CC BY
33
УДК 34
К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
© Л. И. Валитова
Казанский (Приволжский) федеральный университет Россия, Республика Татарстан, 420008 г. Казань, ул. Кремлевская, 18.
Тел.: +7 (843) 233 71 32.
E-mail: Lyaisanochka- V@yandex. ru
В статье рассматривается конституционное право на информацию о деятельности органов публичной власти с нескольких позиций: как один из принципов основ конституционного строя; как субъективное право; как коллективное право.
Автор приходит к выводу, что закрепление права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти уже является несомненным прогрессом в сравнении с простой констатацией конституционной свободы на информацию.
Ключевые слова: принцип гласности, транспарентность, информированность, права на участие в процессе создания информации о деятельности органов публичной власти, коллективное право на информацию.
Многомерность понятия информации объективно предполагает многочисленные основания видовой классификации информации.
Федеральное законодательство делит информацию, в первую очередь, на общедоступную информацию и информацию ограниченного доступа. Информация ограниченного доступа - это такая информация, доступ к которой ограничен федеральными законами.
Основаниями для такой классификации является условия предоставления или распространения информации. Представляется, что эти основания являются конкретизацией первых двух видов.
В зависимости от содержания информации и широты субъектного состава пользователей информации федеральное законодательство предусматривает следующие виды информации.
Первый - это информация, запрещенная к распространению.
Второй - это информация, распространение которой ограничено.
Третий - это информация, которая передается конкретным пользователям на основе предписаний федеральных законов.
Четвертый - это информация, которая передается конкретным пользователям на основе соглашений.
Пятый - это информация, которая распространяется в соответствии с предписаниями федеральных законов.
Шестой - это информация, которая распространяется свободно.
В рамках этого вида информации можно выделить общедоступную информацию и информацию, доступ к которой не может быть ограничен.
Особый интерес представляет именно этот вид информации. К информации, доступ к которой не может быть ограничен, относятся нормативные правовые акты, которые устанавливают полномочия органов публичной власти. Отдельным пунктом выделяется информация о деятельности орга-
нов публичной власти и информация об использовании бюджетных средств.
Органы публичной власти обязаны обеспечить доступ к информации об их деятельности. Порядок реализации этой обязанности должен быть регламентирован федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.
Общие положения федерального законодательства о понятии информации и о ее видах имеют прямое и основополагающее значение для такого понятия, как информация о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [1] (далее - Федеральный закон о доступе к информации) под государственными органами понимает все органы публичной власти, в том числе и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В п. 1 статьи 1 Федерального закона о доступе к информации, направленного на регламентацию обязанности органов публичной власти обеспечить доступ к информации об их деятельности, закрепляется понятие - информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
При анализе этого понятия сразу обращает внимание, что законодатель говорит о созданной государственными органами или органами местного самоуправления информации. Понятие «созданной информации», безусловно, требует своего истолкования.
Толкование этого понятия усложняется указанием на то, что эта информация создается в пределах полномочий органов публичной власти. Не добавляет ясности указание на то, что к этой информации относится также информация, созданная тер-
риториальными органами и организациями, подведомственными этим органам публичной власти.
Законодатель при формировании понятия информация о деятельности органов публичной власти не проводит различия между структурой, полномочиями, порядком формирования и собственно деятельностью органов публичной власти. Если структура, полномочия, порядок формирования и порядок деятельности органов публичной власти закреплены в нормативных правовых актах, этого вполне достаточно, чтобы считать эту информацию информацией о деятельности органов публичной власти. Более того, по сути, любая информация об органах публичной власти может быть истолкована как информация о деятельности органов публичной власти.
Многочисленные основания классификации информации предопределяют разнообразие подходов к содержанию понятия - конституционное право на информацию.
Конституционное право на информацию следует рассматривать как: а) один из принципов основ конституционного строя; б) как субъективное право; в) как коллективное право.
Конституция Российской Федерации в отличие от советских конституций не закрепляет принцип гласности как фундаментальный принцип организации и деятельности российского общества, государства и каждого человека.
Конституция СССР 1977 г. закрепляла принципы гласности, постоянного учета общественного мнения, широкого привлечения граждан к управлению делами общества и государства.
Гласность как специфическая форма и проявление информации в общественно-политической сфере рассматривалась в качестве неотъемлемого элемента демократического общества, необходимое условие народовластия, осуществления гражданами конституционных прав и обязанностей. Это доступность общественному ознакомлению, обсуждению, контролю любой информации, публичность, общеизвестность, доведение информации до широкого круга граждан [2, с. 27]. Значимость принципа гласности подчеркивал Р. А. Са-фаров. Гласность, по мнению Р. А. Сафарова, нельзя отождествлять с информированностью. Гласность является важнейшим условием информирования. Сама по себе она ничего не сообщает обществу. Р. А. Сафаров делает вывод, что информирование населения о деятельности государственных органов можно рассматривать как специфическую функцию управления, объективная потребность оформления которой существует [3, с. 242].
В зарубежной науке в основном используется термин транспарентность, под которым, если переводить дословно, понимается «прозрачность», и означает открытый режим функционирования органов государственной власти и доступность информации, находящейся в их распоряжении.
В русском языке синонимами термина «транспарентность» можно назвать «открытость», «гласность», «публичность». Но, как представляется, ни один из данных терминов не может раскрыть понятие «транспарентность» полностью. Они, скорее, выступают в качестве элементов рассматриваемого понятия. Главной составляющей транспарентности следует назвать доступность. Открытость, гласность и публичность выступают средствами, обеспечивающими доступность той или иной информации.
Близким к понятию транспарентности является открытость информации. Следует согласиться с Н. Ю. Корченковой в том, что «открытость, конечно же, является для демократии средством, но вряд ли демократия сможет развиваться и выжить при отсутствии открытости. Людям нужна информация, в противном случае они исключены из демократического процесса...» [4, с. 27].
Принципы основ конституционного строя закрепляют главные, фундаментальные, системообразующие отношения между человеком, обществом, государством и органами местного самоуправления. В этом качестве они распространяются на всех этих участников одновременно и взаимосвязано. Принцип гласности или информационной открытости не может принадлежать только человеку или обществу. Он в равной мере предоставляет органам публичной власти не только обязанности, но и права. Достаточно вспомнить, как болезненно реагировали некоторые неправительственные организации на законное требование органов государственной власти Российской Федерации раскрыть их источники финансирования. Принцип гласности распространяется на всех участников публично-властных отношений.
В связи с этим принцип открытого информационного общества или принцип гласности, или принцип информационной открытости и т.п. еще нуждаются в своем дальнейшем самостоятельном научном исследовании.
Конституционное право на информацию как субъективное право человека также является очень сложным и многомерным понятием.
Как минимум, оно состоит из: а) конституционной свободы на информацию; б) конституционного права на информацию о себе (право на доступ к информации о себе, право на персональные данные, право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени и т. п.); в) конституционного права на интеллектуальную собственность; г) права на доступ к государственным и муниципальным услугам; д) права на информацию о деятельности органов публичной власти); е) права на участие в процессе создания информации о деятельности органов публичной власти.
Еще менее разработанным является понятие конституционного права на информацию как коллективного права на информацию. Не претендуя на
научную обоснованность, можно предположить, что оно распространяется на следующих субъектов. Это - органы публичной власти, юридические лица, общественные объединения (включая политические партии), средства массовой информации и население муниципальных образований (население административно-территориальных единиц). Есть определенные аргументы, чтобы распространить это право на население (народы) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Коллективное право на информацию также можно рассматривать как: а) конституционную свободу, т. е. право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; б) право на доступ к официальной информации об органах публичной власти; в) право на доступ к любой информации о деятельности органов публичной власти при наличии преобладающего общественного интереса; г) право на участие в процессе создания информации о деятельности органов публичной власти.
В специально й литературе про блема субъектов конституцио нного права на информацию исследована достаточно широко, что вовсе не означает наличие общепризнанных дефиниций.
Некоторые ученые относят к категории субъектов права на информацию только граждан государства и, по сути, исключают из числа субъекто в конституционного права на информацию органы государственной власти и органы местного самоуправления.
М. К. Башаратьян считает, что данное право принадлежит в принципе только гражданам государства [5, с. 17-18]. Это обусловлено значением данного права в политической системе о бщества и в механизме функционирования го сударства, его функциональным назначением обеспечить взаимосвязи между управляющими и управляемыми в со циально й системе.
Однако происходящие в обществе процессы значимы и для иностранцев, апатридо в на территории страны. Последние обладают правом только на ту общественно значимую информацию, которая находится в свободном обращении в результате деятельности средств массовой инфо рмации.
В. А. Копыло в придерживается мнения, что субъектами правового регулирования в области реализации права на информацию могут быть граждане, ученые, специалисты, юридические лица, органы го сударственно й власти, а также ино странцы [6, с. 46-48].
И. Л. Бачило выделяет такие виды субъектов, как «гражданин», «физическое лицо», «население», «юридическо е лицо », «орган государственно й власти», «о бщественные о бразования», «межгосударственные образо вания» [7, с. 13].
М. А. Погорело ва относит к субъектам конституционного права на информацию государство, органы государственной власти, го су-дарственные органы, учреждения и организации, коммерческие и некоммерческие организации, иные о бъединения граждан, семью, социальные группы, население страны в целом, единый много национальный народ России, конкретные народы Ро ссии [8, с. 94].
Н. Ю. Корченкова, напротив, утверждает, что юридические лица и органы государственно й власти не могут являться носителями ко нститу-ционного основного права. Свои информационные потребности юридические лица и общественные объединения удовлетворяют в договорном порядке. Либо они получают общественно значимую инфо р-мацию не напрямую, а посредством реализации права на информацию своих представителей в качестве физических лиц, которые вступают в информационный обмен между государством и общество м. Она считает, что вряд ли можно говорить о необхо димо сти гарантирования и создания должного механизма реализации права на информацию для органов власти, поскольку, обладая средствами государственного принуждения и властными полномочиями, они не о гра-ничены в возможно стях собирать и использовать информацию различного характера, в том числе и о б индивидах [9, с. 60].
Следует подчеркнуть, что органы публично й власти являются полно ценными субъектами конституционного права на инфо рмацию. Более того, о ни в большей степени нуждаются в информации для осуществления эффективного управления, а средства го сударственно го принуждения не всегда являются действенным мето дом по лучения информации.
Федеральный закон о доступе к информации закрепил широкий подход к определению субъектного состава права на информацию. В пункте третьем статьи первой в числе пользователей информации названы физические лица, юридические лица, общественные объединения, государственные органы и органы местного самоуправления.
Следует отметить весьма спорную позицию законодателя при формулировании правомочий пользователей информации. Дело в том, что указанные субъекты, по мнению законодателя, обладают только правом поиска информации о деятельности органов публичной власти.
Если вспомнить понятие информации о деятельности органов публичной власти, то речь шла о созданной информации. Поэтому вполне справедливо предположение, что возможен поиск только того, что создано. То есть процесс поиска и процесс создания информации логически связаны между собой. В свою очередь, чтобы создать информацию, необходимо найти первичную или исходную информацию и т.д.
Отсутствие конституционных положений, регламентирующих право на информацию и право на информацию о деятельности органов публичной власти, как мы видим из приведенного выше анализа, восполняется федеральным законодательством и другими нормативными правовыми актами.
Очевидным является факт, что попытка обеспечить право на информацию о деятельности органов публичной власти ссылками на конституционную свободу информации является малопродуктивной. Поэтому главным содержанием двух основополагающих федеральных законов об информации являются гарантии доступа и обязанности органов публичной власти обеспечить этот доступ к информации о деятельности органов публичной власти.
С нашей точки зрения, закрепление права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти уже являлось несомненным прогрессом в сравнении с простой констатацией конституционной свободы на информацию.
Однако это только первый шаг в цепочке: конституционная свобода информации - конституционное право на доступ к информации - конституционное право на доступ к любой информации, при наличии превалирующего общественного интереса -конституционное право на участие в создании ин-
формации о деятельности органов публичной власти - принцип открытости органов публичной власти - принцип открытого информационного общества как принцип основ конституционного строя Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. №7. Ст. 776.
2. Безуглов А. А,, Кряжков В. Д. Гласность работы Советов. М.: Юрид. лит., 1988. 144 с.
3. Сафаров Р. А. Общественное мнение и государственное управление. М.: Юрид. лит., 1975. 250 с.
4. Корченкова Н. Ю. Становление теоретико-правовой концепции права на информацию: Дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. 197 с.
5. Башаратьян М. К. Система конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в сфере деятельности средств массовой информации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2007. 21 с.
6. Копылов В. А. Информационное право: Учебное пособие. М., 1997.
7. Бачило И. Л. О праве на информацию в Российской Федерации. М.: МИФИ. 1997. 472 с.
8. Погорелова М. А. Конституционно-правовое регулирование права на информацию в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 200 с.
9. Корченкова Н. Ю. Становление теоретико-правовой концепции права на информацию: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. 197 с.
Поступила в редакцию 20.03.2014 г.
ISSN 1998-4812
BecTHHK EamKHpcKoro yHHBepcHTeTa. 2014. T. 19. №1
347
ON THE ESSENCE OF CONSTITUTIONAL RIGHT TO INFORMATION ON THE ACTIVITIES OF PUBLIC AUTHORITIES
© L. I. Valitova
Kazan Federal University 18 Kremlevskaya St., 420008 Kazan, Republic of Tatarstan, Russia.
E-mail: lyaisanochka-v@yandex. ru
The constitutional right to information on the activities of public authorities from several positions is considered: as one of the principles of the constitutional order; as a subjective right; as a collective right. The author concludes that the affirmation of the right of access to information on the activities of public authorities already is a clear progress in comparison with the simple statement of constitutional freedom to information.
Keywords: principle of openness, transparency, awareness, the right to participate in the creation of information about the activities of public authorities, the collective right to information.
REFERENCES
1. Federal'nyi zakon ot 9 fevralya 2009 g. No. 8-FZ «Ob obespechenii dostupa k informatsii o deyatel'nosti gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samouprav-leniya» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. No. 7. St. 776.
2. Bezuglov A. A,, Kryazhkov V. D. Glasnost' raboty Sovetov [Publicity of the Soviets]. Moscow: Yurid. lit., 1988.
3. Safarov R. A Obshchestvennoe mnenie i gosudarstvennoe upravlenie [Public Opinion and Public Administration]. Moscow: Yurid. lit., 1975.
4. Korchenkova N. Yu. Stanovlenie teoretiko-pravovoi kon-tseptsii prava na informatsiyu: diss. ... kand. yurid. nauk. N. Novgorod, 2000.
5. Basharat'yan M. K. Sistema konstitutsionnykh prav i svobod grazhdan Rossiiskoi Federatsii v sfere deyatel'nosti sredstv massovoi informatsii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Moscows, 2007.
6. Kopylov V. A. Informatsionnoe pravo: Uchebnoe posobie [Information Law: Textbook]. Moscow, 1997.
7. Bachilo I. L. O prave na informatsiyu v Rossiiskoi Federatsii [On the Right to Information in the Russian Federation]. Moscow: MIFI. 1997.
8. Pogorelova M. A. Konstitutsionno-pravovoe reguliro-vanie prava na informatsiyu v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk. Moscow, 2010.
9. Korchenkova N. Yu. Stanovlenie teoretiko-pravovoi kontseptsii prava na informatsiyu: dis. ... kand. yurid. nauk. N. Novgorod, 2000.
Received 20.03.2014.
