CC BY
16
DOI 10.24412/2227-7315-2022-5-56-61 УДК 340.1
О.В. Лазарева
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ *
Введение: на федеральном уровне закреплена организация деятельности по профилактике правонарушений несовершеннолетних, а на региональном уровне разработаны алгоритмы форм межведомственного взаимодействия, имеющие свою специфику. Цель: изучение правоприменительных документов по профилактике правонарушений и материалов интервьюирования сотрудников правоохранительных и иных органов, непосредственно осуществляющих деятельность по индивидуальной профилактической работе, выявление и раскрытие особенностей правоприменительной технологии в деятельности по профилактике правонарушений несовершеннолетних в Саратовской области. Методологическая основа: правовой анализ деятельности по профилактике правонарушений, совокупность диалектического, системного, логического, функционального, сравнительно-правового и формально-юридического методов. С помощью сравнительно-правового метода познаются особенности правоприменительной технологии в деятельности по профилактике правонарушений. Результаты: алгоритмы форм межведомственного взаимодействия по профилактике правонарушений несовершеннолетних не исключают, а наоборот, предполагают наличие свободы правоприменителя в совершении правовых действий, имеющей известные пределы. Выводы: особенности правоприменительной технологии в деятельности по профилактике правонарушений несовершеннолетних в Саратовской области заключаются в том, что в регионе действует достаточно детально регламентированный и в настоящее время обновленный порядок взаимодействия органов и учреждений системы профилактики, сочетающий как строгую последовательность, так и относительную свободу в совершении правовых действий. В свою очередь, это позволяет исключить механическое применение правовых норм и гарантировать стабильность правового регулирования.
Ключевые слова: профилактика, система профилактики, профилактическая работа, правоприменительная технология, алгоритмизация форм взаимодействия.
O.V. Lazareva
LAW ENFORCEMENT TECHNOLOGY IN THE PREVENTION OF JUVENILE DELINQUENCY
Background: at the federal level, the organization of activities for the prevention of juvenile delinquency is fixed, and at the regional level, algorithms for forms of
© Лазарева Ольга Владимировна, 2022
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: mureksin_sar@mail.ru © Lazareva Olga Vladimirovna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Theory of State and Law (Saratov State Law Academy)
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-0115 6 00194.
interdepartmental interaction have been developed that have their own specifics. Objective: the study of law enforcement documents on the prevention of offenses and materials of interviewing law enforcement officers and other bodies directly engaged in individual preventive work, identification and disclosure of the features of law enforcement technology in the prevention of juvenile delinquency in the Saratov region. Methodology: legal analysis of crime prevention activities, a set of dialectical, systemic, logical, functional, comparative legal and formal legal methods. With the help of the comparative legal method, the features of law enforcement technology in the prevention of offenses are learned. Results: algorithms of forms of interdepartmental interaction for the prevention of juvenile delinquency do not exclude, but, on the contrary, assume the presence of freedom of the law enforcement officer in the commission of legal actions, which has known limits. Conclusions: peculiarities of law enforcement technology in the activities to prevent juvenile delinquency in Saratov region consist in the fact that in the region operates quite detailed regulated and currently updated order of interaction between bodies and institutions of the system of prevention, which combines both strict consistency and relative freedom in the performance of legal actions. In turn, this allows excluding mechanical application of legal norms and guarantees the stability of legal regulation.
Key-words: prevention, prevention system, preventive work, law enforcement technology, algorithmization of forms of interaction.
В Российской Федерации основным нормативным правовым актом, предусматривающим организацию деятельности по профилактике правонарушений несовершеннолетних, является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в ред. от 24 апреля 2020 г.)1. Для субъектов Российской Федерации в целях единого подхода к условиям такой организации были разработаны методические рекомендации, в которых нашли отражение типовые формы и порядок взаимодействия органов и учреждений системы профилактики правонарушений несовершеннолетних2 [1].
На региональном уровне проводится конструктивная работа по разработке и совершенствованию правоприменительных технологий — алгоритмов форм межведомственного взаимодействия, имеющие свою специфику в зависимости от случаев различной классификации. Так, в пределах Саратовской области действует обновленный Порядок взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по организации работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, и несовершеннолетними, нуждающимися в индивидуальной профилактической работе (далее Порядок)3. Проанализируем соответствующий Порядок путем определения форм профилактического взаимодействия, особенностей принимае-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 26, ст. 3177; 2020. № 17, ст. 2725. 2
2 См.: Методические рекомендации о типовых формах и порядке взаимодействия органов и 2 учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (направлены письмом Министерства просвещения России от 12 ноября 2021 г. № 07-6757) // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты в Российской Федерации. URL: https://legalacts. ru/doc/metodicheskie-rekomendatsii-o-tipovykh-formakh-i-porjadke-vzaimodeistvija-organov/
(дата обращения: 04.06.2022).
3 См.: Приложение к постановлению межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Саратовской области от 25 марта 2022 г. № 2/2. URL: https://saratov.gov.ru/upload/iblock/636/P0RYAD0K-VZAIM0DEYSTVIYA-_ot-25-marta-2022_.
pdf (дата обращения: 04.06.2022). 57
мых ими документов, основываясь на изучении и обобщении конкретных актов применения права, проблем и перспектив дальнейшего совершенствования деятельности в сфере профилактики. Исследуем алгоритм взаимодействия органов и учреждений системы профилактики при организации работы по признанию семьи, находящейся в социально опасном положении (далее семьи СОП).
Признать семью в таком статусе может комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее комиссия) на основании постановления. Необходимо обратить внимание на применение оценочного понятия «семья, находящаяся в социально опасном положении». На федеральном уровне законодатель не определяет критерии отнесения семьи к данной категории, так как каждая семья индивидуальна. Поэтому в регионах критерии определяются в Порядке и оцениваются индивидуально в каждом конкретном случае.
В Саратовской области достаточно одного из перечисленных факторов в Порядке, чтобы было основание для признания семьи СОП. Такими факторами являются ситуации, когда родители не исполняют обязанности по обеспечению безопасности жизни детей, ведут асоциальный образ жизни, вовлекают детей в противоправные действия, жестоко обращаются с ними.
Содержание одного из нескольких проанализированных постановлений комиссии муниципального образования «Город Саратов» включает положение о том, что она, рассмотрев материалы на семью, установила: «мать привлекалась к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, замечена в злоупотреблении спиртными напитками в присутствии детей. Межведомственным консилиумом принято решение о наличии признаков нахождения несовершен-я нолетнего и его семьи в социально опасном положении: мать злоупотребляет
0
? спиртными напитками».
со -г»
а В других изученных постановлениях содержатся аналогичные положения
» о том, что мать или отец злоупотребляют спиртные напитки. Кроме того, в со-
1 стоянии алкогольного опьянения, как отмечается в одном постановлении, отец || «ведет себя агрессивно, неадекватно, устраивает скандалы с супругой, создает I для детей психологически неблагоприятную и даже опасную атмосферу в семье». § Злоупотребление алкогольными напитками родителями (матерью или от-| цом) — это один из факторов, который является основанием для признания се-§ мьи, находящейся в социально опасном положении. Ранее для признания семьи 'I требовалась совокупность факторов, в настоящее время достаточно одного или Ц двух из нескольких.
| После подготовки межведомственной индивидуальной программы социальной
реабилитации несовершеннолетнего и семьи СОП комиссия своим постановле-!| нием утверждает данную программу на срок — 6 месяцев. В период действия ё программы осуществляются три вида патронажа: экстренный (не менее 2 р. в § неделю), срочный (1 р. в 10 дней) и текущий (1 р. в месяц).
| В зависимости от направления работы с семьей определяются ее формы, сроки
£ и исполнители. В частности, в одной из программ закреплено:
ГБУ СО «ЦСПСиД г. Саратова», ПДН ОП №... в составе УМВД РФ г. Саратова, МОУ «СОШ №...» 1 раз в месяц осуществляют социальный патронаж и контроль за образом жизни семьи;
ГБУ СО «ЦСПСиД г. Саратова», ПДН ОП №. в составе УМВД РФ г. Саратова, сектор по обеспечению исполнения переданных государственных полномочий 58 по опеке и попечительству администрации района МО «Город Саратов», МОУ
«СОШ №°...» 1 раз в месяц проводят профилактические беседы с родителем с разъяснением правовых последствий неисполнения родительских обязанностей, предупреждение фактов жестокого обращения с несовершеннолетними, злоупотребления алкоголем;
ГУЗ «Саратовская центральная городская детская поликлиника» (далее — ГУЗ «СЦГДП») в период действия программы осуществляет наблюдение ребенка педиатром, осмотр узкими специалистами, обследование на туберкулез (по плану), лабораторные исследования;
ГБУ СО «ЦСПСиД г. Саратова», ГУЗ «СЦГДП» в период действия программы проводят профилактические беседы по формированию здорового образа жизни, об условиях, способствующих нормальному развитию детей;
МОУ «СОШ №°...» в период действия программы оказывает социально-педагогической помощь семье, устанавливает контроль за посещаемостью и успеваемостью несовершеннолетних, по мере необходимости вызывает родителя на заседание совета по профилактике;
ГБУ СО «ЦСПСиД г. Саратова» в период действия программы оказывает психологическую помощь и поддержку всем членам семьи, организует досуг несовершеннолетних, содействует в предоставлении социально-экономической помощи в натуральном виде (канцелярские принадлежности и т.д.), консультирует по вопросу официального трудоустройства (постановки на учет в Центр занятости в качестве безработного);
отдел содействия занятости населения района в период действия программы направляет письменное разъяснение родителю о возможности поиска работы путем постановки на учет через портал «Работа в России» с подтвержденной ш записью на государственных услугах или с помощью интерактивного стола раз- и мещенного в помещении Кадрового центра. а
В случае необходимости утвержденная программа социальной реабилитации о семьи может быть изменена и дополнена комиссией путем принятия соответ- | ствующего постановления. о
с
Органы опеки и попечительства в сроки определенные программой осущест- | вляют в отношении семьи СОП закрепленные за ними мероприятия. Чаще всего в они осуществляют обследование жилищно-бытовых условий, которое проводится о либо ежемесячно, либо ежеквартально, либо раз в шесть месяцев в зависимо- ю
Т5
сти от сложности ситуации в семье. В ходе обследования специалист проводит |
профилактические беседы с разъяснением действующего законодательства, в к
частности, предупреждение об административной ответственности, разъяснение а
порядка и возможности ограничения в родительских правах и его последствия. |
Соответствующее мероприятие оформляется специалистом сектора опеки и по- и
печительства администрации района актом обследования условий жизни несо- ¡§
вершеннолетнего гражданина и его семье. 1
Основанием для проведения акта обследования жилищно-бытовых условий )
является либо постановление комиссии, либо ее поручение о проведении со- 2 вместного выхода в семью органами системы профилактики в виду полученной ранее информации, например, от МОУ «СОШ » о том, что «мать и ее сожитель совместно злоупотребляют алкогольной продукцией, дома беспорядок».
Поручение комиссии является обязательным для органов опеки и попечительства. Соответственно, по результатам выхода в семью органы опеки и попечительства направляют информацию в комиссию и принимают самостоятельные 59
меры или направляют информацию в полицию для принятия необходимых мер, и направляют информацию в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Форма акта обследования жилищно-бытовых условий не утверждена, поэтому акт оформляется по аналогии формы документа по неблагополучным семьям. В акте излагаются:
сведения о родителях (место жительства (пребывания, проживания), сведения о трудовой деятельности, участие в воспитании и содержании детей);
сведения о состоянии здоровья ребенка, его внешнего вида, социальной адаптации, семейного окружения, воспитания и образования, обеспечения безопасности, характере отношений, сложившиеся между членами семьи;
условия жизни ребенка (жилищная площадь, качество дома, благоустройство дома и жилой площади, санитарно-гигиеническое состояние жилой площади, жилищно-бытовые условия ребенка, структура доходов семьи).
В заключении акта обследования жилищно-бытовых условий формулируются выводы о выявленной или не выявленной угрозе жизни, здоровью, воспитанию и развитию ребенка, о родительском попечении над ним, о видах помощи ребенку и семье.
По истечении шести месяцев, на которые рассчитана межведомственная индивидуальная программа социальной реабилитации семьи, на заседании комиссии и (или) межведомственного консилиума проводится анализ ее выполнения и эффективности. Если имеются основания для дальнейшего осуществления индивидуальной профилактической работы, то она продолжается, но только по новой утвержденной программе. Если основания отсутствуют, то комиссия принимает постановление о признании семьи, вышедшей из социально опасного положения, и возлагает функцию контроля за ситуацией в семье на срок до 6 месяцев.
Анализ статистических данных показывают увеличение количества выявленных семей СОП. На 1 января 2022 года в Саратовской области произошло увеличение количества семей данной категории на 4,6%, а несовершеннолетних, проживающих в этих семьях, на 3,7%. В отчете о работе по профилактике отмечается, что «увеличение количества выявленных семей, находящихся в социально опасном положении на 30% по отношению к аналогичному периоду прошлого года — это показатель не только эффективной работы органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по раннему выявлению семейного неблагополучия, но и учет всех несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения или иные антиобщественные деяния»1.
За первые четыре месяца 2022 года на территории города Саратова, включая Саратовский район, признано 264 семьи СОП, в которых проживают 292 ребенка. За последние 5 лет количество таких семей увеличилось на 25-30%. Это связано, во-первых, с изменением подхода по выявлению семей СОП в плане более тщательного анализа ситуации и, во-вторых, с уменьшением критериев от их совокупности до одного или двух, позволяющих отнести семью к данной категории.
1 Отчет о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории Саратовской области в 2021 году. URL: https://saratov.gov.ru/upload/iblock/640/ Otchet-o-rabote-po-profilaktike-beznadzornosti-i-pravonarusheniy-nesovershennoletnikh-na-60 territorii-Saratovskoy-oblasti-v-2021-godu.pdf (дата обращения: 04.06.2022).
Стоит отметить, что ежегодно растет количество семей, признанных вышедшими из социально опасного положения в связи с улучшением ситуации. Так, в Саратовской области за 2021 г. 1379 семей, где проживают 2516 детей, т.е. 70,8% были признаны вышедшими из социально опасного положения, а на территории города Саратова за первые четыре месяца 2022 г. — 150 семей, где проживают 164 детей. Вместе с тем, необходимо отметить, что в 2021 году, по отношению к аналогичному периоду прошлого года, увеличилось количество семей, признанных вышедшими из социально опасного положения в связи с лишением (3,8%), ограничением родительских прав (1,8%), по иным основаниям (23,5%).
Таким образом, в Саратовской области механизм взаимодействия субъектов системы профилактики налажен и четко регламентирован. Однако сотрудники комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обращают внимание на отдельные противоречия и предлагают совершенствовать федеральное законодательство. В частности, понятие «семья, находящаяся в социально опасном положении» употребляется только в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ и не используется в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»1. В Приказе МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации»2 также отсутствует понятие семьи СОП, но имеется понятие «родители, отрицательно влияющие на поведение несовершеннолетних». Косвенно можно определить, что если имеется отрицательно влияющий родитель, то семья находится в социально опасном положении. Поэтому предложение сотрудников комиссии состоит в том, чтобы убрать понятие семьи, находящейся в социально опасном положении, и работу осуществлять только с несовершеннолетними, либо статус такой семьи регламентировать в других нормативных правовых актах и работать с данной семьей коллегиально. Очевидно, что назрела необходимость на федеральном уровне устранить данное противоречие.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 52, ч. I, ст. 7007.
2 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014.
№ 11. 61
