CC BY
36
Текущий спектр государственно-правовых реформ в России, направленный на модернизацию системы государственного управления и приведение ее в эффективное состояние, по оценкам многих государствоведов, политологов, теоретиков права и правоприменителей, не достигает своей конечной цели, упираясь в невидимые барьеры, которые сегодня именуются коррупцией, злоупотреблением властью, бюрократизацией, служебной некомпетентностью и т.п. Однако настолько ли новы проблемы государственного управления в России, вызванные транзитивным состоянием российской государственности, или они обусловлены историческим развитием отечественной бюрократии и ее традиционными стилями публичного управления?
Правокультурный анализ развития государства периода царской России в работах Л.А. Тихомирова и сравнение его с современным состоянием системы государственного управления позволяет говорить об исторической преемственности в стиле государственного управления. Так, по словам государствоведа Л.А. Тихомирова, в истории становления государства Российского наблюдалась постепенная бюрократизация служилого сословия [10]. При этом ученые того периода выделяли два блока традиционных черт в стиле государственного управления. Во-первых,
негативный блок, включающий в качестве традиций публичной власти: бюрократизм, волокиту,
властный произвол, взяточничество, интриганство, игнорирование закона и целей, формулируемых верховной властью, некомпетентность, государственную измену, игнорирование заслуг и продвижение чиновников по родственным связям (кумовство). Во-вторых, к положительным чертам традиций государственного управления относили: самопожертвование чиновника во благо высших (государственных) целей, личную преданность руководителю, охраняющему государственные интересы, приоритет духовных ценностей над бюрократическим законодательным формализмом. Что характерно - указанные черты бюрократического стиля управления прослеживаются и в современной российской модели бюрократии. Отсюда следует вывод - чтобы понять тенденции развития и специфику действующего государственного аппарата, необходим анализ не только его текущего
состояния, но и культурно-традиционных закономерностей, заложенных в истории развития
российской государственности.
Характеризуя традицию российской бюрократии в ее негативных формах, М.Н. Афанасьев подчеркивает: «Государственный контроль - скорее навязчивая идея российских самодержцев, нежели административная действительность самодержавия. Титанические усилия по реализации такого контроля были не просто тщетны - прирастающая телесность чиновного мира в самой себе несла отрицание государственного порядка как идеологической сверхзадачи, мыслилась ли та в категориях православного благочестия или “полицейского государства”» [3].
Из сказанного следует вывод - необходимо отделять общую культуру и традиции российского общества от бюрократической субкультуры и традиции государственного управления. Эти понятия не надо смешивать и перекладывать одно на другое. Традиционно российская бюрократия высшего порядка обладала европейским мышлением и была ближе к народному интересу, чем низовая бюрократия, в чьи традиции входили приспособленчество, злоупотребление властными полномочиями и коррупция. «Чиновники, призванные исполнять государеву волю, поставленные на государственное дело, неизбежно используют открывшиеся им широкие возможности для удовлетворения собственных нужд» [3]. Фактически традицией российской государственности является противостояние более одухотворенного, культурно просвещенного и прогрессивного чиновничества верховной власти и остальной части государственного аппарата, которая больше делала вид, что подчиняется, нежели подчинялась фактически. Понимание этой специфики российской бюрократии обусловливала потребность в административных реформах, обеспечивающих фактическое подчинение низовой бюрократии верховной власти. В связи с этим российский реформатор М.М. Сперанский, говоря об эффективности государственного управления, указывал: «Сила правительства состоит в точном подчинении всех моральных и физических сил одному движущему верховному началу власти, и в самом деятельном и единообразном исполнении всех ее определений» [9, с. 411]. Без синхронизации интересов бюрократии с интересами верховной власти какие-либо реформы были бы тщетны.
Изменилось ли что-нибудь в наши дни? Многочисленные примеры неэффективной работы низовой бюрократии характеризуют ее текущий интеллектуальный потенциал, а распространенность
коррупции как доминирование личных интересов над интересами государства наглядно демонстрирует традиционный механизм противостояния высшей власти и низового госаппарата. В свою очередь управленческая элита страны в традиционном порядке ведет попытки трансформации низовой бюрократии в эффективное «служилое сословие», а последняя оказывает не меньшее противодействие административным реформам через институт лоббизма, правоприменительную практику и теневые отношения, сводя на нет инициированные преобразования. Характер такого сопротивления наглядно демонстрируют попытки низовой бюрократии взять под свою опеку инициированные президентской властью механизмы общественного контроля. В качестве примера можно привести сращение ассоциаций юристов по всей стране с силовыми структурами и местным самоуправлением. Нейтрализованы и общественные советы, создаваемые при правоохранительных органах власти. Институт сотрудничества в этом плане активно используется низовой бюрократией для контроля над институтами гражданского общества. Именно поэтому в сети Интернет, научных исследованиях так много критических замечаний в адрес подобных форм общественного контроля
[5].
Стремление бюрократии нейтрализовать технологии общественного контроля, поддержанные верховной властью, мы можем обнаружить в коррупционных сращениях средств массовой информации и низового чиновничества. Западная практика так называемых «журналистских расследований», с успехом применяемая в США и Европе, практически не реализуется в России по причине коррупционных подкупов СМИ и практик заказных уголовных дел. Однако существенную роль здесь играет и российский менталитет граждан, чья активная гражданская позиция не обладает системной устойчивостью. Граждане проявляют правовую активность лишь на первоначальном этапе противостояния с бюрократией, но при сколь-либо серьезном противодействии отказываются от дальнейших действий. Между тем любое обоснованное обращения граждан в высшие органы власти, с привлечением СМИ и авторитетных общественных организаций, понуждает низовых чиновников задействовать коррупционные вертикали, оплачивая услуги по «крышеванию». Но только системный характер таких дел способен «обанкротить» низовую коррумпированную бюрократию. В этом плане проблема бессистемного противостояния общества и бюрократии традиционна для России и наблюдалась на протяжении всего существования российской государственности.
Однако современная бюрократия имеет и ряд отличий, не столь явно выраженных в истории российской государственности. Так, эксперты отмечают высокий уровень консолидации бюрократии как самостоятельного социального страта, имеющего свои собственные интересы. Признаком консолидации бюрократии сегодня является не только круговая порука должностных лиц, которые, будучи уволенными за серьезные правонарушения, меняют лишь географию госслужбы или должности в органах государственной власти, корпоративный коррупционный лоббизм, легализующий незаконные доходы чиновников и т.п., рост бюрократии и ее влияния определяется также численным составом госаппарата и динамикой его роста. В связи с этим необходимым видится обратиться к статистике последних лет по численному изменению штата государственной власти.
В частности, по официальным данным Федеральной службы государственной статистики, в период с 1999 по 2011 гг. численный состав госаппарата вырос в 1,7 раза! [1]. При этом, если количественный показатель должностных лиц является объективным, то статистика образованности бюрократии вызывает сомнения. Так, по статистике того же Росстата, число чиновников, имеющих высшее образование, с 1999 по 2011 гг. выросло в 2,3 раза! [2]. Однако, учитывая практику получения высшего образования должностными лицами, эти цифры не отражают интеллектуализацию чиновничества, они лишь указывают на факт получения чиновниками аттестатов. Работа по анализу реальности подобного повышения квалификации нам не известна. Представители же юридических практик утверждают, что компетентность бюрократии, в особенности правоохранительной, неуклонно снижается, а торговля государственными должностями всех уровней приобрела угрожающие масштабы. В связи с этим действующий премьер-министр Д. Медведев, будучи Президентом РФ, отметил: «Решение о замещении должности порой принимается по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги, то есть должности продаются» [6].
Неэффективность бюрократии при значительном росте госаппарата стала предметом исследования Министерства финансов РФ, которым была разработана программа по сокращению в 2011-2013 гг. численности работников центральных аппаратов и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти [8]. Однако, как отмечают специалисты в области кадровой политики, например, проводимые переаттестации, сокращения в системе правоохранительных органов погрязли в коррупционных сделках.
В ментальном аспекте отечественная бюрократия также традиционна. Так, согласно исследованиям Всероссийского центра изучения общественного мнения, «...наиболее массовая (32 %) группа опрошенных руководителей из системы государственного управления убеждена, что российская бюрократия заинтересована в первую очередь в сохранении и постоянном увеличении своего богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни населения. Все это означает, что, хорошо понимая специфику интересов российской бюрократии как особой социальной группы, сами государственные чиновники видят ее прежде всего в сохранении и постоянном увеличении своего влияния и власти, защите собственных классовых интересов» [7]. В плоскости духовного содержания современный бюрократический аппарат не только не улучшает своего положения по сравнению с дореволюционной Россией, но, напротив, значительно проигрывает государевой службе. По-видимому, духовная деградация российской бюрократии была заложена еще в советский период, где клерикальные ценности были подменены идеологическими. В период же 90-х гг., с распадом КПСС и разрушением коммунистической идеологии, выступавшей мощнейшим социальным регулятором госаппарата, появляется атеистическая буржуазная идеология, аксиология которой напрямую идет вразрез с духовными ценностями. Как следствие - современный чиновник приобретает прагматичное и ничем не ограниченное эгоцентричное мышление, направленное на приоритет личных интересов над общественными и государственными. Между тем, оценивая угрозу духовной деградации носителя власти, А.М. Величко справедливо отмечает, что «.утрата чувства нравственного осознания источника и целей своей власти приводит к духовному самоубийству ее носителя» [4, с. 102]. Но такой государственный служащий априори нацелен на злоупотребления властью, мошенничество и коррупцию.
Обобщая, необходимо выделить стили бюрократического управления, как положительные, так и отрицательные аспекты их проявлений, а также провести сравнения с западной традицией по отдельным сферам государственного управления.
Так, для российского стиля бюрократического управления характерны следующие традиционные черты: 1. Распределение государственных должностей в государственном аппарате всегда
осуществлялось преимущественно согласно родственным и личным связям, коррупционным оплатам.
2. Кадровая ротация (карьерный рост) на государственной службе традиционно соотносилась с личной преданностью вышестоящему руководству. 3. В процессе управления руководителем практиковалась постановка любых задач, в том числе противоречащих закону и публичному интересу. 4. Сознание российского чиновника носило доминирующий тактический характер. Краткосрочные расчеты в системе управления как были, так и остаются одной из причин государственной неэффективности. 5. Контроль в системе публичного управления на протяжении всей истории развития российской государственности носил показательно-перманентный характер, а система госконтроля подчинялась бюрократическим интересам. 6. Ключевыми критериями при принятии управленческих решений отечественной бюрократии была личная выгода либо руководство «высшими целями». 7. Отношение к праву в российском государственном аппарате преимущественно нигилистическое, приоритет отдается неформальным практикам. 8. Ответственность должностных лиц наступает согласно их неформальному статусу в системе коррупционных отношений, при наличии принципа минимальной ответственности должностных лиц и географической, должностной ротации лиц, изобличенных в коррупционных отношениях высшего порядка. 9. Предпринимательская деятельность должностных лиц запрещена формально (за исключением советского периода), практикуется сокрытие факта предпринимательской деятельности чиновников через родственников и подставных лиц.
Современный западный стиль бюрократического управления характеризуется такими свойствами, как: 1. Распределение государственных должностей осуществляется согласно профессиональной
квалификации, образованию, публичной авторитетности претендента. 2. Кадровая ротация (карьерный рост) обеспечивается согласно публичным достижениям, вкладу в успех корпорации (органа государственной власти). 3. Постановка руководителем задач строго согласуется с законодательством, зачастую сами руководители имеют высшее юридическое образование. 4. Планирование управления в государственном аппарате стратегически-тактическое, комбинирующее расчет краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных перспектив последствий принятия административных решений. 5. Контроль в системе публичного управления носит системный характер, в систему госконтроля интегрирован общественный контроль, препятствующий коррупционному сращению государственных структур. 6. Ключевым критерием при принятии управленческих решений является эффективность методов при достижении стратегических и тактических целей. 7. Отношение к праву западного чиновника подчинено принципу безоговорочного подчинения закону. При этом деятельность должностного лица формалистична, даже если это противоречит здравому смыслу. 8. Ответственность должностного лица персонифицирована и соотносится с уровнем его проступка или преступления. 9. Предпринимательская деятельность должностных лиц запрещена законом и исключена практикой.
Обобщая рассмотренные нами стили бюрократического управления, надо отметить, что как в западной, так и отечественной традиции используемые методологии управления не являются панацеей эффективности государственного управления. Думается, что во многом социальный потенциал бюрократии зависит от культурно-духовных начал ее организации, а также системы объективных факторов, формирующих государственный интерес чиновника. При этом общество играет немаловажную роль в модели бюрократического управления. Так, личная ответственность чиновника в западной традиции продиктована отсутствием круговой поруки, которая является следствием общинного уклада в российском обществе. Правовой нигилизм отечественной бюрократии, традиция принимать управленческие и правоприменительные решения в соответствии с неформальными правилами зачастую с точки зрения общества оправданы больше, чем неукоснительное выполнение иррациональных норм закона. Однако некоторые аспекты российской бюрократии следует охарактеризовать как однозначно отрицательные. К примеру, карьера госслужбы замкнута на личные отношения с руководством, прием на работу по «блату» снижает количество эффективных чиновников. Как следствие этого - на целые отделы приходится всего несколько компетентных госслужащих («темных лошадок»), на которых ложится наибольшая часть нагрузки, что неизбежно влечет снижение эффективности госструктур. Серьезной проблемой для российской бюрократии является отсутствие традиции стратегического мышления, без которого сформировать эффективную среднесрочную и долгосрочную работу в органах государственной власти невозможно.
При, казалось бы, явных преимуществах некоторых элементов западного стиля бюрократического управления проводимые реформы в России не привносят что-либо существенное в систему государственного управления. Следует констатировать, что западные ценности госуправления, такие как: правовой формализм, общественное признание и одобрение управленческих решений, личное стремление чиновника к профессионализму, уважение прав и свобод человека и т.п. не могут быть интегрированы в российскую действительность, поскольку само российское общество сегодня не в состоянии потребовать от государственного аппарата соответствия указанным параметрам. При этом провалы административных реформ западного содержания наблюдались на протяжении всей истории России, что говорит о неком аксиологическом несовпадении. В этой связи необходимо отметить не раз подчеркнутую теоретиками права очевидность, что для России требуется разработка национальной концепции административных реформ, учитывающих отечественную культуру, традиции, мировоззрение. Поскольку стили государственного управления не отделимы от традиционно сложившегося в обществе менталитета, то и упор в административных реформах должен быть сделан на понятную российскому чиновничеству систему ценностей. В свою очередь обществу необходимо представить традиционные механизмы народного контроля за бюрократической деятельностью. Только при этих условиях реформирование системы государственного управления позволит достичь не формальных, а реальных показателей бюрократической эффективности.
Литература
1. http://www.gks.ru/free_doc/2011^08-ка^ЛаЬ 1 .Мш
2. http://www.gks.ru/free_doc/2011/gos-kadr/tab4.htm
3. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.
4. Величко А.М. Нравственные и национальные основы права: Сборник статей по философии и истории права. СПб., 2002.
5. Два года Ассоциации юристов России: «провайдер» или институт гражданского общества? // Адвокат. 2007. № 11.
6. Дмитрий Медведев озаботился поиском талантливых управленцев // Российская газета._2008. 24 июля.
7. Межитов А. Административная реформа и бюрократия // Дагестанская правда. 2008. 14 апреля.
8. Несократимые и легендарные // Коммерсантъ Власть. 2010. 2 августа.
9. Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб.: Наука, 2002.
10. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М.: Облиздат, 1998.
* Статья написана при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Национальные и провинциональные закономерности развития российской государственной власти: правокультурный анализ»), проект № 12-33-01274 а2.
