CC BY
35
Обращаясь к проблеме поиска эффективных политико-правовых технологий реформирования современной системы государственного управления, особое внимание, на наш взгляд, следует уделить аспекту негативных бюрократических традиций, исторически сложившихся в механизме отечественного государства. Выявление подобной системы закономерностей, определенных устойчивых черт российской бюрократии, позволит сконструировать наиболее приемлемую модель дебюрократизации публичного менеджмента и сформировать рациональную модель государственной службы России.
Обобщая выводы современных отечественных исследований российской бюрократии, следует выделить такие ее негативные черты как: безынициативность, коррупционность, безответственность, непрофессионализм, кастовость и т.п.
В исторической ретроспективе российская бюрократия так же подвергалась серьезной критике либералами, указывающими на схожие бюрократические недостатки царской России. При этом характерно, что о негативных традициях государственного управления упоминают даже сторонники консерватизма, вставшие на защиту монархии. Так, К.П. Победоносцев, например, писал о безответственности чиновников и их привычке к подобному укладу вещей. Не менее критически относился к феномену «бюрократизации» и Л.А. Тихомиров, разделяя понятие служилого сословия и бюрократии, он отмечал опасность бюрократического отчуждения от общества [8].
В.П. Макаренко, характеризуя бюрократию царской России, отмечал - «надо учитывать, что чрезмерная централизация управления способствует бюрократизации высших уровней. Вершина иерархии вынуждена заниматься решением проблем, не разрешенных на низших уровнях». Не эту ли тенденцию мы наблюдаем в современной России, когда глава государства и премьер министр вынуждены в прямом телевизионном эфире решать управленческие проблемы низшего порядка за не справляющихся муниципальных и государственных чиновников? Очевидно, что бюрократизация системы управления, с ее внешней централизацией и формализацией, на деле ведет к разрыву вертикальных властных коммуникаций, образуя вместо них коррупционные сети.
Для решения этой системной проблемы сегодня в отечественной науке и политике высказываются радикальные идеи о полной смене госаппарата - как единственном средстве разрыва коррупционных сетей. С другой стороны, подобный подход к решению проблемы тотальной коррупционизации системы государственного управления вызывает определенные сомнения. Например, по мнению В.М. Петрова частая смена аппарата приводит к нарушению культурной преемственности в системе управления. Новому поколению бюрократии (“новой бюрократии”) приходилось открывать культуру управления заново [6]. Эта проблема просматривалась и в эпоху Петровских реформ и в период становления советской власти. Противоречивость между необходимостью всеобщего обновления государственного аппарата и негативными последствиями депрофессионализации, вследствие подобных кадровых изменений, просматривается в трудах В.И. Ленина и Л.Д. Троцкого. Если первый ставил в качестве основных принципов дебюрократизации госаппарата принципы подконтрольности, выборности и сменяемости бюрократии, то последний указывал на то, что данные принципы исключают профессионализм чиновничества [9, с. 249]. Указанная проблема ярким образом проявилась после октябрьской революции, когда государственный аппарат составили необразованные чиновники, не обладающие ни знаниями, ни навыками управления. Тогда, в срочном порядке, в структуру госаппарата пришлось привлекать «классовых врагов», которые были способны обучить новую бюрократию профессиональной работе. Таким образом, не всякое изменение и отрыв от сложившегося уклада является позитивным источником развития государственного управления. Очевидно, что непрерывное совершенствование методов и средств управления должно сочетаться с профессиональной преемственностью.
С другой стороны, современная российская бюрократия как никогда стабильна как в правокультурном, так и кадровом значении. Рассматривая аспект этой кадровой стабильности, Е. Альбац отмечает, что «анализ показывает: более 80 % служащих аппарата правительства - кадровые советские бюрократы» [1, с. 6]. Исходя же из статистических данных средний возраст государственных служащих составил на 2011 год более 40 лет [2], а, учитывая тотальность
вовлечения в партийный аппарат советского периода, большинство из них являются носителями советского бюрократического менталитета. Таким образом, налицо культурная преемственность и кадровая стабильность бюрократии в России. Другое дело, что в основе этих культурных традиций лежит не общественный, а бюрократический интерес, который, однако, стал традиционным задолго до советского периода.
Изменение бюрократических традиций блокировалось самим госаппаратом на протяжении всей истории российской государственности. Даже в эпоху абсолютной монархии изменения системы отношений в госаппарате, узаконенные в таких, например, нормативных актах как Табели о рангах, оказалось, не под силу главам государства российского. Как, в этой связи, отмечает А.В. Оболонский
- «сопротивление бюрократической корпорации оказалось сильнее царской воли. Кастовое сознание чиновников препятствовало приливу в госаппарат “свежей крови”» [5, с. 17]. Изменилась ли ситуация в современной России? Очевидно, что коренным образом нет. Определенная попытка прервать негативную бюрократическую традицию управления проводилась в 90-х, но она не увенчалось каким либо успехом. Следствием таких реформ стала обостренная борьба партийной номенклатуры и административной бюрократии с прогрессивными идеями либерализма, и восприятие его худших проявлений госаппаратом. Так, демократические институты были эффективно блокированы российской бюрократией и сохранены лишь их внешние формы. С другой стороны, либерализация экономических отношений в обществе, упразднение ограничивающей идеологии в сочетании с либералистическим поклонением комфортной жизни стимулировало критический рост коррупции и стремление чиновничества обеспечить себе западное материальное благополучие без каких либо на то экономических предпосылок в государстве.
По замечанию В.Ю. Лукьянова, «в последние годы российская бюрократия стала возвращаться к классической схеме устройства управленческого аппарата - замкнутость, профессионализм чиновников, превращение бюрократии (также как в период 20-30-х годов) в закрытую социальную группу» [3, с. 17]. Исследователь позитивно оценивает реставрацию замкнутости бюрократического сообщества, очевидно смешивая понятия профессионализма и кастовости. История существования российской бюрократии, напротив, показывает, что отсутствие кадровой ротации, уничтожение конкурентного поля внутри госаппарата и приведение его к некой кадровой стабильности (застою) создавал лишь благоприятную почву для интеллектуальной и духовной деградации бюрократии, исторжение из нее человеческого капитала.
Между тем в своей работе Б.Н. Чичерин, характеризуя необходимость кадрового обновления бюрократии России, отмечал: «Бюрократия может дать сведущих людей и хорошее орудие власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается государственный смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества». По сути, уже тогда высказывались идеи использования человеческого капитала в кадровой политике государственного аппарата. В современной России подобный подход к кадровому обновлению проводился, о чем свидетельствуют программы кадров Президента РФ, кадров губернаторов областей. Но и эти внедрения были блокированы бюрократией и поставлены под контроль, очередной раз, закрывая конституционно установленный доступ к государственной службе обществу. Конечно, бюрократия не блокирует полную ротацию госаппарата, но контролирует ее качественное содержание. Так, массовая торговля должностями автоматически исключила приток честных и публично ответственных людей в ряды чиновников. Недоступность государственной службы правопослушным представителям общества обусловлено и низкими заработными платами, предполагающими, что их недостаток будет компенсирован коррупционными надбавками. При этом советский период внес в специфику бюрократической культуры свою особенность. Так, как в этой связи отмечает Д.И. Кузнецов, -«поскольку экономические решения могли приниматься наверху, то и кадры, способные к такой деятельности, нужны были только в высших эшелонах власти». От остальных звеньев требовались совершенно иные таланты, такие как: послушание (личная преданность), исполнительность, отсутствие нравственных ограничений и т.д. [4, с. 4]. То есть качественный состав низовой
бюрократии, воспитанный тоталитарной системой государственного управления СССР, не отвечает требованиям и представлениям о современном публичном менеджменте, основанном на интеллектуальности решений, субъективной ответственности и инициативности государственных служащих.
Как видно из приведенных примеров, технически обновление государственного аппарата контролировалось бюрократией по-разному, однако принцип на протяжении многих веков оставался неизменным - отечественная бюрократия обособлялось от общества в отдельную социальную группу, обладающую самостоятельными интересами. Неэффективны в этом смысле оказались и правовые технологии, направленные на открытие государственной службы, транспарентности деятельности государственного аппарата и противодействия неформальным отношениям в системе госуправления. В связи с этим В. Слатинов отмечает, что, несмотря на достаточно широкий охват нормативных источников, противодействующих теневым практикам на организационном, регулятивном, управленческом, контрольном и иных уровнях, их углубленный анализ свидетельствует о «закрытости и неподконтрольности государственной бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей» [7, с. 126]. Ответом на правовую формализацию и попытку с помощью законов скорректировать отечественную бюрократическую традицию, как отмечает А.В. Оболонский,
- «был обход закона, уклонение от его фактического исполнения исходя из принципа «закон что дышло...» [5, с. 20]. При этом следует согласиться с исследователем в том, что первоисточником коррупционной традиции в России стал властный деспотизм, в условиях которого сделка между гражданином и чиновником становилась разумной и легитимной.
По сути, на протяжении всей исторической ретроспективы мы наблюдаем четкую культурную преемственность государственного управления. Конечно, исторические аспект деятельности и социально-экономический контекст, в рамках которого действовала бюрократия, изменялся, но худшие его черты сохраняли удивительную стабильность и преемственность поколений государственных управленцев.
Таким образом, попытка сформировать современную модель рациональной бюрократии в России, есть ничто иное как попытка борьбы с историческими традициями самой отечественной бюрократии. В этом противостоянии применение, каких-либо юридических, политических, социальных технологий противодействия бюрократизации системы государственного управления, без учета данного факта, не эффективно. Современная история реформирования государственной службы, способность бюрократии адаптироваться и вырабатывать контр методы к инновационным административным, правовым и политическим техникам управления наглядно демонстрируют тщетность этих попыток. На наш взгляд, необходима разработка модели культурно-правовой трансформации бюрократического аппарата, в том числе за счет его качественного кадрового обновления.
Литература
1. Альбац Е. Бюрократия. Борьба за выживание. М., 2000.
2. Берзин Б.Ю. Социологический анализ кадрового состава аппарата органов государственной власти: современные тенденции // http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2012/01/12/
3. Идеология и бюрократия в тоталитарном государстве: сопоставление государственнополитических систем Германии и СССР в период 30-х годов ХХ века. М., 2005.
4. Кузнецов Д.И. Бюрократия в отсутствии демократии. СПб., 2003.
5. Оболонский А.В. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997.
6. Петров В.М. Судьбы Российской бюрократии // Чиновник. 2005. № 5.
7. Слатинов В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra. Т. 5. 2000. № 1.
8. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998.
9. Троцкий Л.Д. Преданная революция. М., 1991.
