CC BY
15
Исполнительная ветвь власти представлена самым многочисленным и иерархически сложно-соподчиненным государственным аппаратом, который осуществляет, по оценке специалистов, около 85 % властных функций [4, с. 26]. Многочисленный кадровый состав, множественность исполнительных функций, практический характер деятельности исполнительных органов власти обусловливают особую сложность в построении эффективной системы правового регулирования и политического управления административного аппарата.
На сегодняшний день эффективность деятельности исполнительной власти России получает отнюдь не лестные характеристики со стороны ученых и ведущих специалистов страны. Обобщая эти оценки, можно отметить ряд наиболее острых проблем, с которыми сталкивается административный менеджмент в организации хозяйственной, экономической, правоохранительной и иной деятельности в системе исполнительных органов власти. Среди таких проблем следует выделить: 1) системную коррупцию, поглотившую более 80 % государственных служащих [5]; 2) процесс бюрократизации правоприменения, существенно снижающий эффективность механизма правового регулирования; 3) низкий уровень качества человеческого капитала в государственном аппарате.
При этом следует отметить, что указанные проблемы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Так, качество государственных служащих оценивается двумя основными характеристиками -профессионализмом и духовно-культурным содержанием. При этом оба параметра - неразрывно связанные характеристики человеческого капитала государственного аппарата. Низкий уровень одной из составляющих приводит либо к некомпетентному принятию решений, либо выступает источником формирования коррупционного сознания, что, в свою очередь, способствует бюрократизации административной работы. Выражается такая административная неэффективность в нерациональном использовании бюджетных средств, коррупционном подзаконном правотворчестве и правоприменении. При этом выявляется не только осознанное злоупотребление властью в корыстных целях, но и неосознанный стиль бюрократического поведения, выражающийся в нерезультативной административной политике, обособлении от остальной части общества и формировании представления собственного превосходства над подвластными. Социальное обособление бюрократии в отдельный социальный страт, постепенная его организация приводят к формированию собственных интересов, подменяющих собой национальные интересы государства [7, с. 257]. Все это определяет высокую степень конфликтогенности в области взаимодействия общества и государства, выражаемой со стороны общества в правом нигилизме, делегитимации высшей власти и политическом абсентеизме.
Исследователи выделяют несколько основных первопричин указанных проблем, среди которых: 1) западная либерализация аксиологических установок в обществе и государственном аппарате; 2) разрушение системы государственного контроля над органами исполнительной власти; 3) избыточный контроль государства над обществом; 4) демократизация в государственном управлении.
Характеризуя перечисленные источники коррупции, бюрократизации и кадровой деградации, видится необходимым отметить, что ранее сковывающая государственный аппарат партийная идеология, действительно, была замещена либеральными ценностями личного физического комфорта и благосостояния. Все это, учитывая качество человеческого капитала, обеспечивающего функционирование госаппарата и отсутствие должного внешнего контроля, неизбежно привело к коррупционному поведению госслужащих. Думается, что демократизация, распространенная не на политико-правовые коммуникации между обществом и государственным аппаратом, а на систему административного управления, стала одной из основных причин резкого снижения эффективности исполнительной власти. При этом она (децентрализация) административной системы управления отрицательно повлияла как на внутреннюю работу органов исполнительной власти, так и на их взаимодействие с обществом. Как в этой связи отмечает С.Ю. Кабашов, «...в отсутствии жесткой "вертикали" власти и необходимого законодательства официальные органы часто реагировали на жалобы граждан самым рутинным или неэффективным образом» [3, с. 244]. Во внутрихозяйственной, экономической и управленческой деятельности органов исполнительной власти также наблюдаются деструктивные процессы, а «система принятия решений бурно деградирует» [1, с. 26], что делает исполнительную деятельность крайне неэффективной. Вызвана такая стагнация отнюдь не устаревшей методологией принятия исполнительных решений, а качеством привлекаемого в систему
управления человеческого капитала. Текущая кадровая политика, начиная от глав министерств, ведомств и заканчивая низшими управленческими звеньями, стала «ахиллесовой пятой» исполнительной власти России. По признанию множества экспертов, ученых и политиков, кадровые назначения осуществляются по принципу «землячества» и «кумовства», а основным критерием отбора публичных менеджеров является личная преданность кандидатов. Система оценки качества человеческого ресурса госаппарата, построенная на индикаторах профессионализма, компетентности, моральной, культурной и духовной устойчивости, либо игнорируется вообще, либо используется в качестве вторичных или третичных критериев кадрового отбора. Также в основу продвижения по карьерной лестнице ложатся не перечисленные качества должностных лиц, а их зависимость от руководства, в том числе и коррупционная, а также личные заслуги перед руководством. Критерии оценки результативности чиновников по достижению публично значимых интересов также не берутся в расчет, а фрагментарные социально значимые результаты используются для пиара должностных лиц, не отвечающих требованиям компетентного административного менеджмента.
В этой связи видится необходимым проанализировать ряд политико-правовых технологий, взятых на вооружение высшей властью и положенных в основу административной реформы, которая должна оптимизировать деятельность исполнительной власти. Так, идея электронного правительства, призванная обеспечить административную дисциплину и нацелить работу органов исполнительной власти на социально значимые результаты, перспективна, но не идеальна. Внедрение цифровых технологий в систему управления не является панацеей от всех проблем исполнительной власти. Электронная демократия, электронная транспарентность и иные подобные методы оптимизации административного аппарата будут нейтрализованы бюрократией через технические погрешности цифровых систем. Основными угрозами здесь могут выступать: подмена статистических данных, цензура общественного мнения на сайтах органов государственной власти, электронное мошенничество и т.п., что неизменно приведет к формированию очередной имитационной надстройки отчетности, тщательно маскирующей реальную неэффективность госструктур.
Гражданский контроль как технология социального лоббирования национальных интересов в подзаконном правотворчестве, а также как система контроля за законностью и эффективностью деятельности органов исполнительной власти детально исследуется в современной теории государства и права [2]. При этом высокие надежды на гражданский контроль возлагают не только ученые, Президент РФ, главы регионов России, но и общество. Так, по социальным опросам, около 60 % россиян полагают, что гражданский контроль обеспечит повышение эффективности работы чиновников [6, с. 17]. Однако опыт построения подобных институтов показывает как высокую пассивность самих граждан в реализации контрольных функций, так и игнорирование результатов общественного контроля исполнительной властью, если они противоречат коррупционным интересам соответствующих должностных лиц. Многие институты гражданского контроля уже развиваются в направлении коррупционных сращений с публичными органами власти либо ставятся в материальную зависимость от них. Тем самым нарушается основное требование, обеспечивающее действительность общественного контроля, - конфликтогенный характер взаимоотношений субъектов гражданского контроля и органов государственной власти. Другим обязательным условием успешного применения гражданского контроля является транспаретность исполнительной деятельности государственных органов власти. Следует признать, что в текущее время реализована только формальная прозрачность. Все, что касается финансов, процесса принятия публично значимых решений, правотворчества, процесса оказания публичных услуг, то здесь органы исполнительной власти по-прежнему остаются максимально закрытой структурой.
Между тем механизм коррупционной нейтрализации любых механизмов контроля, будь то инновационные формы госконтроля или современные формы общественного контроля, не позволит решить задачу выведения органов исполнительной власти на необходимый уровень эффективности. Для реализации данной задачи необходим системный подход, формирующий специальный политико-правовой режим функционирования исполнительной ветви власти. Чтобы обеспечить подобный режим, необходимо определить и выявить соответствующие методы воздействия. Анализируя совокупность средств и методов в научной литературе, направленных на разрешение указанной проблемы, можно обозначить ряд выводов, формирующих политико-правовые технологии оптимизации исполнительной власти:
- во-первых, текущее состояние государственного аппарата вызвано не исключительно «плохими» чиновниками или недействующими законами, а практическим отсутствием системной административной политики. Саму же политику характеризуют четкие и реально выполнимые цели-установки, система мультисубъектного государственного контроля за ходом исполнения поставленных задач, а также система объективной оценки полученных результатов и система реагирования на несоответствие качества полученных результатов;
- во-вторых, систему государственного контроля за деятельностью исполнительной власти дополнить общественным контролем, а также системой обратной связи по оценке эффективности органов исполнительной власти. При этом гражданский контроль должен обеспечиваться полной независимостью от органов публичной власти и обладать действительными механизмами воздействия на систему государственного контроля;
- в-третьих, выстраивание жесткой вертикали исполнительной власти необходимо сочетать с демократическим режимом взаимодействия гражданского общества и властных структур;
- в-четвертых, необходимо принципиальное изменение кадровой политики, начиная с верховной власти, и перенацеливание ее на формирование качественного менеджмента;
- в-пятых, внедрение механизмов финансовой, хозяйственной, правоохранительной и иной административной транспарентности. Обеспечение публичного доступа граждан к оценке результатов административного менеджмента будет способствовать устранению благоприятных условий для коррупционных сделок, а также позволит обеспечить объективную оценку эффективности бюрократической деятельности;
- в-шестых, привлечение интеллектуального ресурса общества к разработке ключевых стратегий и решений органов исполнительной власти через механизмы отслеживания общественного мнения и привлечения независимых общественных экспертов, а также экспертных общественных организаций будет способствовать созданию конкурентных условий. Думается, что конкурентное противостояние между административными решениями и общественными, а также экспертным мнением позволит значительно сократить коррупционные риски в деятельности органов исполнительной власти.
