Право на обращение в органы публичной власти: судебная защита в действии Текст научной статьи по специальности «Право»

СУД И ПРАВОСУДИЕ

М.А. Риэккинен

ПРАВО НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА В ДЕЙСТВИИ*

В статье рассматриваются вопросы судебной защиты права на обращение в органы публичной власти (на материалах практики на материалах отобранных решений Московского городского суда и судов Свердловской области).

Ключевые слова: право граждан на обращение, участие в управлении делами государства, судебная защита прав человека, распространение порочащих сведений, злоупотребление правом.

M.A. Riekkinen

THE RIGHT TO PETITION PUBLIC AUTHORITIES: JUDICIAL REMEDIES IN PRACTICE

The present article considers the issue of judicial remedies allowing to protect the right to petition public authorities on the materials of selected cases from Moscow City Court and the courts of Sverdlovsk Oblast.

Keywords: the right to petition, participation in the conduct of public affairs, judicial remedies of human rights protection, defamation, abuse of rights.

Эффективное управление современным демократическим государством строится на принципах прозрачности, ответственности публичной власти, учета интересов граждан и участия общественности в принятии решений1. Гарантированное ст. 33 Конституции РФ право на обращение в органы публичной власти представляет одну из возможностей участия граждан в управлении делами государства. Посредством обращений граждане могут сообщить органам публичной власти о своем отношении к конкретной общественно значимой проблеме. Рассмотрим вопросы международного и конституционно-правового регулирования права на обращение, а также практику судебной защиты рассматриваемого права на материалах отобранных решений Московского городского суда и судов Свердловской области.

Ни в одном из центральных международных договоров ООН по правам человека мы не сможем найти права на обращение. Более узкое по объему право на обращение по вопросам защиты окружающей среды гарантировано ч. 7 ст. 6 Кон-

© Риэккинен Мария Александровна, 2015

Кандидат юридических наук, доктор социологических наук, PhD старший научный сотрудник (университет Аbo Akademi, Финляндия), профессор кафедры конституционного и муниципального права (Тюменский государственный университет); e-mail: [email protected]

* Статья подготовлена при поддержке РГНФ, грант номер 15-03-00626 «Доступ граждан и организаций к реализации внешней политики Российской Федерации по отношению к Северным странам». 213

венции Европейской экономической комиссии ООН «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»2. Более того, на уровне Европейского Союза право на обращение гарантировано ч. 4 ст. 41 Хартии Европейского Союза об основных правах, которая регулирует право на обращение к Европейскому парламенту3. Россия в указанных международных договорах не участвует. Сказанное означает, что право на обращение как автономное право предусмотрено немногими международными договорами. Возможность обращаться лично или направлять обращения в органы публичной власти рассматривается в качестве производной от права на участие в управлении публичными делами, закрепленного ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах и многими другими международными договорами по правам человека, как на универсальном, так и на региональном уровне.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления гарантировано ст. 33 Конституции РФ. Законодательная база, уточняющая конституционные положения о праве на обращение, представлена несколькими федеральными законами. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4 регулирует вопросы, связанные с реализацией права на обращения, предусматривает обязательное рассмотрение петиций органом (должностным лицом), которому они адресованы по подведомственности и предоставление ответа в течение 30 рабочих дней (ст. 9). Закон также закрепляет, что граждане а не могут быть привлечены к ответственности за распространение информации, ? сообщенной в обращении (ст. 6). Статья 29 Федерального закона «Об общих 3 принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации» | предусматривает, что по результатам собраний граждан могут быть приняты I обращения к органам публичной власти5.

1 Обращения граждан можно рассматривать как средство трансформации

го

| индивидуальных свобод, позволяющих гражданам участвовать в управлении

| государственными делами, т.е. свободы собраний, объединений и выражения

| мнений, в инструменты возможного влияния на принятие публично-правовых

2 решений. Данный вывод следует из интерпретации права на обращение Кон-о ституционным Судом РФ в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу « о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Фе-| дерального закона „О порядке рассмотрения обращений граждан Российской о Федерации" в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской обла-° сти»6, согласно которому обусловленная правом гражданина участвовать в при-

0

° нятии решений, затрагивающих его интересы возможность «вступать в диалог

го

3 с субъектами, осуществляющими функции публичной власти», представляет

1 собой одно из необходимых правомочий права на участие в управлении делами | государства. Согласно указанному Постановлению государству надлежит обеспечить, чтобы возможности участия в принятии публично-значимых решений «были не иллюзорными, а реально действующими и эффективными». Однако на практике имеют место случаи, когда право на обращение к органам публичной власти может быть использовано в качестве инструмента, ограничивающего свободу граждан на выражение политических мнений. Верховный Суд РФ

214

рассматривал дело общественной организации «Совет старейшин балкарско-

го народа Кабардино-Балкарской республики», оспаривавшей правомерность судебных решений о ликвидации объединения7. Обратившись в прокуратуру, члены объединения критиковали выступление губернатора, предположив, что последним готовилось несколько преступлений, таких как организация незаконных вооруженных формирований. Заявители просили принять меры для предотвращения возможных преступлений. Прокуратура инициировала процесс ликвидации общественного объединения и уголовное преследование в отношении его членов. Судом первой инстанции вынесено решение о ликвидации общественного объединения и привлечении его членов к уголовной ответственности, оставленное в силе судом кассационной инстанции. Верховный Суд РФ отменил указанные акты, утверждая, что обращение в прокуратуру не может быть рассмотрено как публичное распространение порочащих сведений, не соответствующих действительности. Со ссылкой на практику Европейского суда по правам человека он отметил, что свобода выражения мнений дает гражданам широкие возможности ее осуществления, выражая суждения о должностных лицах органов публичной власти, которые в силу своего положения обязаны выслушивать более серьезную степень критики, чем обычные граждане8. Возможность применения практики Европейского суда по правам человека не была учтена нижестоящими судами в этом конкретном деле, что привело к чрезмерно суровой оценке деятельности общественного объединения.

В 2005 г. Верховный Суд РФ обобщил практику нижестоящих судов, издав Постановление от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц»9, суммирующее принципы разрешения судебных споров в отношении е

п

клеветы и оскорбления. Согласно Постановлению дискредитирующей является и информация, которая не соответствует действительности, имеет клеветнический а характер и распространена публично (ст. 7). Исключение составляют случаи, о

в

когда лицо, распространяющее информацию, предпринимает достаточные меры о

конфиденциальности, препятствующие дальнейшему распространению этой а

информации третьим лицам. Р

С целью определения степени эффективности судебной защиты права на е

обращение к органам публичной власти мы привели анализ доступных полно- °

текстовых решений судов Свердловской области и Московского городского суда, р

размещенных в справочной правовой системе «Консультант Плюс», намеренно Ч

обратившись к указанным субъектам РФ. Москва как столица представляет о

собой центр публично-правовой активности граждан. Достаточно крупная по К

количеству населения Свердловская область является периферийным субъектом |

РФ. Выборка дел отвечала двум критериям: 1) относимость дела на защиту права I

на обращение в соответствии со ст. 33 Конституции РФ и 2) направленность об- 4

ращения граждан на выражения несогласия с решениями (действиями) органов 00

публичной власти по вопросам общественной значимости. Дела, касающиеся 22

обращений граждан по частным вопросам, намеренно игнорировались. Мы 5 нашли 10 дел из практики Московского городского суда10 и 5 соответствующих параметру нашего поиска дел из практики судов Свердловской области11. Анализ этих дел позволил выявить ряд правовых проблем, сопутствующих реализации указанного права.

1. Ответственность за распространение порочащих сведений в рамках петиции. Рассмотренные дела демонстрируют несколько примеров того, как требова- 215

ния истцов о возмещении вреда вследствие распространения порочащих сведений были отклонены на основании того, что информация, изложенная в петиции, не считается «распространенной». Сведения о неправомерных действиях органов публичной власти и сотрудников публичных учреждений были переданы гражданами уполномоченным органам. Во всех делах судами установлено, что событие «распространения» сведений в случае подачи обращения к органам публичной власти отсутствует. Мы также выявили пограничные случаи, связанные с «открытыми петициями», т.е. обращениями к органам публичной власти по вопросам общественной значимости, опубликованными в средствах массовой информации. С одной стороны, такие петиции представляют собой обращения граждан в органы публичной власти, направленные на защиту прав человека; с другой стороны, являются публичным распространением информации. Признак доступности СМИ неограниченному кругу лиц, вероятнее всего, должен служить критерием, который отличает открытые петиции от подачи обращений через специальные порталы на официальных веб-страницах органов публичной власти, предназначенных для обращений граждан. Первое дело, связанное с подачей открытой петиции, касалось спора гражданина К. против редакции газеты «Известия» и ООО «Б.В.А.», рассматривалось Арбитражным судом Свердловской области12. Истец подал в суд с целью опровержения информации в статье о том, что он с помощью неправомерных средств настаивал на купле-продаже сельскохозяйственных земель, которые принадлежали фирме ответчика. Статья содержала намек на политическую подноготную сделки, т.к. истец был сыном влиятельного чиновника. Суд установил, что текст оспариваемой публикации а воспроизводил открытое письмо, адресованное ряду должностных лиц, и по? становил, что опубликование открытого письма в качестве способа реализации

ю

3 права на обращение к органам публичной власти, гарантированного ст. 33

| Конституции, не представляет собой публичное распространение порочащей

I информации. Такая аргументация не лишена определенных недостатков, ведь

1 лица, распространившие информацию в СМИ, не приняли достаточных мер

го

| для защиты порочащей информации. Подобная аргументация была высказана

| судами в другом деле, инициированном тем же истцом К. против того же от-

| ветчика13. «Аргументы и факты» опубликовали другие порочащие сведения

2 о предположительно незаконном приобретении фермерского бизнеса истцом. ° Суд постановил, что распространенные сведения представляли собой открытое « обращение к должностным лицам. Таким образом, согласно судебной интерпре-| тации «открытые письма» представляют собой исключение из общих принципов

0 реализации права на свободу выражения. С другой стороны, обычная статья в

1 средствах массовой информации, не будучи петицией, может стать основанием

0

° ответственности за клевету.

го

2. Нарушения права граждан на обращение со стороны органов публичной

1 власти. В пяти исследованных решениях Московского городского суда граждане | остались неудовлетворенными ответами на их обращения14. Московский городской суд установил, что право на обращение считается обеспеченным, если ответы по существу запроса были предоставлены вовремя. Факт, что заявитель не удовлетворен ответом на свое обращение, не свидетельствует о нарушении права на обращение. С другой стороны, в деле гражданина М. против Государственной инспекции труда в Москве Московский городской суд признал нарушение права

216

истца на обращение к органам публичной власти15. Хотя это дело касается ин-

дивидуального вопроса об увольнении, мы ссылаемся на него, чтобы показать, что органы публичной власти могут быть признаны виновными за серьезные нарушения права на обращение.

3. Злоупотребление правом на обращение со стороны граждан. Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ граждане могут быть призваны к ответственности за распространение порочащей информации в рамках обращений к органам публичной власти в случае, если будет установлено, что заявители руководствовались исключительно мотивом причинения вреда другим лицам. Примеры таких действий граждан можно встретить в делах К. и А. и И. Свердловского областного суда. В первом деле К., бывший сотрудник милиции, проводивший проверку деятельности автошкол, подал в иск против Ш. об опровержении порочащих сведений, изложенных в петиции. Ш., руководитель автошколы, обратилась в прокуратуру и сообщила, что истец требовал от нее различных льгот для себя. По мнению истца, единственной целью обращения Ш. было опорочить репутацию К. Суд удовлетворил требования истца, установив, что обращение ответчика было направлено на то, чтобы причинить вред истцу. Во втором деле А. и И. — преподаватели одного из университетов — подали иск об опровержении порочащей информации о них. Эта информация была доведена до сведения органов публичной власти в рамках нескольких жалоб в прокуратуру, поданных ответчиками. Ответчики информировали прокуратуру о предполагаемых фактах странного поведения истцов, таких как, например, установка прослушивающих устройств в кабинетах университета. Суд первой инстанции отклонил требования истцов. Суд апелляционной инстанции установил, что действия ответчиков были мотивированы исключительно намерением унизить е

т

истцов. В данном деле было установлено злоупотребление правом на обращение и в органы публичной власти. а

В противоположность сказанному аргументация Московского городского суда о

в

в деле Х. представляется менее обоснованной. Истец, сотрудник Федеральной о

службы безопасности, обжаловал распространение порочащих сведений о нем з

в рамках обращений к ряду должностных лиц. Ответчиками были ветераны, |

адресовавшие несколько указанных обращений, утверждая, что Х., исполняя е

свои полномочия, совершил несколько противоправных действий16. Ответчики о

просили провести расследование и принять соответствующие меры для защи- р

ты их прав. Суд первой инстанции признал сообщенную информацию не соот- Ч

ветствующей действительности. Московский городской суд счел высказанные о

обвинения порочащими авторитет государственной власти. Ветераны были к

обязаны выплатить компенсацию за причиненный ущерб. По мнению автора, м

судом не учтено требование о том, что должностные лица должны воспринимать и

серьезную критику. №

Эффективность использования обращений участия в управлении государ- 00 ственными делами, зависит от надлежащего приведения в жизнь гарантий этого ^ права, выражающихся, прежде всего, в добросовестной практике рассмотрения 55 этих обращений. В случае нарушений указанного права оно подлежит судебной защите. В соответствии с положениями международного закона конституционно-правовое регулирование права на обращение можно объединить в несколько основных положений. Граждане не могут быть призваны к ответственности за распространение сведений в рамках петиции, за исключением случаев, когда единственным мотивом обращения было причинение вреда другому лицу. 217

Неудовлетворенность гражданина ответом по существу обращения не является нарушением права на обращение со стороны органов публичной власти. Открытое обращение к органам публичной власти представляет собой исключение из правила о распространении порочащих сведений. Органы публичной власти обязаны выслушивать более высокую степень критики, по сравнению с обычными гражданами. Анализ 15 полнотекстовых решений из практики Московского городского суда и судов Свердловской области свидетельствует о положительной тенденции к тому, что суды высшей инстанции отменяют решения нижестоящих судов, принятые в нарушение стандартов права на обращение.

1 Такое понимание процесса «эффективного управления» было предложено ныне упраздненной Комиссией ООН по правам человека в Резолюции 2000/64. UN Commission on Human Rights, Commission on Human Rights resolution 2000/64 The role of good governance in the promotion of human rights, 27 April 2000, E/CN.4/RES/2000/64. URL: http://www.refworld.org/docid/3b00f28414.html (дата обращения: 15.04.2015).

2 URL: http://www.unece.org (дата обращения: 15.04.2015).

3 Official Journal of the European Communities. 2000. 18 дек.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060.

5 Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов с направлением письменного ответа.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 31, ст. 4470.

7 См.: Определение Верховного Суда РФ от 27 июля 2010 г. № 21-Г10-2. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

8 Обращаясь к делу Castells v. Spain, рассмотренному Европейским судом по правам человека, Верховный Суд РФ отметил, что выражение мнений о публичных служащих, даже в такой форме, которая может откровенно шокировать и оскорбить, отвечает требованиям плюрализма и толерантности, без которых невозможно нормальное функционирование демократического общества. Европейский суд по правам человека, Castells v. Spain, Application No. 11798/85, Judgment of 23 April, 1992, ч. 42.

9 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 2.

10 См.: Определения Московского городского суда от 24 января 2011 г. по делу № 33-1573; от 31 августа 2010 г. по делу № 33-27368; от 10 ноября 2010 г. по делу № 33-34838; от 6 ноября 2010 г. по делу № 33-35638; от 20 июля 2010 г. по делу № 33-19735; от 10 августа 2010 г. по делу № 33-23802; от 12 августа 2010 г. по делу № 33-24340; от 9 сентября 2010 г. по делу № 33-28200; от 9 сентября 2010 г. по делу № 33-28294/10; Постановление от 17 июня 2010г. по делу № 33-18133; Документы официально опубликованы не были. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11 См.: Определения Свердловского областного суда по делу № 3-2834/2005; oт 10 февраля 2011 г. по делу № 33-1282/2011; от 10 февраля 2009 г. по делу № 33-1309/2009; Решения Арбитражного суда Свердловской области oт 6 марта 2009 г. по делу № A60-26430/2006-S7; oт 3 марта 2009 г. по делу № A60-30637/2006-S7. Документы официально опубликованы не были. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12 См.: Решение Арбитражного суда Свердловской области oт 6 марта 2009 г. по делу № A60-26430/2006-S7.

13 См.: Решение Арбитражного суда Свердловской области oт 3 марта 2009 г. по делу № A60-30637/2006-S7.

14 Предметом обращений были такие вопросы, как тарификация жилищно-коммунальных услуг (Определение от 10 ноября 2010 г. по делу № 33-34838); предоставление информации о списке лиц, зарегистрированных в качестве нуждающихся в жилье по социальным основаниям (Определение от 6 ноября 2010 г. по делу № 33-35638); причины запрета пикета возле станции метро (Определение от 20 июля 2010 г. по делу № 33-19735); запрос о законности судебного процесса (Определение от 10 августа 2010 г. по делу № 33-23802).

15 См.: Определение Московского городского суда от 31 августа 2010г. по делу № 33-27368. М. обратился в Московский городской суд с иском об отсутствии надлежащей реакции на его обращение в Государственную инспекцию по труду. Истец обратился в указанный орган с просьбой проверить законность процедуры его увольнения. Ходатайство М. было официально зарегистрировано только через 3 мес. после представления. По истечении последующих 5 мес. ответа не запрос не последовало. Поскольку в соответствии с действующим законодательством обращения граждан должны быть рассмотрены в течение 30 рабочих дней с момента их подачи, суд первой инстанции признал нарушение права истца на обращение. Тем не менее, по причине взыскания меньшей суммы возмещения вреда, по сравнению с запрошенной в иске, М. обжаловал решение в Московский городской суд, который оставил решение суда первой инстанции без изменения.

16 По утверждению ответчиков, истец организовал силовой захват здания правления их садоводческого общества, похитил электрооборудование из электрической подстанции, активно участвовал в принятии принудительных мер против их садоводческого общества и сговоре с сотрудниками правоохранительных органов, прибывшими по вызову, касающемуся прекращения подачи электроэнергии.