CC BY
326
Коваленко Наталья Владимировна
адъюнкт кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612561426)
Право на местный референдум как муниципальное политическое право и его обеспечение органами местного самоуправления
В статье исследуется фундаментальное право жителей муниципального образования на волеизъявление по вопросу местного значения. Рассматриваются обязанности органов местного самоуправления по обеспечению права на местный референдум.
Ключевые слова: референдум, гарантии прав личности, местное самоуправление, муниципально-правовой статус личности, муниципально-правовые отношения, правовое положение личности.
N.V. Kovalenko, Adjunct of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612561426.
Right on local referendum as municipal political right and its provision by organs of local home rule
The article deals with the fundamental right of the inhabitants of the municipality on the expression of will on the issue of local importance. Discusses the responsibilities of the local authorities to ensure the right to a local referendum.
Key words: referendum, guarantees of rights to personality, local home rule, municipal-legal status to personality, municipal-legal relations, legal position to personality.
Референдум, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции России, является формой высшего непосредственного выражения власти народа. Это право применительно к муниципальным образованиям закреплено в ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.). Основные обязанности органов местного самоуправления по обеспечению субъективного права жителей муниципального образования на местный референдум определены в ст. 22 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. и сводятся к следующим действиям: назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления (ч. 5 ст. 22); опубликование решения, принятого на местном референдуме (ч. 6 ст. 22); исполнение решения, принятого на местном референдуме (ч. 6, 7 ст. 22).
При этом дискуссии вызывает, в первую очередь, обязанность назначения референдума представительным органом местного само-
управления, которой мы уделим значительное внимание. Прежде всего отметим, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., помимо указания на то, что референдум назначается представительным органом местного самоуправления, устанавливается также срок, в течение которого должно быть принято решение представительного органа местного самоуправления, - этот срок составляет тридцать суток со дня поступления в представительный орган документов о выдвижении инициативы о проведении местного референдума.
При этом сама процедура выдвижения инициативы определяется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» (ст. 36-38). Этим актом предусматривается, что для выдвижения инициативы проведения местного референдума необходимо образовать инициативную группу численностью не менее десяти жителей муниципального образования. Следует заметить, что закон не допускает иного варианта выдвижения инициативы проведения местного референдума. Между тем до 2005 г. инициатором проведения местного референдума могло
60
быть общественное объединение, руководящий орган которого мог выступать в качестве инициативной группы, причем независимо от своей численности. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» этот субъект инициативы проведения референдума на местном уровне был устранен.
Мы полагаем, что это была ошибочная позиция законодателя, поскольку она отнюдь не способствует развитию в муниципальных образованиях гражданского общества, состояние которого и без того находится на крайне низком уровне, причем на протяжении уже достаточно длительного периода времени, во всяком случае тенденций к его активизации не наблюдается с момента принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. [1, с. 518-524]. (В этом контексте Э.Р. Курманов полагает, что имеет место так называемая «природная» низкая правовая активность жителей России [2, с. 17], с чем трудно согласиться, однако в дискуссию по этому поводу мы не вступаем.) Необходимо также учесть, что местный референдум - это та форма осуществления населением права на местное самоуправление, воспользоваться которой готовы 35% опрошенных жителей муниципальных образований, что уступает только муниципальным выборам (по данным исследования М.В. Бутыриной [3, с. 12]). В этой связи мы полагаем целесообразным ч. 1 ст. 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» изложить в первоначальной редакции избирательного закона, т.е. в редакции от 12 июня 2002 г. Инициативная группа по проведению местного референдума, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав.», обращается в муниципальную избирательную комиссию с «ходатайством» о регистрации инициативной группы, в котором указываются вопросы референдума, а также все реквизиты документов, удостоверяющих личность членов инициативной группы. Ходатайство подписывается всеми членами инициативной группы, к нему прилагается также протокол заседания инициативной группы, на котором выдвигалась референдная инициатива.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что федеральный законодатель применяет термин «ходатайство», который во всех словарях толкуется прежде всего как «просьба, прошение», а в словаре синонимов ему соответствует, среди прочих, «челобитная» [4, с. 486; 5,
с. 501]. Получается, что жители муниципального образования должны обращаться в избирком с челобитной, должны «просить», что абсурдно, поскольку данное право является конституционным и жители муниципального образования должны не «просить», а в установленном порядке реализовывать свое право на местный референдум. Конечно, данный аспект не является фундаментальным и с чисто юридической точки зрения большого значения не имеет.
Однако если иметь в виду сущность взаимоотношений власти и общества, то здесь явно довлеют отношения «начальник - подчиненный», хотя должно быть равное взаимодействие, тем более, что речь идет о возможности реализации высшей формы народовластия. Поэтому вместо термина «обращается с ходатайством» целесообразно использовать термин «представляет документы о регистрации инициативной группы по проведению референдума». В этом же контексте представляется неправильным участие на данном этапе подготовки к проведению референдума избиркома муниципального образования.
Во-первых, как следует из ч. 2 ст. 39 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., избирком муниципального образования, будучи муниципальным органом, не входит в структуру органов местного самоуправления, т.е. не является органом местного самоуправления. При этом само понятие муниципального органа и в этой связи понятие избирательной комиссии муниципального образования является дискуссионным и с правовой точки зрения недостаточно четко определенным, на что уже неоднократно обращалось внимание в литературе [6, с. 84-91; 7, с. 68-71], а Ю.И. Гревцов и Е.Б. Хохлов считают, что категория «муниципальный орган» не имеет практического смысла, являясь «юридической химерой фантомного характера» [8, с. 4]. Ряд исследователей полагает, что избиркомы составляют самостоятельную ветвь публичной власти. Однако мы не имеем целью разбирать в настоящей статье приводимые доводы (основной из них заключаются в принципе и процедуре формирования ЦИК), отметим лишь, что это только гипотезы, пока не имеющие правового значения. Для устранения создавшейся коллизии в литературе предлагается отказаться от термина «муниципальный орган» и в содержание полномочий органов местной власти включить назначение местного референдума и муниципальных выборов, оказание организационного и иного содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении местного референдума, муниципальных
61
выборов, голосования [9, с. 244-245]. Однако такое предложение не меняет сути статуса избирательных комиссий, который определяется прежде всего полномочиями избирательной комиссии. Следует отметить, что, не будучи органом местного самоуправления, избирательные комиссии не являются органами публичной власти (это следует прежде всего из толкования ч. 3 ст. 3 Конституции России, согласно которой в числе органов власти могут быть только органы государственной власти и органы местного самоуправления). Отсюда следует, что избиркомы не могут в принципе влиять на решение регистрировать или не регистрировать инициативную группу, что де-факто означает проводить или не проводить местный референдум.
Во-вторых, на начальном этапе избирательной комиссии, собственно, нечего считать, ведь решение о сборе подписей в поддержку референдума принимает представительный орган местного самоуправления.
Поэтому необходимые документы инициативная группа по проведению местного референдума должна сразу представлять в представительный орган местного самоуправления, где она и должна быть зарегистрирована. После приема предусмотренных документов, которые должна представить инициативная группа, представительный орган должен сразу определиться с правомерностью постановки референдного вопроса (через обсуждение в депутатских комиссиях с последующим решением на пленарном заседании представительного органа). И только после этого представительный орган местного самоуправления регистрирует (также решением на пленарном заседании) инициативную группу по проведению местного референдума.
Подчеркнем, что до этого избирательная комиссия муниципального образования не включается в процесс, поскольку по сути своего предназначения она выполняет техническую, т.е. счетную функцию на основе своей независимости от органов местного самоуправления, и выполнение этой функции начинается с подсчета подписей,собранных инициативной группой в поддержку проведения местного референдума, а затем, если референдум состоится, в органи-
зации проведения и определении результатов голосования.
Еще одно неоднозначное нормативное положение в части обязанностей органов местного самоуправления содействовать реализации органами местного самоуправления политических прав жителей муниципального образования связывается с абз. 2 ч. 5 ст. 22 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., согласно которому в случае, если представительный орган местного самоуправления не назначает местный референдум в указанный в законе срок, местный референдум проводится по решению суда, причем в суд вправе обращаться ограниченный круг субъектов, а именно: граждане, глава муниципального образования, избирательные объединения, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, органы госвласти субъекта Российской Федерации, прокурор. При этом, однако, законодатель не регулирует вопрос об ответственности представительного органа местного самоуправления в случае непринятия акта о назначении местного референдума в установленный срок (в отличие от непринятия актов по исполнению решений, принятых на местном референдуме, за что предусматривается ответственность согласно ст. 45 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Мы полагаем, что это неправильно, поскольку тем самым нарушается фундаментальное право жителей муниципального образования на волеизъявление по вопросу местного значения. Поэтому, как нам представляется, в случае, если просрочка установленного срока принятия решения представительным органом местного самоуправления составит тридцать и более дней, то глава субъекта Российской Федерации на основании обращения жителей муниципального образования вправе поставить вопрос о роспуске представительного органа местного самоуправления в порядке ч. 1 ст. 73 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Кроме того, такая мера может стать эффективной гарантией государства (в лице главы субъекта Российской Федерации) данного важнейшего политического права жителей муниципального образования.
1. Патрушев С.В., Айвазова С.Г. и др. Доверие, гражданское действие, политика: опыт «старых» и «новых» демократий // Россия реформирующаяся. М., 2008. Вып. 7.
2. Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в мест-
1. Patrushev S.V., Ayvazova S. G. et. al. Confidence, civil action, the policy: experience «old» and «new» democracy // Russia reformative. Moscow, 2008. Iss. 7.
2. Kurmanov E.R. Some premise se s for realization of the right on participation in local home
62
ном самоуправлении в условиях построения правового государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1.
3. Бутырина М.В. Местное самоуправление -основа формирования гражданского общества // Вестн. Ивановского государственного энергетического университета. 2010. № 1.
4. Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений / под ред. Н. Абрамова. М., 1999.
5. Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М., 2005.
6. Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. № 4.
7. Чаннов С.Е., Правдин Д.Г. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 68-71.
8. Гревцов Ю.И., Хохлов Е.Б. О юридико-догма-тических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2006. № 5.
9. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006.
rule in condition of the building legal state // State power and local home rule. 2005. № 1.
3. Butyrina M.V. The Local government - basis of forming of civil society // Bull. of Ivanovo State Power Engineering University. 2010. № 1.
4. Dictionary of the russian synonyms and cognate expressions on sense /ed. by N. Abramov. Moscow, 1999.
5. Aleksandrova Z.E. Dictionary of the synonyms of the russian language. M., 2005.
6. Belousova E.V. The electoral commission of the municipal formation is a municipal organ with vague status // Russian legal journal. 2010. № 4.
7. Channov S.E., Pravdin D.G. Municipal organs and organs of the local home rule: the general and especial // Constitutional and municipal law. 2011. № 9. P. 68-71.
8. Grevtsov Yu.I., Hohlov E.B. About legal and dogmatic chimera in modern russian jurisprudence // Jurisprudence. 2006. № 5.
9. Byalkina T.M. Competency of the local home rule: problems to theories and legal regulation. Voronezsh, 2006.
63
