CC BY
181’ 2019 \ £ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
5. Процессуальные нормы и отношения в советском праве. — Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985. — 208 с.
6. Тихомиров, Ю.А. Публичное право / Ю.А. Тихомиров. — М.: БЕК, 1995. — 496 с.
7. Бахрах, Д.Н. Юридический процесс и административное производство // Очерки теории права Д.Н. Бахрах. — Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2007. — 265 с.
8. Зеленцов, А.Б. Административный процесс и административно-процессуальное право России: концептуалные проблемы современного развития / А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов // Административное право и процесс. — 2013.
— № 12. — С. 3-15.
9. О процессуальном в юридической деятельности / Мельников, Ю.И., Рудкин Ю.Д.// Юридическая деятельность: сущность, структура, виды: сб. науч. тр. / Яросл. гос. ун-т. — Ярославль, 1989. -140 с.
10. Леушин, В.И. Юридический процесс // Теория государства и права: учебник.
— Екатеринбург, 1996. — 560 с.
11. Венгеров, А.Б. Теория государства и права: учебник / А.Б. Венгеров. — 2-е изд. — М.: Омега-Л, 2005. — 608 с.
12. Нехайчик, В.К. Публичная административно-правовая деятельность современной России: монография / В.К. Нехайчик. — Сургут: Изд-во СурГУ, 2013. — 157 с.
13. Салищева, Н.Г. К вопросу об административном процессе в СССР // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 134-145.
14. Бакурова, Н.Н. Административный процесс: содержание и новые подходы к структуре // Административное право и процесс. — 2015. — № 4. — С. 51-55.
15. Зеленцов, А.Б. Административно-процессуальное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры / А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов. — М.: Юрайт, 2016. — 341 с.
16. Нехайчик, В.К. О проблемах правопонимания административных процедур в российской юридической науке // Правовая политика и правовая жизнь. — 2007.
— № 4.- С. 89-96.
Т.В. Шевченко, T.V. Schevchenko,
аспирант Сургутского Postgraduate student of Surgut State
государственного университета University
schev. law@yandex. ru
Право на доступ к официальной информации в условиях становления информационного общества и «сервисного государства»
Аннотация: в статье рассматривается право на доступ к официальной информации как правомочие в структуре права на информацию. Рассмотрены проблемы понимания данного права в контексте развития содержания конституционного права на информацию в условиях формирования информационного общества, сервисного государства и электронного правительства.
Ключевые слова: право на доступ к официальной информации, право на информацию, доступ к информации, органы государственной и муниципальной власти, органы публичной власти, сервисное государство.
The right of access to official information in the conditions of the formation of the information
society and the “service state”
Abstract: the article considers the right to access to official information as a right in the structure of the right to information. The problems of understanding this right in the context of the development of the content of the constitutional right to information in the formation of the information society, the service state and e-government.
Keywords: Right to information, access to information, state and municipal authorities, public authorities, service state.
Право на информацию признано одним из фундаментальных публичных прав человека относительно недавно. При этом исторический «предшественник» указанного права — свобода слова — выступает одним из первых в классическом перечне конституционных прав и свобод. Трансформация взаимоотношений человека и государства, обусловленная все более ускоряющимся переходом к информационному обществу, цифровой экономике и электронному правительству, стала главной причиной ревизии содержания этого права. Ранее оно было ограничено субъективным притязанием на свободу высказываний, что, безусловно, ограничивало публичную власть по отношению к индивиду и средствам массовой информации, но мало влияло на позитивное содержание принимаемых властных решений за пределами вопросов публичной политики. Теперь право на информацию выступает обязательным условием (правом-гарантией) участия гражданина в управлении делами государства, а также условием получения им отдельных социальных благ, что особенно заметно в практике формирования так называемого «сервисного государства», осуществляющего часть своих властных функций и полномочий в форме предоставления публичных услуг. Их получение невозможно без личного обращения к субъекту, предоставляющего услугу. Очевидно, что информированность гражданина (или любого иного лица, получающего публичную услугу) является императивным условием доступа к ней. Таким образом, содержание публичной властной деятельности в современном государстве решающим образом зависит от качества и доступности предоставляемой официальной информации.
В связи с этим возникает проблема соотношения юридического содержания таких конституционных прав, как свобода слова, право на свободное обращение информации, право на информацию, право на доступ к официальной информации, и т.д. И в доктрине, и в нормативных правовых актах единства терминологии нет, что отражает процесс предполагаемой трансформации этого права. Существо проблемы заключается в соотношении свободы слова и права на информацию: можно ли рассматривать эти права как самостоятельные, хотя и взаимосвязанные права, либо право одно, но в своем современном звучании оно уже включает в свое содержание свободу слова как один из содержательных элементов. По мнению Т.В. Пашниной, «среди взглядов отечественных ученых можно выделить две основополагающие концепции понимания права на информацию: первая из них связана с признанием самостоятельности права на информацию, вторая — с отрицанием самостоятельности исследуемого права» [1, с. 99].
■51
01
а
0
ї
01
ь
о
о
і!
о *
■§ о If
11 о Ї
З і,
о s
І*!.
лі U <1 О ■н а
§ і
s s го a ■§
5 о Й OD
§1
Із
к *
В О ■о п
3 1
5 §
125
00
1’ 2019 I О? ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
С учетом такой разрозненности в понимании права на информацию в кратком виде обозначим каждый из подходов в отдельности.
Приверженцы первого (условно: традиционного) подхода отрицают самостоятельность права на информацию. Как правило, в защиту своей позиции они ссылаются на то, что право на информацию необходимо рассматривать лишь как «право на доступ к (официальной) информации». В условиях демократических режимов такое право обеспечивается открытостью деятельности органов публичной власти, т.е. оно обусловлено природой современного государства [2]. С этой точки зрения речь может идти лишь о развитии классической конституционной свободы, свободы слова в условиях новых стандартов организации и функционирования публичной власти. Так, С.Н. Шевердяев считает, что право на информацию, предусмотренное ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, — это лишь развитие свободы слова, самостоятельного субъективного права в данном случае не образуется; эта норма Конституции РФ выполняет лишь служебную функцию [3].
Согласно второму подходу (условно: современному) право на информацию — самостоятельное конституционное право. Сторонницей данного подхода является Ю.И. Гришаева, полагающая, что формулировка ч. 4 ст. 29 Конституции РФ позволяет реализовать свое субъективное право на информацию в виде свободного и публичного доступа к информации, что требует и информационной открытости деятельности государственных и муниципальных органов власти [4]. Сходной точки зрения придерживается Н.И. Бусленко, однако он говорит уже о «свободе информации», отмечая, что данное понятие является общим и «охватывает такие права, как право на свободу слова, печати, свободу распространения любым законным способом информации; при этом подчеркивается право на получение информации из официальных (государственных) источников, поскольку само право имеет публичное значение» [5]. О том, что право на информацию нужно рассматривать как самостоятельное, писала и
Э.В. Талапина. Она указала на то, что по своей природе информация — это своего рода основа любого конституционного права, но как самостоятельное право оно обладает конкретными границами своего содержания [6]. По мнению Н.Ю. Корченковой, право на информацию не охватывается только свободой слова и печати. Его можно рассматривать как право на получение объективной информации о том, что происходит в публичной и общественной жизни.
Н.Ю. Корченкова также предложила разграничить содержание свободы слова и права на информацию. Свобода слова направлена на свободное распространение информации оценочного характера либо мнений и позиции. Право на информацию — это право на получение значимых сведений от государства [7]. Таким образом, в рамках этого подхода можно выделить две позиции: либо право на информацию понимается как поглощающее свободу слова, либо оба права рассматриваются как близкие, но самостоятельные конституционные права.
Право на информацию может иметь различное содержание с точки зрения охватываемых им правомочий. Оно либо рассматривается как право доступа к информации (законодательство Албании, Израиля, Южной Кореи, ЮАР), либо как возможность совершить определенные действия по отношению к информации, например, свободно искать, получать и распространять ин-
формацию (законодательство Венгрии, Новой Зеландии, Болгарии, России, Чехии, Финляндии).
Проанализировав существующие подходы к пониманию права на информацию, можно отметить, что, как правило, это право относят к группе конституционных политических прав; рассматривают его как право, способ -ствующее реализации иных конституционных прав. При этом сторонники традиционного подхода рассматривают его как отдельное правомочие в содержании конституционной свободы слова, заключающееся в гарантированной государством возможности доступа к официальной информации. Сторонники современного подхода к пониманию этих прав, настаивающие на дуализме свободы слова и права на информацию, также выделяют в содержании последнего права самостоятельное правомочие доступа к официальной информации. Соглашаясь с тем, что право на информацию (доступ к ней) обеспечивает реализацию и многих иных прав (например, доступ к правовой информации — составная часть права на судебную защиту и т.д.), признавая обеспечительный, в этом смысле служебный характер права, хотелось бы подчеркнуть, что право на информацию исторически возникло и было закреплено в конституциях современных государств позже классической свободы слова. Следовательно, особенно с учетом нарастающей информатизации общества и государства, требует обсуждения идея о выделении обособленной группы прав в современной системе прав и свобод человека — прав в сфере информации и коммуникации. Право на доступ к официальной информации — одно из прав этой группы.
На наш взгляд, в контексте потребностей современного государства право на доступ к официальной информации следует рассматривать как самостоятельное правомочие в содержании субъективного публичного права на информацию, при этом имеются предпосылки обособления его в качестве самостоятельного права. Доступ к информации, затрагивающей деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, дает возможность, помимо обеспечения реализации иных конституционных прав, формировать адекватное представление о состоянии государства. Реализуя это право, осведомленное общество вовлекается в дела государства, что укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти. В конечном счете, это обеспечивает легитимность публичной власти. Конституции современных государств нередко содержат специальные положения, регулирующие право доступа к официальной информации. Например, в Германии доведение правовых актов до всеобщего сведения должно отвечать требованиям абз. 1 ст. 3 Основного закона Германии, а именно, принципу равноправия (неоднозначное получение информации гражданами ведет к неадекватным возможностям с точки зрения отношения граждан к своим правам и их реализации). Во многих государствах законы о свободе информации закрепляют право граждан получать копии официальных документов, и данные законы действуют достаточно давно. Важным шагом в развитии этого права стало открытие для подписания в 2009 г. Конвенции Совета Европы «О доступе к официальным документам» [8].
■51
01
а
0
ї
01
ь
о
о
і!
о *
■§ о If
11 о Ї
З і,
о s
І*!.
лі U <1 О ■н а
§ і
s s го a ■§
5 о Й OD
§1
Із
к *
В О ■о п
3 1
5 §
127
00
1’ 2019 I Оо ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
В российском конституционном праве, с учетом необходимости реализации федеральной целевой программы «Информационное общество (2011—2020 годы)» [9], выделение права на доступную официальную информацию как одного из правомочий, предусмотренных более широким правом на инфор -мацию, также актуально. Как отмечает С.В. Шевердяев, в целях обеспечения открытости и гласности деятельности органов государственной власти официальное опубликование отчетов об их деятельности, нормативных актов и т.д. является необходимым [10].
В качестве конституционного права (или отдельного правомочия в содержании права на информацию) право доступа к официальной информации должно отвечать следующим требованиям: 1) должно быть признано безусловным, не требующим доказательств обоснованности притязаний для реализации; 2) подлежит ограничениям только с точки зрения охраны право -мерных общественных интересов (национальная безопасность, общественный правопорядок и т.д.), защиты частной сферы и иных частных интересов; все отказы от предоставления информации должны быть обоснованы и могут быть обжалованы в судебном порядке; 3) должно быть предоставлено всем лицам, а не только гражданам соответствующего государства; 4) общим условием реализации права должно быть требование равенства доступа независимо от принадлежности той или иной социальной группе; 5) необходимо установить сроки предоставления официальной информации.
Несмотря на то, что в действующей Конституции РФ такое право не сформулировано, развитие федерального законодательства отражает тенденцию его содержательного определения и обособления. Это прослеживается в принципах, закрепленных в ст. 4 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [11]. Данный закон закрепляет право граждан на получение от органов власти любой информации, доступ к которой не ограничен федеральным законом, а не только к той, которая непосредственно затрагивает их права. При этом, благодаря закрепленным в п. 5 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологий и о защите информации» [12] , п. 3 ст. 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» нормах, гражданин не обязан обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации. Закрепленная обязанность по предоставлению официальной информации нашла свое отражение в ст. 14 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», некоторые гарантии реализации этого правила обеспечены Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [13]. Однако ни один из названных законов пока не содержит легального определения права на доступ к официальной информации, что оказывает негативное влияние на реализацию права. Как отмечает И.Н. Осипова, официальные лица часто просто не в состоянии определить, какую именно информацию они вправе и обязаны предоставлять гражданам [14, с. 86].
С точки зрения Конституционного Суда РФ, публичная обязанность предоставления официальной информации возникает в том случае, если она непосредственно затрагивает права и свободы лица. «Информация ... в силу непосредственного действия статьи 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными притопами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты» [15]. Оперативное и комплексное обеспечение населения актуальной нормативной информацией является наиболее близким к реализации права на информацию моментом в деятельности государства [16, с. 58—59]. Поэтому наиболее актуальным остается вопрос о выделении права на доступную официальную информацию как отдельного правомочия в структуре права на информацию.
Процедура получения официальной информации характеризует обсуждаемое право с его объективной стороны, в качестве определенного законом порядка получения доступа к официальной информации. В этом отношении принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором есть целая глава, посвященная организации доступа к официальной информации, и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» раскрывают объективное содержание права на доступную официальную информацию.
Список литературы:
1. Пашнина, Т.В. Дискуссионные аспекты определения термина «право на информацию» // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». — 2017. — Т. 17, № 2. — С. 98—105.
2. Афанасьева, О.В. Доступ к информации. Мировой тренд в реформировании государства // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2012.
— № 3. —URL: https://cyberlenmka.m/article/n/dostup-k-mformatsii-mirovoy-trend-v-reformirovanii-gosudarstva (дата обращения: 23.12.2018).
3. Шевердяев, С.Н. Право на доступ к информации в России. Проблемы теории и законодательства. — URL: http://old.svobodainfo.org/ru/node/195 (дата обращения: 23.12.2018).
4. Гришаева, Ю.И. Право граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России: дис. ... канд. юрид. наук / Ю.И. Гришаева.
— Оренбург, 2007. — 208 с.
5. Бусленко, Н.И. Конституционные основы профессиональной деятельности журналиста в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Н.И. Бусленко. — Ростов н/Д, 2000. — 244 с.
6. Талапина, Э.В. Государственное управление в информационном обществе: правовой аспект. — М.: Юриспруденция, 2015. — URL: http://prometeus.nsc.ru/ acquisitions/15-09-22/cont36.ssi (дата обращения: 23.12.2018).
7. Корченкова, Н.Ю. Становление теоретико-правовой концепции права на информацию: дис. ... канд. юрид. наук / Н.Ю. Корченкова. — Н. Новгород, 2000. — 197 с.
8. Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам. — URL: https://rm.coe.int/16804803cc (дата обращения: 15.12.2018).
■51
01
№
0
Ї
01
ь
о
о
і!
о *
■§ о If
11 о Ї
З і,
о s
І*!.
лі U <1 О ■н а
§ і
s s го a ■§
5 о Й OD
§1
Із
к *
В О ■о п
3 1
5 §
129
00
1’ 2019 I cs ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
9. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы») : Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 (в ред. от 25 сентября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2014. — № 18, ч. 2, ст. 2159.
10. Шевердяев, С.Н. Право на информацию: к вопросу о конституционно-правовой сущности // Право и политика. — 2001. — № 10. — С. 91—100.
11. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2009. — № 7, ст.776.
12. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006. — № 31, ч. 1, ст. 3448.
13. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006. — № 19, ст. 2060.
14. Осипова И.Н. Транспарентность информационных систем как фактор повышения эффективности управленческих взаимодействий // Власть. — 2011. — № 12. — URL: https://cyberlenmka.m/artide/n/transparentnost-mformatsionnyh-sistem-kak-faktor-povysheniya-effektivnosti-upravlencheskih-vzaimodeystviy (дата обращения: 23.12.2018).
15. По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана»: постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2000. — № 9, ст. 1066.
16. Малько, А.В. Право гражданина на информацию // Общественные науки и современность. — 1995. — № 5. — С. 58—59.
М.В. Баранова-мл.,
студентка 4-го курса юридического факультета Нижегородского государственного национального исследовательского университета имени Н.И. Лобачевского
M.V. Baranova -jr.,
Student 4th year Law faculty at Nizhny Novgorod State University named in honor of Lobachevski
m -phototasck. baranova@yandex. ru
К вопросу об эпистемологических основаниях опережающего правотворчества
Аннотация: в статье ставится вопрос о роли опережающего правотворчества в условиях современного социального развития. Обосновывается, что способность государства действовать на опережение, прогнозировать сценарии социальных изменений и отражать результаты подобных аналитических исследований в правовых формах с опережающим эффектом, рассчитанных на некоторое будущее время, является показателем зрелости и эффективности государственно-правовой политики. Параллельно в статье проводится попытка понять пределы и возможности опережающего правотворчества с помощью обращения к философской теории познания, которая представлена так называемой теорией отражения (в том числе опережающего отражения). Оценивается опыт верификации теории отражения путем сопоставления с некоторыми альтернативными точками зрения. Констатируется убедительность традиционных теорий отражения и опережающего отражения как эпистемологических оснований теории процесса опережающего правотворчества.
Ключевые слова: право, государство, правовая политика, правотворчество, опережающее правотворчество, правотворческое познание, теория познания, эпистемология, теория отражения,
