CC BY
24
Идейно-концептуальные основания современной административной политики России на формально-правовом уровне закрепляют демократические принципы бюрократического управления. Доминанта этих принципов обусловлена либерально-демократическими образцами успешного функционирования европейских бюрократических систем управления. Между тем имплементация правовых и политических институтов, устанавливающих демократический режим в системе государственного управления, вызвала не столько прирост эффективности публичного менеджмента в России, сколько управленческий коллапс, сопровождаемый феноменом бюрократизации управленческих процессов, коррупционизации системы административного управления и дефолтом человеческого капитала в государственном аппарате.
В таком механическом заимствовании западной модели политико-правовой системы сторонники отечественного консерватизма усматривают лишь разрушения российской государственности. «Фундамент для разрастания бюрократических элементов - это разрушение собственного самобытного национально-культурного каркаса страны, включая и политико-управленческую нишу», отмечает А. Г. Чернышев [1, с. 53]. Демократическая оттепель 90-х гг. XX в. и эпоха первых демократических внедрений в отечественное политико-правовое пространство сказались весьма неоднозначными последствиями. С одной стороны, установление демократического режима для российского общества стимулировало развитие рыночных отношений и ориентировало правовую систему страны на защиту человека, а не абстрактного общества (народа), интересы которого так успешно были подменены интересами политической номенклатуры. С другой стороны, стихийная трансформация бюрократической идеологии и аксиологии, их адаптация к модели рыночных отношений способствовали деформации мышления чиновников.
Исследователи проблемы современной бюрократии систематически анализируют поверхностные причины неэффективности и коррупционности российского государственного аппарата. Однако немногие обращают внимание на первопричины такого положения дел, которые обусловлены социокультурной спецификой бюрократического сознания, административно-управленческой преемственностью. В частности, воспроизводство иррациональных моделей поведения современного чиновника базируется на исторически сложившихся механизмах теневого властвования, на практике доказавших свою эффективность с точки зрения личных интересов должностных лиц. Так, например, историческая основа для коррупционного поведения прослеживается в XIX в., когда бедность чиновников «была предлогом всех беззаконий и взяточничества» [2].
Не менее проблемным являлся и традиционный вопрос образованности бюрократии, который поднимал, например, А. И. Герцен, а М. М. Сперанский, проводя реформы госслужбы, пытался внедрить систему контроля образования чиновников, видя в этом решение главной проблемы государственного управления [3, с. 378-379]. Следует отметить, что профессиональная некомпетентность должностных лиц как массовое явление в России обусловливается отсутствием реального требования в системе публичного управления к профессиональным качествам чиновника. Последние подменяют качества личной преданности руководству и родственные связи государственных служащих. В свою очередь, исследуя труды В. И. Ленина по анализу царской бюрократии, В. П. Макаренко отмечает характерные черты служилого сословия того времени. В частности, он утверждает, что «принадлежность к аппарату власти, особенно карательно-репрессивным органам, порождает чувство безнаказанности. Оно оказывается типичным для поведения индивидов, принадлежащих к различным звеньям государственного аппарата» [4, с. 113]. В период советской России модель бюрократического управления также основывалась на властных архетипах и культурной преемственности. Эту бюрократическую традицию при кардинальном изменении экономической системы страны подчеркивают многие исследователи [5, с. 11-12]. Однако изменения самого конструктива государственного управления все же несколько деформировало менталитет чиновника, внеся дополнительные негативные черты в матрицу общей культуры чиновничества.
Так, от среднего и низшего звеньев в сталинскую эпоху требовалось, по выражению Д. И. Кузнецова, «послушание старшим, стремление выкладываться при выполнении порученной работы,
отсутствие нравственных ограничений» [6, с. 4]. Советский чиновник не обладал возможностью накопления капитала и использования его в своих целях, поэтому умножал свой политический статус, определяющий его социальный статус и привилегии в командно-административной системе экономики. Это обусловливало усиление карьерных традиций российской бюрократии, в которых доминирующими чертами стала политическая адаптивность, способность к интригам и имитационности эффективной работы.
Таким образом, российскую бюрократию традиционно сопровождали три проблемы -некомпетентность, коррупционность и злоупотребление полномочиями. Естественно, что речь идет не об отдельных представителях отечественной бюрократии, а о том «среднем числе» чиновников, определяющем качество публичного управления. Характерно, что коррупционная модель поведения на уровне отдельно взятого чиновника оправдана с позиции личной рациональности. При этом в системной связи такой шаблон поведения ведет к деструктивным явлениям и процессам, к которым не стремится и сам чиновник. Отсюда в социальных опросах и личных беседах с представителями государственного аппарата часто звучит недовольство, высказываемое государственными служащими, сложившейся криминальной ситуацией в обществе, анархией в публичном управлении и т. п. Вполне естественно, что подавляющее большинство бюрократии не связывает свою личную коррупционную деятельность с деструкцией всего государства, хотя количество нарушений законности в конечном счете и порождает управленческий хаос и правовую деструкцию. Вторым рациональным бюрократическим аспектом в коррупционном поведении должностных лиц является тот факт, что сложившаяся в госаппарате система властеотношений требует от чиновника коррупционного поведения.
Такими требованиями может выступать посредничество в получении взяток, передаваемых по властной вертикали, личном подчинении начальству с последующим нарушением закона для реализации теневых интересов вышестоящего руководства и др. В этом контексте поведение чиновников обусловлено уже не их личным выбором, а системой объективных условий внутренней бюрократической среды, которая влияет на качественный состав госаппарата.
Другой гранью, определяющей модель бюрократического сознания, являются внешние системные факторы, среди них Е. П. Бальжинимаева выделяет: общественное мнение, группы интересов и законодательный контроль [7, с. 24]. Хотя последний, скорее, следует отнести к субъектам государственного контроля, сама идея внешних факторов, от которых зависит специфика деятельности публичной бюрократии, представляется вполне верной. Конечно, таких факторов значительно больше, а их системная связь и воздействие определяют модель бюрократического поведения.
Обобщая вышесказанное, отметим, что, по сути, можно выделить две сферы, через которые возможно влиять на уровень бюрократической рациональности, компетентности и заинтересованности в эффективной работе самих государственных служащих. Во-первых, это сфера рационального поведения чиновников, ее задают системные условия, в том числе законодательные ограничения, идеология, общественный и публичный контроль, кадровая и административная политика и т. п. Во-вторых, это сфера иррационального поведения, формируемая образованием, воспитанием, культурно-властной преемственностью, властными архетипами. Обе сферы тесно взаимосвязаны, взаимообусловлены и выделены в отдельные лишь условно. Между тем дифференциация данных сфер позволяет понять, какие меры воздействия на государственный аппарат являются временными и требуют постоянного воспроизводства, а какие фундаментальны и долгосрочны. Так, воздействие на рациональные начала бюрократии через правовое принуждение, систему публичного контроля и т. п. методы принуждения в случае противоречия с личными интересами чиновника приводят к бюрократической имитации его эффективной деятельности.
Бюрократия не подчиняется принудительным мерам во всех случаях, когда это выгодно, и существует реальная возможность их обойти без значительных рисков изобличения. При этом преимущественно система принудительных мер находится в распоряжении самой бюрократии, что означает эффективность методов принуждения, лежащих исключительно за пределами
государственного аппарата (общественный контроль). Здесь не следует рассчитывать на реальность парламентского или президентского контроля, т. к. они интегрированы внутрь бюрократической системы и зависимы от нее. Если в отдельных государствах парламентский контроль проявляет свою эффективность в силу политической традиции разделения политической и административной бюрократии, а также формирования определенной конкуренции между ними, то в России традиционная сила исполнительной власти сводит парламент к законодательному придатку исполнительной власти, делая эту ветвь власти в большинстве случаев технической канцелярией по изданию нормативных актов.
Как в этой связи отмечает В. Ю. Лукьянов, «чиновники начинают принимать политические решения, определяющие направление развития внутренней и внешней политики государства, экономики, социальной сферы. Происходит то, что можно назвать "политизацией бюрократии"» [8, с. 11]. В присвоении политических целей исследователь видит основу для последующей деформации бюрократического управления, при которой возникает «сама возможность игнорировать возникающие жизненные реалии» [8, с. 11]. Очевидно, что под понятием бюрократии автор подразумевает административную бюрократию, назначение которой сводится к техническому исполнению государственных функций.
Однако такая «политизация» государственных служащих - характерная черта СССР, но не современной России. Сегодня основным капиталом становятся не властные ресурсы, а экономические, поэтому административная бюрократия стремится получить коррупционную ренту, политика же выступает как необходимый инструмент достижения данной цели. То есть сильнейшим стимулом антиправового поведения современной бюрократии является традиционный для царской России экономический интерес. Это обусловлено двумя определяющими факторами: с одной стороны, уровень дохода государственных служащих несоизмерим с аналогичными должностями в частной сфере, что делает государственные должности финансово не привлекательными для компетентного менеджера, если только он не склонен к коррупции, а с другой стороны, фактически отсутствуют реальные механизмы контроля соотношения доходов и расходов должностных лиц.
Обращаясь к современной модели российской бюрократии, следует констатировать воспроизводство ее традиционных проблем - некомпетентности и коррупционности. Однако рамки такой традиции значительно расширились под воздействием системных условий внутри госаппарата. Например, с появлением возможности легализации коррупционного капитала на порядок возросло коррупционное поведение бюрократии. Свобода от идеологических ограничителей также стимулировала деградацию бюрократической культуры. В свою очередь, попытки взять бюрократию под контроль со стороны президентской власти были вполне успешно нейтрализованы основным качеством иррациональной бюрократии - приспособляемостью к формально-правовым требованиям и традиционным системам контроля. К примеру, реформа, направленная на повышение качества компетентности чиновников, свелась лишь к формальным показателям дипломированности должностных лиц. Так, в основу служебного роста лишь 19 % государственных служащих закладывают индивидуальное профессиональное развитие [9]. Однако массовое стремление государственных служащих получить профильное высшее образование или научную степень при полном отсутствии стимулов к приобретению академических знаний стимулировало небывалый коррупционный рост в системе высшего образования и науки. Индикаторами имитации повышения компетентности российской бюрократии сегодня стали громкие дела о научном плагиате и коррупции в системе высшего образования. При этом следует отметить, что уличены в нарушении законности лишь чиновники, которым были оказаны некачественные коррупционные услуги (плагиативные диссертации, поддельные дипломы и т. п.). Об уровне латентной образовательной некомпетентности госаппарата можно только догадываться.
Все это свидетельствует о необходимости проведения реформы госуправления на качественно новых уровнях, с применением системы сложных технологий контроля и управленческих стимулов. Основная задача подобной реформы заключается во внедрении такой системы политико-правовых технологий оптимизации государственного аппарата, которые не могли бы игнорироваться
бюрократией, став для нее объективным и неизбежным условием существования, воздействуя не только на рациональную, но и на иррациональную сферу бюрократического сознания.
Подводя итоги статьи и формулируя принципы трансформации бюрократической культуры и традиции, можно отметить следующее.
Во-первых, советская бюрократия не исчезла с политического пространства страны, а, легализовав свои ранее нереализуемые в силу идеологических ограничений возможности, успешно адаптировалась в новых условиях, занимая ведущее положение в государственном аппарате. При этом основная масса чиновников, занимающих ключевые должности, являются носителями советских бюрократических традиций госуправления.
Во-вторых, как справедливо подчеркивает Е. Альбац, «российская бюрократия все эти годы демонстрировала абсолютно рациональное поведение. На самом деле у нее не было, нет и не будет, если не произойдет реформы госаппарата, никаких мотивов демонстрировать качество иного порядка - честность, эффективность, служение общему благу, а не одному только личному интересу» [5, с. 5].
Отсюда легендарная фраза В. Черномырдина: «Какую партию ни строй - все равно КПСС получается» - фундаментально отражает состояние современной российской политической системы. Это находит отражение в целом ряде вполне закономерных явлений, ставших следствием институциональной преемственности как партийного строительства, так и административного управления. По сути, речь идет о сохранении иррациональной формы бюрократии, трансформация которой в эффективный веберовский вариант рационального чиновничества является возможной только при соблюдении ряда условий:
1. Исключение носителей номенклатурно-бюрократического сознания из госаппарата. Отчасти эту проблему можно решить только сменой поколений чиновников. Однако чтобы прервать деструктивные традиции бюрократии, обновление государственного аппарата нужно проводить уже сейчас. Революционными методами ситуацию не исправить, как показала практика 1917 г., это лишь приведет к управленческому кризису. Тем не менее вполне реально посредством кадровой и правовой политики создать системные условия воспроизводства эффективной бюрократии. Для этого необходимы система объективного оценивания эффективности должностных лиц и сбалансированная политика обновления кадрового ресурса. Если первая задача решаема в связке президентского и общественного контроля (идея прослеживается еще в российской консервативной мысли), то вторая -зависит от того, насколько качественно будет осуществлен подбор главой государства достойных руководителей министерств и ведомств.
2. Из указанных потребностей вытекает необходимость в разработке инновационных индикаторов эффективности бюрократии. При этом сама природа подобных индикаторов не должна позволять чиновникам искажать их действительность. Ясно, что традиционные формы оценивания результативности отдельных чиновников или органов государственной власти в целом не позволяют достичь объективных оценок в силу способности бюрократических структур подменять статистические показатели. Объектом же контроля верховной власти должны выступать не статистические результаты, а социально и экономически опосредованные оценки. Так, например, эффективность строительства жилищного комплекса должна оцениваться не квадратными метрами застройки, а понижением стоимости жилья, оценкой его качества негосударственными экспертными организациями, удовлетворенностью населения решением квартирного вопроса и т. п.
3. Трансформация культурно-идеологической преемственности бюрократических поколений. Очевидно, что нужно воздействовать как на рациональную, так и на иррациональную сферу бюрократического мышления, формируя научные и учебные школы государственного управления. Чиновник, воспитанный в рамках специального базового образования, при наличии трансляции правовых, управленческих и социальных ценностей, будет иметь более устойчивое профессиональное сознание к антиправовому и антигосударственному мышлению и поведению. Такую профессиональную прослойку можно создать только с «чистого листа», т. к. обладающие управленческим опытом в деформированной системе государственного управления бюрократия не может быть подвержена фундаментальным ценностным изменениям.
Литература
1. Чернышев А. Г. Бюрократические основы демократии или «демократические» основы бюрократии: подходы к проблеме // Демократия в современном мире: сборник статей. М., 2009.
2. Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII вв. Эволюция бюрократической системы. М., 2007.
3. Бюрократия и бюрократы в России в XIX и XX вв.: общее и особенное: материалы XII Всероссийской научно-теоретической конференции. М., 2008.
4. Макаренко В. П. Бюрократия и государство. Ростов н/Д, 1987.
5. Альбац Е. Бюрократия: борьба за выживание. М., 2000.
6. Кузнецов Д. И. Бюрократия в отсутствии демократии. СПб., 2003.
7. Бальжинимаева Е. П. Государственная бюрократия как социальный слой в условиях национально-территориального региона / отв. ред. Ю. Б. Рандалов. Улан-Удэ, 2011.
8. Лукьянов В. Ю. Идеология и бюрократия в тоталитарном государстве: сопоставление государственно-политических систем Германии и СССР в период 30-х годов XX века. М., 2005.
9. Захаров Н. Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002.
