CC BY
383
2.9. ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ПРАВОВАЯ ФОРМА РАСЩЕПЛЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Вануркина Анна Анатольевна, преподаватель кафедры теории государства и права Южно-Российского государственного университета экономики и сервиса Контакты автора: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена праву оперативного управления как опосредующему имущественную обособленность казенных предприятий вещному праву, содержание которого раскрывается через призму конструкции расщепленной собственности. Ключевые слова: собственность, право оперативного управления, казенное предприятие
THE RIGHT OF OPERATIONAL MANAGEMENT AS A LEGAL FORM OF THE SPLIT PROPERTY
Vanurkina Anna Anatolevna, the teacher of chair of the theory of the state and the right of the South Russian gosu-donative university of economy and service
Annotation: Article is devoted the operational administration right as mediating property isolation of the state enterprises to the real right which maintenance reveals through a prism of a design of the split property. Keywords: the property, the right of an operational administration, the state enterprise
Имущественная обособленность казенных предприятий опосредуется правом оперативного управления. Своими корнями современное право оперативного управления уходит в имевший тождественное название правовой институт, на основе которого в советский период создавались практически все государственные организации, как предприятия, так и учреждения. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова в тот период, когда перед учеными стал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота! Сохранение товарно-денежных отношений, хотя во многом и формальных, выполнявших главным образом учетную функцию в условиях господства единой государственной формы собственности, требовало, тем не менее, создания правовых форм имущественной обособленности государственных организаций, формально юридически обособленных в гражданском обороте как друг от друга, так и от государства. Сама конструкция права оперативного управления появилась в связи с необходимостью объяснить имущественное обособление за отдельными хозяйствующими субъектами при общенародном характере государственной собственности2. Раскрывая сущность права
1 См., напр.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.
2 Егоров Н.Д. Право оперативного управления - институт советского гражданского права // Правоведение. 1986. № 6. С. 17; Грибанов В.П., Суханов Е.А. О возрастании социальной ценности гражданского права // Советское государство и право. 1989. № 9. С. 89; Братусь С.Н. О соотношении социалистической собственности и права оперативного управления // Советское государство
оперативного управления как правовой формы расщепленной собственности в системе «государство -предприятие», А.В. Венедиктов писал, что «при разделенной собственности раздел власти и интереса между несколькими индивидуумами и коллективами... происходит не по «горизонтали», как это имеет место при общей - долевой (сопСоттшт) или совместной (деэат^е1депШт) - собственности, а «по вертикали», т.е. когда за каждым из носителей собственности признается не часть (определенная или неопределенная) одного и того же права собственности, а различные по своему характеру и объему правомочия. При разделенной собственности имеет место раздел власти и интереса между двумя субъектами, каждый из которых является неполным, но все же действительным собственником, как бы ни были ограничены власть и участие в выгодах имущества одного, властью и участием в тех же выгодах другого»3. Как правовую форму расщепленной собственности право оперативного управления рассматривали и иные авторы, полагая, что предприятие можно рассматривать как фидуциарного (доверительного) собственника, управляющего государственным имуществом4.
Расщепленная собственность, как отмечается в литературе, представляет собой естественной продукт развития и усложнения экономических, производственных отношений, в результате которого обособляются «функция собственности» и «функция эффективного управления капиталом»5. Указанный процесс имеет объективный характер, присущий всем экономическим системам определенного уровня развития, как с преобладанием рыночных элементов, так и «административно-командных». В последнем случае потребность правового оформления этих отношений приобретает поистине глобальный характер, ибо практически все средства производства находятся в состоянии расщепленной собственности, однако переход к рыночной системе хозяйствования не снимает проблему правового опосредования отношений расщепленной собственности, полиформизм которой выводит ее (проблему) на иной уровень.
Функциональное рассредоточение собственника и управляющего порождает некоторое соотношение этих лиц, правовое выражение которых (интересов) требует создания адекватных правовых форм. С этой точки зрения, нельзя согласиться с высказанным в литературе мнением, что право оперативного управления - это некое «изобретение» отечественной правовой науки, институт, неизвестный правовым системам стран с развитой экономикой. Поскольку потребность в правовом оформлении отношений расщепленной собственности существует во всех экономически развитых странах, постольку в зарубежном праве существуют функционально схожие правовые формы (доверительное управление, доверительная собственность, корпоративная собственность). При выходе на уровень сущности явления право оперативного управления не обнаруживает ничего принципиального отличного от последних. «Правоотношения хозяйственного веде-
и право. 1986. № 3. С. 19; Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Правоведение. 1986. № 4. С. 73.
3 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 65,67.
4 См.: Мартынов Б.С. Государственные тресты. М., 1924. С. 10; Беневоленская З.Э. Правовые формы доверительных отношений в сфере предпринимательства // Правоведение. 1995. № 4-5.
5 См., напр.: Экономика / Под ред. А.С. Булатова. М., 1994. С. 454.
Вануркина а.а. ПРАВО И РАСЩЕПЛЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ
ния, оперативного управления, комиссии и поручения (в значительной степени), различного рода агентских и посреднических услуг, доверительного управления и доверительной собственности имеют очень сходную экономическую природу: правомерный владелец чужого имущества использует его в соответствии с целями, указанными собственником этого имущества»6. Законодательное закрепление данная конструкция получила в статье 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и в статье 94 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года.
В начале 90-х годов идеи усиления хозяйственной самостоятельности государственных предприятий привели к созданию на базе права оперативного управления права полного хозяйственного ведения. Особенности последнего сводились расширению объема правомочий государственных предприятий. Право полного хозяйственного ведения по своему содержанию было фактически приравнено к праву собственности: в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» «осуществляя право полного хозяйственного ведения закрепленным за ним имуществом, предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом, совершает в отношении его любые действия, не противоречащие закону. К праву полного хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности, если законодательными актами или договором предприятия с собственником не предусмотрено иное»7. Таким образом, принципиальное отличие права собственности от права полного хозяйственного ведения состояло в том, что объем правомочий собственника определялся исключительно законом, а объем правомочий субъекта права полного хозяйственного ведения мог быть дополнительно ограничен договором между ним и собственником имущества. Для учреждений как организаций нехозяйственного типа практически в неизменном виде было сохранено право оперативного управления.
Расширение объема прав государственных и муниципальных предприятий до границ права собственности было бы оправданным, если бы государство сохранило существовавшую систему отношений монопольной государственной собственности на средства производства. Однако переход к организации экономической системы на основе многообразия форм собственности потребовал пересмотра концепции организации управления (а, соответственно, и его правовых форм) публичной собственностью. В гражданско-правовом аспекте это выразилось в отказе от конструкции права полного хозяйственного ведения в пользу права хозяйственного ведения и расширении сферы применения права оперативного управления.
Решение задачи правового опосредования расщепленной собственности посредством конструкции права оперативного управления осуществляется путем дифференциации правомочий, которыми в отношении вещи наделяется субъект права оперативного управления (им наряду с казенным предприятием может выступать учреждение), и правомочий, которые остаются за собственником.
В соответствии с пунктом 1 статьи 294 ГК РФ содержание права оперативного управления раскрывается традиционной для российского гражданского правопорядка триадой правомочий владения, пользования и
6 Беневоленская З.Э. Указ. соч. С. 36.
7 Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.
распоряжения, осуществлять которые субъект может в пределах, определяемых законом, назначением имущества и волей собственника. Общими пределами являются, во-первых, определенные статьей 10 ГК РФ границы реализации гражданских прав, в соответствии с которой не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу (т.н. шикана), злоупотребление правом в иных формах, а также использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке. Специальными пределами для осуществления права оперативного управления в части правомочий владения и пользования являются границы специальной правоспособности казенного предприятия, а также целевое назначение имущества; распоряжение допускается только с согласия собственника. Ограничение распоряжения не распространяется на производимую казенным предприятием продукцию; последнее обусловлено формальным отнесением казенных предприятий к коммерческим юридическим лицам как субъектам предпринимательской деятельности, в отношении которой пункт 1 статьи 2 ГК РФ закрепляет конститутивный признак самостоятельности.
Если сравнить содержание права оперативного управления и права хозяйственного ведения, станет явным существенное ограничение хозяйственной самостоятельности казенных предприятий в сравнении с иным видом унитарных предприятий. Такой подход вызван необходимостью более строгого контроля собственника, прежде всего публичного, за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц-несобственников. В условиях развития рыночных отношений и появления частного сектора экономики конструкции таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов-несобственников, обнаружили свои очевидные слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования. Один из основных недостатков состоит в значительных возможностях злоупотребления такими организациями (а точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях.
Собственник имущества казенного предприятия -соответствующее публичное образование - сохраняет правомочия, предусмотренные законом, в числе которых: создание и прекращение (реорганизация и ликвидация) предприятия; определение предмета и целей деятельности предприятия; назначение руководителя предприятия; осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; определение порядка распределения доходов казенного предприятия; изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества.
Перечень правомочий собственника имущества, переданного в оперативное управление, определен императивно законом; вещно-правовой режим оперативного управления исключает возможность собственника корректировать «легальную» конструкцию данного права по своему усмотрению, в том числе посредством договора с предприятием. Иной подход чреват созданием различных модификаций права оперативного управления, «индивидуализированных» собственником для каждого предприятия, и выхолащивает
саму идею вещного права применительно к оперативному управлению.
Из изложенного следует, что, передав имущество в оперативное управление, собственник утрачивает возможность непосредственного осуществления в его отношении правомочий владения, пользования и распоряжения. Анализ содержания прав собственника в отношении имущества, закрепленного за казенным предприятием, обнаруживает серьезную проблему легального правопонимания собственности. ГК РФ раскрывает содержание субъективного права собственности через правомочия владения, пользования и распо-ряжения8: если же публичное образование утратило все три правомочия собственника, что дает ему право считаться таковым? Напрашивается очевидный вывод: традиционной триады правомочий для исчерпывающей характеристики содержания субъективного права собственности недостаточно9. Ограничивая позитивную характеристику содержания субъективного права собственности владением, пользованием и распоряжением, мы лишаемся возможности правильно квалифицировать иные проявления экономической власти собственника, пытаясь искусственно свести все их многообразие к реализации одного из трех правомочий. На наш взгляд, проблема эта имеет значение для права собственности вообще, но в сфере публичной собственности она проявляется наиболее остро. Представляя право собственности через «легальную триаду» правомочий, мы, по сути, ограничиваем представления о собственности лишь правовой связью собственника и вещи, содержанием которой является возможность непосредственного воздействия на вещь путем ее обладания, извлечения полезных свойств, определения юридической судьбы вещи. В современных условиях отношения собственности представляют собой гораздо более сложное явление; указанный подход ни в коей мере не отвечает реалиям современного общества.
Известны два наиболее характерных проявления формы и содержания труда: процесс воздействия на орудия и предметы труда и процесс управления данным воздействием. В труде одиночки первое и второе сливается воедино; в существующей же ныне системе общественной кооперации труда функции воздействия и управления разделены10. Воздействие собственника на унитарное предприятие не может быть сведено ни к одному из трех правомочий, однако, вне всякого сомнения, это есть реализация именно экономической власти собственника. Действующий же Гражданский кодекс Российской Федерации, провозглашенный в свое время «экономической конституцией» это обстоятельство попросту игнорирует. На наш взгляд, не стоит пытаться втиснуть все появления экономической власти в рамки прямо указанных в Гражданском кодексе правомочий, а обогатить содержание права собственности через легализацию правомочия управления как его элемента, создав для его реализации адекватные правовые формы. Соотношение указанного правомочия с имеющимися может быть представлено следующим образом: содержание субъективного права
8 Пункт 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.
9 См., например: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.: Редакция журнала «Хозяйство и право», Фирма «СПАРК», 1995. С. 269.
10 См.: Петров А.С. Основы организации управления промышленным производством. (Методологические проблемы). М.: Экономика, 1969.
собственности должно раскрываться через две категории правомочий: владение, пользование и распоряжение как возможность непосредственного воздействия на вещь; управление как возможность воздействия на вещь опосредованно, через поведение других лиц.
Список литературы:
1. Беневоленская З.Э. Правовые формы доверительных отношений в сфере предпринимательства // Правоведение. 1995. № 4-5.
2. Братусь С.Н. О соотношении социалистической собственности и права оперативного управления // Советское государство и право. 1986. № 3.
3. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948.
4. Грибанов В.П., Суханов Е.А. О возрастании социальной ценности гражданского права // Советское государство и право. 1989. № 9.
5. Егоров Н.Д. Право оперативного управления - институт советского гражданского права // Правоведение. 1986. № 6.
6. Мартынов Б.С. Государственные тресты. М., 1924.
7. Петров А.С. Основы организации управления промышленным производством. (Методологические проблемы). М.: Экономика, 1969.
8. Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Правоведение. 1986. № 4.
9. Экономика / Под ред. А.С. Булатова. М., 1994.
References:
1. Benevolensky Z.E. Legal of the form of confidential relations in business sphere // Jurisprudence. 1995. № 4-5.
2. Bratys S.N. About a parity of the socialist property and the operational administration right // The Soviet state and the right. 1986. № 3.
3. Venediktov A.V. The state socialist property. M-L, 1948.
4. Gribanov V.P, Sukhanov Е.А. About increase of social value of civil law // The Soviet state and the right. 1989. № 9.
5. Egorov N.D. Right of an operational administration - institute of the Soviet civil law // Jurisprudence. 1986. № 6.
6. Martynov B.S. The state trusts. М, 1924.
7. Petrov A.S. Bases of the organization of management of industrial production. (Methodological problems). М: Economy, 1969.
8. Tolstoy U.K. Socialist the property and an operational administration // Jurisprudence. 1986. № 4.
9. Economy / Under the editorship of A.S. Bulatova. М, 1994.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Вануркиной Анны Анатольевны «Право оперативного управления как правовая форма расщепленной собственности».
Казенное предприятие является правовой формой осуществления публичной собственности, посредством которой осуществляется хозяйственное использование государственного и муниципального имущества; несмотря на появление «альтернативных» форм, таких как доверительное управление, акционерные общества с долей государства, государственное имущество «хозяйственного назначения» в настоящее время используется преимущественно в форме унитарных предприятий. Правоприменительная практика выявила значительное количество дефектов соответствующей легальной конструкции, провоцирующих возможность использования государственного и муниципального имущества вопреки публичным интересам, что свидетельствует не о порочности формы казенного предприятия как таковой, но ставит задачу совершенствования их правового статуса, который должен обеспечивать функционирование казенных предприятий как
7G
Вануркина А.А. ПРАВО И РАСЩЕПЛЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ
системного элемента единого механизма эффективного управления публичной собственностью. С этой точки зрения исследование проблематики имущественного режима казенных предприятий, в основе которого лежит право оперативного управления, является актуальным.
В статье право оперативного управления рассматривается через призму категории расщепленной собственности. Данный подход мы наблюдаем в трудах ученых советского периода; творчески проецируя его на современные социально-экономические условия, автор исходит из существования двух категорий правомочий собственника, выражающих возможность не только непосредственного воздействия на вещь (классическая «триада правомочий), но и опосредованного - через воздействие на волю иного лица (в контексте исследования - казенного предприятия); последнее предстает категорией правомочия управления. С этой точки зрения вывод о необходимости легального обогащения содержания права собственности через признание правомочия управления его элементом заслуживает внимания. Статью отличает богатый научный аппарат; затронуты основные существующие в науке гражданского права позиции по исследуемой проблематике. Использованы необходимые нормативные акты; к недостаткам, пожалуй, может быть отнесено недостаточно активное использование материалов судебно-арбитражной практики.
Изложенное позволяет рекомендовать статью А.А. Вануркиной «Право оперативного управления как правовая форма расщепленной собственности» к опубликованию в научном издании.
Профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Российской академии народного хозяйства и государственной службы (Южно-Российский филиал),
Д.юн. В.В. Ванин
