CC BY
25
Постоянное реформирование системы исполнительной власти по различным функциональным направлениям стало традицией российского государственного управления. Между тем инициативы главы государства, направленные на приведение государственного аппарата к оптимальной форме осуществления публичной деятельности, не находят эффективного воплощения.
Бюрократизм и коррупционность исполнительной власти России достигли столь значительной отметки, что любые инновационные внедрения принимают форму имитации или нейтрализуются неформальными практиками. Между тем, анализируя экономическое развитие России, нетрудно заметить, что стагнация экономики сопровождается одновременным ростом неэффективного административного аппарата. Подобная зависимость показывает на неизбежность роста политической конфликтогенности и критического падения легитимности государственной власти. Таким образом, оптимизация административной деятельности и создание эффективных механизмов осуществления государственных функций становится приоритетной и первостепенной задачей административной политики.
Направления оптимизации государственного менеджмента различны и зависят от тех проблем, которые испытывает исполнительная власть в целом. Так, структурная оптимизация направлена на устранение дублирующих полномочий, нефункционального соответствия органов исполнительной власти их компетенциям, на создание эффективной системы связей и т.п. Однако когда мы говорим о совершенствовании системы и структуры исполнительной власти, необходимо понимать, что создание определенного числа исполнительных органов и распределение между ними властных компетенций решают лишь одну проблему исполнительной власти России - техническую эффективность. Это позволяет высвободить бюрократические ресурсы для повышения качества административной работы, сократить расходы на дублирующую деятельность и повысить результативность взаимодействия государственных органов власти. С другой стороны, разделение органов исполнительной власти, их полномочий на более эффективных принципах не в состоянии решить социальных проблем, таких как коррупция и профессиональная некомпетентность бюрократии. Аналогичная ситуация складывается и в сфере совершенствования правового регулирования. Здесь законодатель может установить определенные параметры функционирования исполнительной власти: принципы административной деятельности, систему ее контроля, прописать ее пределы, создать технические условия, способствующие более эффективной работе госаппарата. Однако законом невозможно определить стиль профессионального мышления и поведения должностных лиц, изменить их культурные ценности, уровень духовного развития. Обычно проблема качества человеческого капитала, привлекаемого в систему государственного управления, решается на уровне кадровой политики, а также государственной правовой идеологии, создающих систему условий и требований, определяющих профессиональное соответствие должностных лиц занимаемым должностям. Отдельно стоит вопрос формирования профессионального стиля мышления бюрократии. Этот вопрос является наиболее значимым для российской системы публичного менеджмента, поскольку он определяет качество выполнения должностными лицами своих служебных обязанностей в соответствии с интересами государства и общества. Сегодня следует признать, что в государственном аппарате всецело превалирует коррупционно-бюрократический стиль мышления, ориентированный на реализацию личных и корпоративных потребностей. Подобный стиль мышления не позволяет государственному аппарату действовать эффективно с точки зрения национальных интересов, поскольку они вступают в конкуренцию с индивидуалистическими интересами бюрократии по поводу материальных и властных ресурсов.
Анализ западноевропейской административной структуры власти показывает, что системные отличия от организации исполнительной власти России не носят принципиального характера и скорее относятся к историческим особенностям становления национальных институтов государственной администрации стран. Иная ситуация складывается в стилях исполнительно-распорядительной деятельности, где все определяет характеристика правового и политического сознания должностных лиц. С другой стороны, картина административной деятельности в развитых зарубежных государствах тоже отнюдь не идеальна. Так, например, в Италии по-прежнему сохраняется высокий уровень клиентизма, что порождает такие проблемы, как «гипертрофированный рост “третичного сектора экономики” (услуги и государственная администрация), неэффективность государственных
инвестиций и предприятий, коррупцию институтов управления и деформацию политической культуры» [1]. Очевидно, что корни проблемы здесь общие и проистекают из сложившегося стиля управления, включающего как специфику взаимоотношений субъектов властвования друг с другом, так и с гражданами.
Патримониальный стиль административного управления, существующий в начале развития российских капиталистических отношений, а затем продолживший свое развитие в советской государственной системе управления, сегодня вряд ли модифицируется в иную форму. Изменение под влиянием перехода к рыночной экономике общественного и бюрократического сознания способствовало смещению акцентов бюрократического сознания с идеологических целей на материалистическую основу. Современный российский чиновник воспроизводит модель поведения предпринимателя, обменивая доступный ему властный ресурс на материальные блага или иные властные ресурсы. Однако коррупция, в подавляющем большинстве понимаемая отечественными исследователями как обмен материальных ресурсов на властные, лишь получила свое логическое продолжение. В административной системе СССР коррупция акцентировалась на обмене властными ресурсами, поскольку материальные блага были в известной мере ограничены государственной идеологией советского аскетизма. Отсюда возникает вполне обоснованное предположение, что проблема коррупционно-бюрократического мышления традиционна для российской системы государственного управления и наблюдалась еще в дореволюционной России. Так, признаки бюрократизации исполнительной власти были выделены еще Л.А. Тихомировым:
1. Недостаток политической сознательности, влекущий за собой малую эффективность передаточной власти [9, с. 261, 262].
2. Расслабление общественных сил России из-за вторжения бюрократических начал ее в политические процессы и, как следствие, бесконтрольность передаточных властей, постоянно преумножающих свой объем и расширяющих свою компетенцию.
3. Изолирование бюрократией верховной власти от нации: «Она погружается бюрократией исключительно в дело управления как простой центральный орган бюрократических учреждений» [9, с. 370]. Но поскольку верховная власть не в состоянии поглотить гигантский объем этих дел, «ее управительная роль делается лишь кажущейся» [9, с. 375, 376].
4. Ухудшение бюрократической элиты в силу собственного продолжительного доминирования над российским народом и верховной властью. Именно в бюрократизации служилого «сословия» видел истинную проблему и причину малоэффективного госуправления Л.А. Тихомиров. Этот монополизм бюрократии, по замечанию Л.А. Тихомирова, - ее стремление исторгнуть из себя способных и умных людей - худшее деструктивное начало чиновничьего произвола.
Как следствие, мы сталкиваемся с порочным кругом, в котором построение системы эффективного государственного управления невозможно без профессионального, социально ориентированного чиновника, а формирование последнего невозможно без адекватной системы.
Поведение человека всегда определяется системными условиями, в которых он осуществляет свою деятельность, и бюрократия также подчинена данному социальному закону. Следовательно, за создание таких личностных параметров бюрократии как правовая и политическая культура, а также профессиональная компетентность отвечают все те же принципы организации системы административного управления. В этой связи, обобщая зарубежный опыт и отечественные исследования, видится необходимым выделить неразрывно связанные направления государственной политики, ориентированные на оптимизацию механизма функционирования административной власти:
- во-первых, вся деятельность административных органов должна быть подчинена принципу транспарентности (открытости) механизмов осуществления государственных функций. В том числе необходима максимальная информационная открытость в административной деятельности через информационно-коммуникационные технологии (интернет). Такая открытость должна быть полной и исчерпывающей, не позволяющей скрыть какие-либо детали промежуточных результатов административной работы от общественного и президентского контроля. Неполнота и
недостоверность опубликованной информации должна стать отдельным составом уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. При этом следует отметить, что возражения по поводу открытости исполнительной деятельности, связанной со следственной, семейной, коммерческой или государственной тайной, оправданны, но не в отношении уполномоченных субъектов государственного контроля. Очевидно, что сетевая технология контроля должна быть реализована и для данной категории исполнительной деятельности, но в исключительно закрытой локальной системе. Необходимость прозрачности административной работы позволяет:
1. Создать условия, при которых локальный бюрократический контроль над информацией становится невозможным (субъект контроля может обратиться в любое время к информации и провести проверку без ведома лиц, подозреваемых в коррупционных сделках или бюрократизации).
2. Повысить меру политической ответственности государственной деятельности, расширив возможности института гражданского контроля.
3. Вовлечь общество в активную работу по формированию кадровой политики госаппарата и, тем самым, обеспечить политическую ответственность граждан;
- во-вторых, необходим ряд изменений в принципе построения самой деятельности органов исполнительной власти, а точнее их ориентированности на обслуживание социальных интересов граждан. Сегодня в социальных опросах, чем руководствуется чиновник в своей деятельности, мы можем констатировать абсолютный приоритет различных форм корпоративных интересов, в то время как интересы граждан занимают лишь около 13 % мотивации профессионального мышления бюрократии [5].
В этой связи для изменения традиционного представления административной бюрократии о своей роли и месте в обществе, целесообразно создание ряда условий, технически препятствующих злоупотреблению властью:
1. Административную работу следует строить на принципе деперсонификации. То есть необходимо минимизировать личный контакт должностных лиц посредством создания транспарентных информационно-коммуникационных средств связи. Безличностная форма взаимодействия чиновников с гражданами значительно осложнит коррупционные взаимодействия и бюрократический произвол.
2. Применение электронных технологий позволит технически оптимизировать работу
административного персонала: стандартизировать документооборот, повысить скорость
взаимодействия между органами государственной власти и их подразделениями, сократив время принятия исполнительных решений и т.п. То есть это создаст условия для повышения качества обслуживания населения (снимет проблему недостатка персонала, очередей, перерывов, удаленного нахождения учреждений, несвоевременного и неполного информирования граждан и т.п.).
3. Безусловно, необходимо и изменение системы оценки административной эффективности. Статистическая отчетность, формируемая органами государственной власти, должна быть ориентирована только на самоконтроль. Оценку эффективности органов государственной власти необходимо проводить исходя из социального одобрения, что предполагает применение технологий соцопросов и рейтинга общественного одобрения деятельности органов государственной власти, а также системы индексирования коррумпированности [7]. При этом экспертные оценки рейтинговой эффективности должны быть построены на полной независимости от соответствующих органов государственной власти. Создание такой системы требует внедрения электронных технологий, порядок применения которых должен быть жестко регламентирован законом.
4. Одной из действенных западных технологий оптимизации исполнительной власти является деполитизация административной деятельности. Социологические исследования специфики функционирования российской исполнительной власти указывают на ее сильную политизацию, что формирует востребованность теневых качеств чиновников. «В тех случаях, когда государственные служащие сосредоточены на реализации неполитизированных функций, признак профессиональной компетенции с неизбежностью выдвигается на передний план» [4].
В-третьих, трансформация кадровой политики в органах исполнительной власти. Изменение принципов подбора кадров, их ротации является важнейшим условием трансформации административных механизмов в эффективные формы. В российской действительности формирование государственного менеджмента сопровождается:
1) постулатом привилегированного социального статуса чиновника по отношению к простым гражданам;
2) правилом беспрекословной подчиненности вышестоящему руководству и личной преданности;
3) лояльностью к системе сложившегося властного порядка в независимости от уровня ее административной эффективности и социальной ориентированности.
Вполне закономерно, что такие принципы кадровой политики способствуют формированию особого стиля профессионального мышления, который направлен на теневые клиентарные отношения. Изменения подобного понимания своей статусности и модели поведения должностных лиц заложено в реализуемых на западе принципах кадровой политики. Так, согласно «германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе» [2]. Реализуется подобный принцип и в США, Англии, Франции, других развитых странах мира [6]. Для европейской и американской кадровой политики характерна развитая система контроля эффективной деятельности должностных лиц, а также принцип «merit system» - принцип постоянного отслеживания профессиональных качеств должностных лиц. Такой непрерывный контроль создает условия для повышения технической и социальной эффективности деятельности госслужащих, а также обеспечивает стабильность качества человеческого капитала в кадровом составе госорганов. Личностные качества должностных лиц обеспечиваются также за счет системы образования, воспитывающей стиль мышления современного госслужащего. Например, в Германии среди руководящего состава министерств юристы составляют 67 % [2]. Столь высокий показатель говорит о стремлении повысить правовую культуру и обеспечить правовой стиль управления органов исполнительной власти за счет правового образования чиновников.
Значительные организационные и финансовые вложения западных государств в воспроизводство компетентных административных служащих, кадровая политика, ориентированная на теорию человеческого капитала, актуальна и для исполнительной власти России. Сегодня административная кадровая политика не нацелена на улучшение интеллектуальных, культурных и духовных качеств государственных служащих [8]. Между тем, как справедливо отмечал еще Бисмарк, «с плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы».
В заключение отметим, что в зарубежной традиции выделяют два основных направления оптимизации деятельности органов исполнительной власти. Так, в англо-саксонской традиции основной упор сделан на сетевую модель построения административной системы (относительной автономии и личной ответственности должностных лиц, развитии горизонтальных связей управления и ослаблении вертикали власти), а также принцип свободного рынка - сервисная модель исполнительной власти. В романо-германской системе сохранены принципы жесткой вертикали власти и жесткой правовой регламентации административной деятельности. Однако административная деятельность в европейских государствах стала открытой и ориентированной на взаимодействие с гражданским обществом [6, с. 10]. Обе модели показывают свою эффективность как в техническом, так и социальном плане, что позволяет предположить возможность их комбинации и создания наиболее оптимальной модели для российской системы органов исполнительной власти. Однако используя западные технологии администрирования, необходимо учитывать российскую бюрократическую и гражданскую ментальность. Далеко не все из западно-либеральных технологий являются жизнеспособными или конструктивными для России. Так, внедрение идеи сетевой организации исполнительной власти, рыночных принципов может способствовать формированию в органах исполнительной власти России локальных коррупционных режимов. В этом плане для отечественной системы государственного управления видится приемлемым усиление вертикали
власти за счет системы гражданского и президентского контроля. Не исключено и применение рыночных механизмов, при внедрении которых, однако, необходимо учитывать, что «властные полномочия органов исполнительной власти и их коммерческая деятельность не могут совмещаться в одном органе. В противном случае происходит деформация этих видов деятельности» [3, с. 20], и на выходе мы получим коррумпированную структуру.
Литература
1. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.
2. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2001.
3. Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства // Журнал российского права. 2004. № 8.
4. Дильман Н.В. Государственные служащие: статусные основания, менталитет и коммуникационные особенности: Автореф. дис. ... канд. соц. наук. Волгоград, 2004.
5. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М.: РАГС, 2002.
6. Литвинцева Е.А. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы. М.: РАГС, 2008.
7. Отбор чиновников будет производиться по рейтингам граждан // ИКЬ:
Ьйр: //www .г§ .гц/2011/10/25/сЫпоушЫ.Ь1ш1
8. Пицик Н.И. Кадровый потенциал как условие повышения эффективности деятельности органов власти и управления: Теоретико-социологический аспект: Автореф. дис. ... канд. соц. наук. М., 2001.
9. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М.: Облиздат, 1998.
