному банку Российской Федерации по результатам рассмотрения вопроса о годовом отчете Банка России за 2017 год по повышению качества реализации закрепленных функций и достижения целей деятельности [24], а также Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 1 марта 2017 г. № 44-СФ «О деятельности Центрального банка Российской

ГС

Федерации (Банка России) по регулированию, контролю и надзору за финансовыми рынками в 2013—2016 годах» [25], содержащее рекомендации Банку России по рассматриваемому вопросу.

Согласно ст. 45.3. Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России один раз в три года представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации. Аналогично порядку, закрепленному в отношении Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, предварительно проект Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации представляется Банком России Президенту Российской Федерации "§ и в Правительство Российской Федерации. Государственная Дума о рассматривает проект основных направлений развития финансового § рынка Российской Федерации на парламентских слушаниях и направляет в Банк России соответствующие рекомендации. Соблюдение | обозначенных параметров прохождения документа отражено в Плане мероприятий (дорожной карте) Банка России на 2016 год по реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016—2018 годов [26].

Приоритеты правотворческой политики Банка России, проводи- £ мой в соответствии с его правовым статусом и характером денежно- § кредитной политики государства, должны отвечать стратегическим и | тактическим задачам развития отечественной экономики. Сегодня на § содержание монетарной политики Банка России оказывают влияние ^ многие факторы — как внешние, так и внутренние. К внешним фак- §! торам можно отнести следующие: волатильность мировых финансовых 8 рынков; динамику цен на нефть; параметры внешнего спроса; внешний и ? долг страны; геополитические факторы (меняющийся характер между- ^ д народных отношений и их нарастающая неопределенность, санкции | США, ЕС и других стран в отношении России). Внутренними фактора- ! 8< ми являются стратегические национальные приоритеты России; темпы * £ экономического роста и макроэкономическая стабильность; динамика "§ ?! инвестиционной и потребительской активности, определяющая спрос на £з деньги; стабильность внутреннего финансового рынка; инфляционные ! I ожидания и вероятность наступления инфляционных рисков; тенденции развития реального сектора экономики; показатели функционирования 87 бюджетной системы (профицит/дефицит федерального бюджета).

Именно в ответ на экономические, политические, структурные и еее институциональные трансформации в стране и мире Центральный ^^^ банк корректирует свои подходы к регулированию денежно-кредитной з <:> ! системы. Любые изменения приоритетов политики Банка России всегда §£| связаны с необходимостью нейтрализовать угрозы и вызовы устойчиво- | | сти и экономической безопасности денежно-кредитной системы. Так, в 8 § ноябре 2014 года с целью повышения эффективности денежно-кредитного регулирования и обеспечения ценовой стабильности Банк России

изменил параметры курсовой политики (упразднил валютный коридор и отменил валютные интервенции), закрепив механизм рыночного установления курса рубля. В 2015 г. в России начала функционировать национальная система платежных карт «Мир», позволившая осуществлять платежи внутри России по всем пластиковым картам (в том числе Visa и MasterCard) и обеспечивать бесперебойность, эффективность и доступность оказания услуг по переводу денежных средств в условиях возросших внешнеполитических рисков. С 2016 г. в рамках перехода к инфляционному таргетированию Банк России начал использовать ключевую ставку как основной инструмент денежно-кредитной политики.

Рассматривая эволюцию правотворческой политики Центрального банка Российской Федерации, можно заключить, что в новейшей истории России ее развитие прошло несколько этапов.

Первый этап развития правотворческой политики Центрального банка Российской Федерации был связан с принятием 2 декабря 1990 г. Закона РСФСР № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», ^ в котором были определены функции банка в области организации ^ денежного обращения, денежно-кредитного регулирования, внешнеэко-(j- номической деятельности и регулирования деятельности акционерных g и кооперативных банков. В Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 О и принятым на его основе Уставе Центрального банка (Банка России), Э утвержденным Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР ot

£

с

от 24 июня 1991 г. № 1483-1 были заложены правовые основы полномочий Банка России на издание нормативных актов.

Второй этап ознаменован изложением Закона РСФСР от 2 декабря * 1990 г. № 394-1 в новой редакции — в редакции Федерального зако-I- на «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Это произошло с изданием Федерального закона от 26 апреля 1995 г. ^ № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)». В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» — в § редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ появи-Щ лась статья 6, посвященная правовой регламентации нормотворческой Си функции Банка России. Заметной новеллой являлось установление правила о регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации нормативных актов Банка России, непосредственно затрагивающих 88 права, свободы или обязанности граждан, в порядке, установленном

для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. ^ Третий этап — принятие 10 июня 2002 г. ныне действующего О Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации ¡^ (Банке России)» № 86-ФЗ, статья 7 которого развивает положения о нормотворческой функции Банка России. В настоящее время изменился порядок регистрации нормативных актов Банка России. По общему правилу нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти. При этом в статье 7 упомянутого закона установлен ряд исключений, определены нормативные акты Банка России, не подлежащие государственной регистрации и вступающие в силу в соответствии с предусмотренным в них порядком.

Четвертый этап начался, когда был принят Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Порядка 40 федеральных законов отразили факт наделения Банка России статусом мегарегулятора и, соответственно, правило об обязательности нормативных актов Банка России для некредитных финансовых "§ организаций, ставших поднадзорными Банку России. о

Наконец, последний этап правотворческой политики Банка § России, связанный с разработкой приоритетов развития денежно- £ кредитной системы Российской Федерации в условиях цифровой | экономики, начался в феврале 2018 г. Тот факт, что финансовый сектор * является одним из лидеров национальной экономики по скорости § внедрения информационных технологий, потребовал изменений в од функционировании финансового сектора, а также содержании и 8 механизмах его регулирования. Вследствие этого Банком России был £ подготовлен инициативный доктринальный акт — Основные направ- о§ ления развития финансовых технологий на период 2018—2020 годов. | Исследование современной правотворческой политики Банка § России позволило выявить три проблемы, решение которых может ^ повысить ее результативность. Л

Первая проблема — недостаточная координация доктринальных актов регулятора и иных документов государственного стратегического и ? планирования. ^ д

Рассматривая, в частности, Стратегию экономической безопасности | Российской Федерации до 2030 года, утвержденную Указом Президента ! 8< Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208, и Основные направле- * £ ния единой государственной денежно-кредитной политики Российской "§ £ Федерации на 2019 год и период 2020 и 2021 годов, можно отметить £з некоторую рассогласованность приоритетов. Так, в соответствии со !1 Стратегией экономической безопасности задачами по обеспечению устойчивого развития национальной финансовой системы, среди 89 прочих, являются: развитие внутренних (национальных) источников долгосрочных финансовых ресурсов, обеспечение нормы накопления, еее достаточной для устойчивого развития национальной экономики, и ^^^ развитие механизмов и инструментов инвестиционно ориентирован- з^! ной государственной финансовой политики. В то же время главным §£| приоритетом и основной целью денежно-кредитной политики Банка | | России, закрепленной в Основных направлениях единой государ- 8 § ственной денежно-кредитной политики, выступает поддержание ценовой стабильности, то есть стабильно низкой инфляции. Регулятор

£

I

I

о; щ

о

GQ g

I

t с:

о; §

0

CQ

1

90

г» О

«V

С*5

отмечает, что монетарная политика может создать необходимые условия для экономического роста, но не в состоянии стать его источником [27, с. 6]. Вместе с тем в Годовом отчете Банка России за 2018 год указано, что «комплексная работа по стратегическим направлениям деятельности Банка России способствует достижению национальных целей развития Российской Федерации, вносит значимый вклад в обеспечение устойчивого и качественного роста экономики, является частью общегосударственной политики по повышению благосостояния граждан России» [28].

Анализируя динамику индикаторов, характеризующих развитие отечественной экономики в 2014—2018 гг. (см. табл. 1), можно отметить, что к 2018 г. главную цель Банка России (низкие темпы инфляции) можно считать достигнутой, в то время как относительно высокий уровень ключевой ставки (на 1 мая 2019 г. — 7,75 %) пока не позволяет создать условия для экономического развития. Темп роста инвестиций в основной капитал явно недостаточен для восстановления темпов роста ВВП и промышленного производства.

Таблица 1

Динамика индикаторов экономического развития России в 2014-2018 гг.1

Показатель 2014 2015 2016 2017 2018

ВВП, в текущих ценах, млрд руб. 79058,5 83094,3 86014,2 92101,3 103875,8

ВВП в постоянных ценах, млрд руб. (в ценах 2016 г.) 87757,1 85731,9 86014,2 87416,4 89387,5

Темп роста ВВП, % 100,7 97,7 100,3 101,6 102,3

Индекс промышленного производства, % 102,5 99,2 102,2 102,1 102,9

Дефицит/профицит федерального бюджета, млрд руб. -334,7 -1961,0 -2967,3 -1331,4 2742,0

Ключевая ставка ЦБ (на 31.12), % 17,0 11,0 10,0 7,75 7,75

Уровень инфляции, % 7,8 15,5 5,4 2,5 4,3

Цена нефти Urals, дол./ бар. (на конец года)** 55,29 33,74 49,04 66,17 54,02

Темп роста инвестиций в основной капитал (в сопоставимых ценах), % 98,5 89,9 99,8 104,8 104,3

Официальный курс национальной валюты, руб./долл. (на 31.12) 56,26 72,88 60,66 57,60 69,47

1 Источники данных: Федеральная служба государственной статистики (http://www.gks.ru/); Центральный банк Российской Федерации (https://www.cbr.ru); Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (http://budget.gov.ru/epbs/faces/page_home7_adf. ctrl-state=12tlw88u3b_4); Invest Brothers (https://investbrothers.ru/stata/stata_oil/urals).

Таким образом, оценивая положительно деятельность Банка России по обеспечению ценовой стабильности в экономике, устойчивости рубля, надежности национальной платежной системы и минимизации целого ряда внешних и внутренних рисков финансовой стабильности, можно констатировать, что регулятору целесообразно перейти к более мягкой, стимулирующей денежно-кредитной политике, позволяющей в полной мере использовать ее потенциал для ускорения экономического роста (закрепив это в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики). Полагаем, что в условиях снижения инфляционных рисков, которое наблюдается сегодня, стимулирование экономического роста вполне может быть провозглашено главной целью монетарной политики. §

Это означает, что, не затрагивая дискуссионные вопросы о не- о обходимости расширения полномочий Банка России и включения в § его полномочия функций по стимулированию экономического роста, £ следует тем не менее обеспечить наибольшую скоординированность § содержания основных документов государственного стратегического * планирования в Российской Федерации. §

Второй проблемой правотворческой политики Банка России д является неупорядоченность и неурегулированность в официально 8 изданных нормативных актах Банка России широкого круга право- £ вых актов, среди которых — письма, информационные письма, разъ- о§ яснения, методические рекомендации Банка России. Перечисленные | документы играют важнейшую роль в реализации правотворческой § функции Банка России, обеспечивая гибкость правотворческой по- ^ литики и ее наибольшее соответствие социально-экономическим и 1 политико-правовым реалиям. 8

Взаимосвязанное закрепление порядка издания перечисленных § ? правовых актов и доктринальных (программных) актов Банка России в официально опубликованных нормативных актах Банка России позво- | лит усовершенствовать правотворческую политику Центрального банка ! 8< Российской Федерации в соответствии с социально-экономическими и по- * £ литико -правовыми реалиями и современными вызовами правовой жизни. "§ £ В целях повышения открытости функционирования Центрального £ 3 банка Российской Федерации представляется целесообразным издание ! I нормативного акта Банка России по регулированию порядка издания доктринальных (программных) актов Центрального банка Российской 91 Федерации как законодательно предусмотренных, так и инициативно издаваемых Банком России. еЕе

Доктринальные (програмные) акты Центрального банка Российской ^ ^ № Федерации концептуально определяют содержание нормативных, право- з <:> ! применительных, интерпретационных и иных правовых актов Банка § £ | России. В отношении нормотворческой функции Банка России необхо- | | димо отметить позитивное значение новелл Положения Банка России от 8 § 22 сентября 2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России» [29], применительно к правоприменительным актам в сфе-

ре банковского надзора — Инструкции Банка России от 21 июня 2018 г. № 188-И «О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», представляется актуальным возобновление издания интерпретационных актов Банка России, регулируемых Положением Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России» [30].

Наконец, третьей проблемой является отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих и регламентирующих обращение цифровых денежных средств в национальной платежной системе России (регулирование новых финансовых технологий — услуги в цифровом формате, технология «блокчейн»).

Важнейшим документом в данном направлении является Федеральный закон от 18 марта 2019 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского ^ кодекса Российской Федерации», согласно которому в часть первую ^ Гражданского кодекса Российской Федерации включена статья 141.1

0- «Цифровые права». Как известно, Гражданский кодекс Российской ^ Федерации регулирует частные отношения. Поэтому представляется О весьма важным принятие документа публично-правовой направлен® ности, отражающего нормотворческие полномочия Банка России в ^ сфере цифровых финансовых активов. Проект Федерального закона

№ 419059-7 «О цифровых финансовых активах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» * (о цифровых финансовых активах) подготовлен ко второму чтению

1- (Мрр: www.pr_fz210319_2.rtf). Данным проектом вводится понятие «цифровые операционные знаки» и закрепляется право Банка России

^ определять случаи осуществления выпуска и использования цифровых операционных знаков, а также устанавливать порядок их выпуска и использования. В целом проект федерального закона закрепляет по-§ рядка 20 вопросов, по которым требуется издание нормативных актов Щ Банка России, что свидетельствует о необходимости нормотворческой Си активности Банка России в сфере цифровой экономики.

Следует заметить, что экономическая политика в сфере цифровиза-ции финансовых технологий требует издания нормативных актов Банка 92 России для реализации заявленных целей. Так, Указание Банка России от 24 декабря 2018 г. № 5035-У «О внесении изменений в Инструкцию 2 Банка России от 30 мая 2014 г. № 153-И «Об открытии и закрытии О банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам), депозитных счетов ¡^ (зарегистрировано в Минюсте России № 53610 от 29 января 2019 г., официально опубликовано на сайте Банка России 4 февраля 2019 г.) позволило внедрить в кредитных организациях сервис дистанционного управления полномочиями по счетам корпоративных клиентов на совершение операций в отделениях банков, который проходил апробацию в регулятивной «песочнице» Банка России [31].

Помимо вышеназванного, актуально издание нормативных актов Банка России для Системы быстрых платежей, что требует принятия соответствующего федерального закона.

Таким образом, правовые акты Центрального банка Российской Федерации (доктринальные или программные, нормативные, правоприменительные, интерпретационные, договорные) выступают важнейшими средствами финансово-правовой политики в сфере законодательно определенной компетенции Центрального банка Российской Федерации, направленной на достижение общественно значимых задач. Актуальными проблемами правотворческой политики Центрального банка Российской Федерации являются регламентация материально-правовых и процессуально-правовых аспектов издания законодательно "§ определенных и инициативно предлагаемых Банком России доктри- § нальных (программных) актов Банка России, реализации нормотворче- д ской функции Банка России, подготовки правоприменительных актов £ Банка России, в том числе по вопросам применения мер принуждения, | интерпретационных и договорных актов Банка России.

В заключение следует сделать вывод о взаимовлиянии экономи-

. . . 5

ческой и правовой, в том числе правотворческой, правоприменитель- д ной, правоинтерпретационной и договорной политики Банка России. 8 Важно подчеркнуть воздействие качественной правотворческой по- £ литики Центрального банка Российской Федерации на повышение д эффективности экономической политики в социальных, общественно- | значимых целях, к которым представляется возможным отнести обе- § спечение устойчивости национальной валюты, развития финансовых ^ технологий, повышения финансовой грамотности и защиты прав и § законных интересов потребителей финансовых услуг, пресечения 8 недобросовестного поведения на финансовом рынке и иные цели а ? деятельности Банка России, закрепленные в статье 3 Федерального § д закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». | Правотворческая политика Банка России исходит из реалий эконо- | 8< мической политики в указанной сфере общественных отношений и в ® £ свою очередь оказывает активное воздействие на экономическую по- "§ ?! литику [32, с. 5-16] путем внесения в программных актах Банка России £ 3 предложений по совершенствованию действующего законодательства | I и определению потребности в издании нормативных актов Банка России. Средства правотворческой политики Банка России влияют 93 на экономическую политику в аспекте ее структурирования, создания благоприятных условий для экономической политики. Финансово- д; 3 5 правовую политику представляется возможным рассматривать как со а л гарантирующую политику по отношению к экономической политике. з § |

§1 I

Список литературы: » | 5

х

1. Лаврушин, О.И. Совершенствование регулирования банковской деятельности и формирование ее новой модели // Банковское право. — 2018. — № 4. — С. 61-65.

2. Банковское дело: учебник / О.И. Лаврушин, Н.И. Валенцева [и др.]; под ред. О.И. Лаврушина. — 12-е изд., стер. — М. : КНОРУС, 2016. — 800 с.

3. Банковское дело / под ред. Г.Н. Белоглазовой и Л.П. Кроливецкой. — СПб.: Питер, 2004. — 384 с.

4. Фетисов, В.Д. Финансы и кредит: учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям экономики и управления / В.Д. Фетисов, Т.В. Фетисова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ, 2012. — 455 с.

5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма : ИНФРА-М, 2017. — 800 с.

6. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федеральный закон РФ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 2001. — № 2.

7. Степаненко, Р.Ф. Правовые риски как предмет исследования общей теории права: проблемы и перспективы методологии междисциплинарности // Государство и право. — 2018. — С. 13—22.

8. Малько, А.В. Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А.В. Малько. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект,

£2 2016. — 456 с.

3 9. Малько, А.В. Концепция правотворческой политики в Российской

Федерации (проект) / А.В. Малько, А.П. Мазуренко. — М.: МГЭИ, 2011. — 32 с. ^ 10. Арзамасов, Ю.Г. Ведомственная правотворческая политика //

4Q Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. щ А.В. Малько. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2016. — С. 220—234. g 11. Пастушенко, Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской

^ Федерации: финансово-правовые аспекты теории: дис. ... д-ра юрид. наук. j, Саратов, 2006. — 518 с.

12. Малько А.В. Правотворческая политика органов исполнительной власти в современной России // Российская правотворческая политика : обще-

jS теоретические и отраслевые проблемы: сборник научных трудов по материалам S всероссийского круглого стола / под общ. ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, § А.П. Мазуренко. — Пятигорск: РИА-КМВ, 2012. — С. 6-14.

13. Малько А.В. Правовые акты как средства российской правовой поли-О- тики в условиях глобализации и регионализации : монография / А.В. Малько, S Я.В. Гайворонская. — М.: Юстиция, 2018. — 120 с.

14. Рождественская Т.Э. Банковский надзор в Российской Федерации : BQ учебное пособие для магистратуры / Т.Э. Рождественская, А.Г. Гузнов. — М.: g Норма : Инфра-М, 2018. — 176 с.

15. Малько, А.В. Доктринальные акты как основной инструмент правовой политики / А.В. Малько, Я.В. Гайворонская // Право. Журнал Высшей школы

94 экономики. — 2018. — № 1. — С. 4-25.

_ 16. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/48125/on_2019 (2020-^ 2021).pdf (дата обращения: 05.06.2019).

г» 17. URL: https://www.cbr.ru/finmarkets/files/development/onrfr_2016-18.pdf

О (дата обращения: 05.06.2019).

^ 18. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/71220/main_directions.

О pdf (дата обращения: 05.06.2019).

19. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/16247/strategy_psys.pdf (дата обращения: 05.06.2019).

20. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/35816/0N_FinTex_2017. pdf (дата обращения: 05.06.2019).

21. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/37470/str_30032018.pdf (дата обращения: 05.06.2019).

22. О стратегическом планировании: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. по состоянию на 31 декабря 2017 г., № 507-ФЗ)// Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2014. — № 26, ч. 1, ст. 3378; — 2018. — № 1, ч. 1, ст. 91.

23. Госдума приняла в третьем чтении постановление об основных направлениях ДКП на 2019—2021 годы. URL: http://www.banki.ru/news/ lenta/?id=10755227 (дата обращения: 21.11.2018).

24. О Годовом отчете Центрального банка Российской Федерации за 2017 год : постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 июня 2018 г. № 4241-7 ГД // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2018. — № 26, ст. 3773. °

25. О деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка а России) по регулированию, контролю и надзору за финансовыми рынками в g 2013—2016 годах : постановление Совета Федерации Федерального Собрания ■§ Российской Федерации от 1 марта 2017 г. № 44-СФ // Собр. законодательства i Рос. Федерации. — 2017. — № 10, ст. 1438. |

26. План мероприятий (дорожная карта) Банка России на 2016 год по * реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской g Федерации на период 2016—2018 годов. Документ опубликован не был. Доступ 2 из СПС «КонсультантПлюс». |

27. Основные направления единой государственной денежно-кредитной с политики Российской Федерации на 2019 год и период 2020 и 2021 годов. 1 URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/48125/on_2019(2020-2021).pdf |

28. Годовой отчет Банка России за 2018 год. URL: https://www.cbr.ru/

СоИесиоп/СоПейюп^Ие/19699/аг_2018^£ §

29. О правилах подготовки нормативных актов Банка России : положения 8 Банка России от 22 сентября 2017 г. № 602-П // Вестник Банка России. — I 2017. — № 84. 8

30. О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъясне- § ний Банка России : положение Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П // § Вестник Банка России. — 2000. — № 41. ^

31. Первый проект из регулятивной «песочницы» Банка России получил | §

га

юридическую основу. и RL: http://cbr.ru/Press/event/?id=2404 (дата обращения:

08.02.2019). д £

32. Тихомиров, Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал § д

российского права. — 2014. — № 3. — С. 5-16. £а

га с

§ I

95

Iii

Е Е i

га в> и 5 2"°

tJJ

Sil 1 £ I

8 SS

V. Со