ПРАВО ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ КАК РУДИМЕНТ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.41

Федоров Александр Сергеевич Финaнсовый университет при Правительстве Российской Федерации

Юридический факультет Россия, Москва as. feedorov@gmail. com Fedorov Alexander

Financial University under the Government of the Russian Federation

Law Faculty Russia, Moscow

ПРАВО ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ КАК РУДИМЕНТ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА Аннотация: в статье рассматриваются актуальные вопросы правового регулирования института права постоянного (бессрочного) пользования в земельном праве Российской Федерации. Изучается история развития данного правового феномена, сравнивается современный институт права постоянного (бессрочного) пользования и его юридические предшественники в истории российского права. Анализируются дальнейшие перспективы этого ограниченного вещного права в современном гражданском и земельном законодательстве. В результате исследования предлагаются возможные пути трансформации этой правовой категории в будущем.

Ключевые слова: земельное право, право постоянного (бессрочного) пользования, земельный участок, эмфитевзис, Земельный кодекс, ограниченные вещные права.

RIGHT OF THE PERMANENT (PERPETUAL) USE AS A VESTIGE OF THE

LAND LAW

Annotation: the article deals with the current issues in legal regulation of the right of the permanent (perpetual) use in the land law of the Russian Federation. The author

i É

explores the history of the development of this legal phenomenon, compares modern institution of the right of the permanent (perpetual) use and its legal predecessors in the history of the Russian law. The future prospects of this limited proprietary right in modern civil and land legislation are analyzed. The study suggests possible ways to transform this legal category in the future.

Key words: land law, right of the permanent (perpetual) use, land parcel, emphyteusis, land code, limited proprietary rights.

В земельном праве существуют различные виды вещных прав, в том числе и ограниченные права, являющиеся правом на чужую вещь, которая уже имеет собственника. По этой причине объём прав у собственника и обладателя вещи существенно отличается. Рассматривая ограниченные права в сфере земельного законодательства, мы традиционно выделяем право бессрочного (постоянного) пользования землёй в качестве одного из видов ограниченных прав на земельный участок. И в связи со значительными изменениями данного правового института с момента появления Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) представляется интересным проанализировать право бессрочного пользования землёй как один из институтов земельного права.

Для начала обратимся к законодательству, согласно ст. 269 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) лицо может владеть и пользоваться земельным участком, использовать участок с целью возведения на нём какого-либо недвижимого имущества (здания сооружения и т.д.), но не может ни в какой мере распоряжаться им (если, конечно, иное не предусмотрено законом или договором) [1]. Это говорит о том, что данный правовой институт относится к группе вещных прав, в которых отсутствует один из базовых элементов, составляющих право собственности. Соответственно лицо, осуществляющее право бессрочного пользования, не является собственником земельного участка, однако может реализовывать принадлежащее ему право владения и пользования участком в пределах, которые установлены договором.

I

J

шь

На участке могут возводиться сооружения, строения или иные постройки, которые будут являться собственностью лица, пользующегося правом бессрочного пользования [15, с. 181], однако главная особенность данного института в другом.

Ключевым аспектом является то, что землепользователь не обладает правомочием распоряжения на земельный участок, то есть данный участок нельзя подарить, продать, передать по наследству и т. д. Кроме того даже при наличии согласия собственника эта земля не может быть передана в аренду и безвозмездное срочное пользование, а любые сделки по распоряжению участком будут признаны ничтожными [18, с. 53]. По этой причине право бессрочного право и относят к ограниченным вещным правам.

Данный институт земельного права имеет богатую историю и свою особенную роль в нормативно-правовом развитии нашей страны, однако в данный момент перспективы его в дальнейшем весьма туманны. В связи с этим мне бы хотелось, основываясь на доктринальных и правовых источниках, исследовать природу права бессрочного пользования и прийти к выводу касательного следующего: действительно ли устарел и изжил себя данный институт, и правильно ли делает законодатель, что постепенно вытесняет его, как и другие ограниченные вещные права.

Большинство ограниченных вещных прав, как и право бессрочного пользования в том числе, берут своё начало с эмфитевзиса - наследственного вещного права владения и пользования землёй и её плодами за арендную плату с обязательствами обрабатывать эту землю и не допускать её ухудшений [16, с. 27]. В дореволюционной России данное право существовало в виде института наследственного оборочного владения. Оно содержалось в ст. 185 проекта Гражданского кодекса уложения Российской империи 1902 г. и закрепляло то, что лицо (оброчный владелец) имеет вечное или срочное наследственное владение в имении другого лица с обязанностью уплачивать ему каждый год оброк деньгами или же плодами от его деятельности [19, с. 13-15]. Норма также

закрепляла, что данное положение должно было устанавливаться на срок не менее тридцати шести лет.

Анализируя данный проект уложения, можно выделить некоторые особенности этого института. Во-первых, оборочный владелец, кроме всех предусмотренных прав пользования ресурсами земельного участка и извлечением выгоды из этих ресурсов мог также разрабатывать недра земли, в том случае если это было предусмотрено договором. Во-вторых, владелец мог отчуждать и завещать своё право владения в целом и в части, а при заключении договора на срок свыше девяноста лет мог обременять своё право владения залогом и устанавливать в имении сервитуты. В-третьих, по истечении тридцати шести лет со дня установленного срока владения земельным участком на праве оборочного владения лицо могло приобрести в собственность землю путем выкупа оброка имения в его владении. Здесь, однако было исключение - право выкупа не предоставлялось владельцам казённых и городских оборочных земель.

Прекратиться наследственное оборочное владение могло по следующим основаниям:

- обнаружение на участке месторождений ископаемых значительной ценности (при заявлении собственника или оборочного владельца);

- неуплата за три года оброка;

- если у оброчного владельца не осталось наследников по закону или завещанию;

- оборочный владелец не выполнил существенные условия договора.

Говоря о праве бессрочного пользования, необходимо сказать, что право

бессрочного пользования является неким преемником его аналога в правовой системе СССР. В первую очередь, это право застройки (суперфиций), согласно которому землевладелец получал на определённый срок земельный городской участок и мог возводить на нём здания или иное недвижимое имущество. Это право существовало в советское время с 1922 по 1948 год и действовало на основании Постановления ВЦИК «О введении в действие Гражданского кодекса

817

Ш

РСФСР» [9], но после войны гражданское законодательство потребовало существенных изменений, и этот институт перестал существовать.

В советские годы земля являлась исключительно государственной собственностью, а следовательно, была изъята из гражданского оборота. Поэтому земельные реформы 1990-ых годов в первую очередь должны были не только перевести экономическую модель на новые рельсы, но и уничтожить монополию государства на земельные участки. Однако, и в СССР граждане могли быть землепользователями, они не обладали правом собственности, но у них имелись иные, ограниченные вещные права, одним из которых являлось право бессрочного пользования, которое было закреплено Земельным кодексом РСФСР 1970 г. [6] Однако по сравнению с современным институтом права бессрочного пользования, оно имело некоторые особенности и отличия. Так, земля в бессрочное пользование предоставлялась гражданам только на основании правового акта исполкома Совета народных депутатов о предоставлении участка. Соответственно исключались случаи установления данного права на основании договора, наследственного отказа, судебного акта и давности пользования землёй. Любые сделки с ней признавались недействительными. В этот период только пользование являлось единственным реальным правомочием на землю, которое можно было реализовать [17, с. 618].

Затем право бессрочного пользования получило своё развитие в Земельном кодексе РСФСР 1991 года, где оно было закреплено в ст. 12 [6]. Появление данного правового института в те годы являлось некой полумерой и было вызвано скорее политическими причинами, так как к появлению института частной собственности население ещё не было готово, и бессрочное право пользования, являлось отличным переходным вариантом [14, с. 196]. Оно фактически закрепляло земельный участок за конкретным субъектом, но не являлось правом частной собственности и имело свои особенности.

Однако затем указами президента РФ сначала появилась возможность

выкупа земли, находившейся в бессрочном (постоянном) пользовании [8], а

затем из Земельного кодекса РСФСР вообще исчезли нормы, регулирующие 818

Ш

отношения в сфере права бессрочного пользования [4]. Тем самым законодатель подтвердил свои намерения по постепенному вытеснению данного института земельного права из земельного законодательства.

После введения уже действующего Земельного кодекса РФ в 2001 году, постепенно начался процесс ликвидации права бессрочного пользования. Так, граждане и юридические лица, обладающие собственностью на основании этого права, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона о введение в действия ЗК РФ оказались должны переоформить участки на право аренды или приобрести их в собственность [3]. В то же время здесь присутствует принцип однократности: лицо может только один раз осуществить своё право на бесплатную приватизацию предоставленного ему участка. Кроме того, согласно постановлению Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 года собственники данного права окончательно лишились возможности распоряжаться собственностью, так как лицам, обладающим правом бессрочного пользования, было запрещено передавать земельный участок по договору аренды или в безвозмездное срочное пользование [5]. Единственным вариантом «передать» землю по данному праву стала реорганизация юридического лица, так как в данном случае право постоянного пользования переходит к новому собственнику в порядке правопреемства согласно ч. 3 ст. 268 ГК РФ.

Согласно же Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации право бессрочного пользования необходимо сохранить без какого-либо срока и без изменения его содержания [10]. Но подобные права не должны возникать в будущем, по мнению авторов проекта. Законодатель должен создать действенные механизмы и стимулы, которые позволят этим правам трансформироваться в иные вещные права.

Законодатель также предусмотрел введение санкций для лиц, которые нарушают сроки и порядок переоформления права постоянного пользования земельными участками, и следствием этого стало введение статьи 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Субъектами данной статьи являются индивидуальные предприниматели и юридические лица.

819

И хотя санкция является не столь существенной (наложение штрафа в размере от двадцати до ста тысяч рублей), но всё же это ещё один шаг законодателя к ослаблению права бессрочного пользования.

Поэтому на данный момент субъектами права бессрочного пользования в соответствии со ст. 39.9 ЗК РФ могут выступать лишь:

- органы государственной власти и местного самоуправления;

- государственные и муниципальные учреждения (бюджетные, казённые и автономные);

- казённые предприятия;

- центры исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий [2].

Это говорит о том, что данный институт теряет своё значение в правовой сфере. Данная тенденция наблюдается среди всех видов ограниченных прав, и учёные видят одной из её причин тот факт, что законодатель стремится заменить все эти правовые институты на право аренды и право собственности, тем самым добившись некой унификации в этой сфере законодательства.

Кроме того, в последнее время всё активнее обсуждается вопрос о

введении эмфитевзиса (права постоянного землевладения). Положения о данном

институте нашли место в проекте обновлённого Гражданского кодекса, а если

быть точнее в статье 299 [20]. В ней право постоянного землевладения

определяется как право владения и пользования чужим земельным участком с

целью ведения сельского или лесного хозяйства, а также рыболовства, охоты и

иных целей (не включающих возведения строений), предусмотренных

законодательством, которые могут быть достигнуты при использовании

природных свойств и качеств земель. Преимущество такого права перед правом

постоянного пользования заключается в том, что собственнику предоставляются

взамен на передачу участка в право постоянного землевладения постоянные

ежегодные платежи или же доля в плодах (ст. 299.4). Также эмфитевт

(обладатель права постоянного землевладения) может распоряжаться своим

правом (ст. 299.5), в отличии от обладателя права бессрочного пользования. 820

I-

Однако относительно самого земельного участка эмфитевт не имеет правомочия распоряжения, которое по-прежнему принадлежит собственнику земельного участка (ч. 3 ст. 299). Ст. 299.3 закрепляет, кроме того, презумпцию бессрочности права постоянного землевладения, если определённый срок (не менее пятидесяти лет) не установлен [13, с. 135]. Из этого мы делаем вывод, что долгосрочная аренда, по сути, не особо отличается от права постоянного землевладения, поэтому юридическим наследником права бессрочного пользования эмфитевзис вряд ли станет, но безусловно будет являться одним из элементов преобразования права бессрочного пользования.

В проекте гражданского кодекса также содержится иной правовой

институт, который очень схож с правом бессрочного пользования. Этот институт

регулирует отношения, связанные со строительством на земельных участках

любых зданий или сооружений, то есть объектов капитального строительства.

Его название - право ограниченного владения земельным участком (ст. 297.1).

Предложение закрепить данное право было выдвинуто ещё в Концепции

развития гражданского законодательства о недвижимости [11, с. 43-44]. В

соответствии с п. 2 ст. 297.1 Проекта Гражданского кодекса собственник здания

или сооружения, который не имеет другого вещного права или договора с

собственником земельного участка, может владеть и пользоваться землёй в том

объёме, который является необходимым для обеспечения доступа к этому

объекту жилищного капитального строительства. Особенностью права

ограниченного владения земельным участком является полное отсутствие

принципа публичности, так как оно не подлежит государственной регистрации и

имеет бессрочный характер (сохраняется за землепользователем до

приобретения собственником здания или сооружения соответствующего права

на землю). Также собственник сооружения имеет право потребовать от

собственника участка предоставления права постоянного землевладения, аренды

или застройки, чтобы тот мог получить доступ к сооружению или зданию. Но

данное право скорее является аналогом права застройки (суперфиция), которое

уже упоминалось ранее. Хотя есть одно существенное отличие между ними -821

I-

право ограниченного владения земельным участком возникает автоматически, то есть в силу закона, а не только при обязательном достижении соглашения.

Некоторые учёные говорят о том, что право ограниченного владения земельным участком относится к земельным сервитутам, так как этот вид вещного права должен являться им в силу закона [12, с. 167], однако более логичной видится противоположная позиция. Проект Гражданского кодекса выделяет его в качестве самостоятельного вещного права по той причине, что обладатель данного права получает в отношении чужого земельного участка не только право пользования, но и право владения. Следовательно, содержание правомочия больше, чем у сервитута. Но в целом, мы видим, что законодатель предполагает ещё одну альтернативу преобразованию права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Таким образом, мы можем говорить о том, что институт права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на данный момент является скорее рудиментом современного земельного права. Его появление было обусловлено сложившейся политико-экономической ситуацией в стране и переходом к новой правовой модели. Однако в наше время, когда институт частной собственности уже крепко закрепился в законодательном поле, институт бессрочного пользования становится все менее и менее актуальным, вследствие чего постепенно ликвидируется законодателем, который отдаёт при этом приоритет праву аренды и праву частной собственности.

Но данный правовой институт имеет большую юридическую значимость,

и на протяжении всей истории российского права в том или ином виде

существовал в российском законодательстве, что также подтверждает его

юридическую ценность. В связи с этим видится возможным не полная

ликвидация данного института в пользу преобладания права собственности, но

преобразование данного права. Подобные шаги уже были предложены в рамках

концепции развития гражданского законодательства РФ, однако так и остались

на бумаге. Поэтому можно полагать, что разумным решением было бы

изменение института права постоянного (бессрочного) пользования в земельном 822

Ш

праве и преобразование его в институт права постоянного землевладения и институт права ограниченного пользования земельным участком согласно положениям концепций развития гражданского законодательства.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, ст. 3301.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4147.

3. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4148.

4. Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52, ст. 5085.

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2005. № 80.

6. Земельный кодекс РСФСР от 01.07.1970 // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28, ст. 581.

7. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22, ст. 768.

8. Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 (ред. от 25.01.1999) «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44, ст. 4191.

9. Постановление ВЦИК от 11.11.1922 (ред. от 01.02.1949) «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с «Гражданским кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1922. № 71. ст. 904.

10. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 11.

11. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимости: законодательная концепция / Под ред. В. В. Витрянского, О. М. Козырь, А. А. Маковской. - М.: Статут, 2004. 95 с.

12. Белов В. А. Очерки вещного права: учебное пособие для бакалавриата и магистратуры / В. А. Белов. - М.: Юрайт, 2019. 332 с.

13. Гагаров Д. А. Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в сфере реформирования гражданского законодательства // Научные исследования и разработки молодых учёных. - 2016. № 13. С. 130-139.

14. Козлов Д. В. Наследие советского периода: право пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования // Вопросы Российского и международного права. - 2016. № 8. С. 193-205.

15. Коровина Ю. М. К вопросу о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком // Проблемы экономики и юридической практики. - 2006. № 1-2. С. 181-183.

16. Остроумов Н. В. Остроумов С.В. Развитие эмфитевзиса в России от наследственного оброчного владения до права пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2013. № 4 (30), часть 3. С. 127131.

17. Слюсарев А. В. История и тенденции развития права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком // Science time. - 2016. №2 12 (36). С. 617-621.

18. Узянбаева Р. Р. Владимиров И. А. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком // Новый университет. Серия «Экономика и право». - 2013. № 1 (23). С. 53-54.

19. Гражданское уложение. Книга третья. Вотчинное право; проект высочайше учреждённой редакционной комиссии по составлению проекта Гражданского уложения // СПб: Государственная типография. Том второй. -1902. 723 с.

20. Проект изменений в раздел II Гражданского кодекса РФ согласно концепции развития гражданского законодательства Рос. Федерации от 07 октября 2009 г. [Электронный ресурс] // URL: https://clck.ru/RSVWM.