CC BY
324УДК 342.7 КЛЮКОВ Василий Дмитриевич,
ББК 67.400.3 аспирант кафедры конституционного и административного права
Казанского (Приволжского) федерального университета, юрист, член общественной наблюдательной комиссии Республики Татарстан, общественный помощник уполномоченного по правам человека
в Республике Татарстан, e-mail:osnova16@ya.ru
ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ И ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ:
ПОНЯТИЕ И СООТНОШЕНИЕ
Целью статьи являетсяисследование таких конституционно-правовых понятий как право на информацию и право на доступ к информации с точки зрения их взаимодействия и взаимовлияния. В процессе написания использовались сравнительный анализ и формально юридический метод. В статье рассматриваютсятакие понятия как «право на информацию» и «право на доступ к информации». Установленочто, не смотря на то, что второе выступает в качестве составляющего первого, нельзя расценивать эти понятия как тождественные правовые явления, исходя из их существенных различий по таким, прежде всего, признакам как объем, содержание, а также регулирование.Статья обладает высокой научной ценностью, поскольку в ней рассматриваются относительно новые для российской юридической науки правовые явления, такие как право на информацию и право на доступ к информации, впервые эти понятия анализируются, выделяются схожие и особенные признаки, а также ключевые отличия.
Ключевые слова: Право на доступ к информации, право на информацию, конституция, конституционно-правовое регулирование, информация, свобода, государственные органы.
KLUKOV VasiliyDmitrievich,
graduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of Kazan (Volga) Federal University, lawyer, member of the Public Supervisory Commission of the Republic of Tatarstan, public assistant to the Commissioner for Human Rights
in the Republic of Tatarstan
THERIGHT TOINFORMATION AND THERIGHT TOACCESS FORINFORMATION: THECONCEPT AND THERELATION
The aim of the article is to study such constitutional legal concepts as the right to information and the right to access information from the point of view of their interaction and mutual influence. In the writing process, comparative analysis and a formal legal method were used.The article reveals such concepts as «the right to information» and «the right to access for information ». Despitethefac-tit is established that the second acts as a component of the first one, these concepts cannot be regarded as identical legal phenomena. At the first time these concepts are analyzed, similar and special features are highlighted, as well as key differences. The article contributes a pricelessly huge scientific value because relatively new legal phenomena is considering for the Russian legal science as «the right to information» and «the right to access for information ». At the first time these concepts are analyzed, similar and special features are highlighted, as well as key differences.
Keywords: the right to access for information, the right to information, constitution, constitutional and legal regulation, information, liberty.
В настоящее время в юридической литературе можно выделить два основных взгляда в изучении права человека и гражданина на информацию.
Согласно первому из них право человека и гражданина на информацию представляет собой лишь составную часть свободы слова и печати.
Так, Ю.А. Дмитриев и А.А.Златопольский рассматривают право на информацию как составную часть права на свободу слова и печати [10, а 37], обосновывая тем, что свобода слова и печати состоит из правомочий, охватывающих различные формы распространения мнений и информации. Таким образом, они различают право на инфор-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2019
мацию и право на свободу слова и печати по объему, т.е. право на информацию выражается через право на свободу слова и печати и, по сути, приравнивается к праву на доступ к информации.
В соответствии с представленной позицией право на информацию понимается как получение гражданином информации от государственных органов, т.е. сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими своих полномочий (узкий подход), а все остальные правомочия, а именно: искать, производить, распространять информацию отражают свободу слова, свободу выражения мнения [16, а 46-53].С.Н.Шевердяев, развивая данную мысль, такжеутверждает, что право на информацию является прямым следствием развития теории и практики свободы слова и печати и соответственно, Конституция Российской Федерации не закрепляет самостоятельного субъективного права человека на информацию [17, а 187].
Учитывая данный подход можно установить исторические и генетические связи между правом свободы слова, выражения мнения, свободы печати и правом на информацию. Рассматриваемые права различаются по времени возникновения, относятся к различным поколениям прав человека, но имеют единую генетическую природу, выраженную в информационном обмене. Именно появление права свободы слова, выражения мнения и свободы печати исторически приводит к становлению право на информацию (в узком подходе права на доступ к информации), относимому к третьему поколению прав.Вместе с тем, имеет место другая позиция, согласно которой, свобода информации — это «условное обозначение целой группы свобод и прав: свободы слова или свободы выражения мнений, свободы печати и иных средств массовой информации, права на получение информации, имеющей общественное значение, свободы распространения информации» [13, а 102].
И.Л. Бачилотакже рассматривает конституционное право на информацию как комплексное субъективное право гражданина, которое означает возможность свободно производить различного рода действия (манипуляции) с информацией независимо от того, каково ееназначение и что она представляет собой по своему содержанию^, а 18-26].
Возможной причиной неоднозначного понимания права на информацию является процесс его становления и развития в пространстве и во времени.
Анализразличных позиции авторов по рассматриваемой проблемепозволяет признать наиболее логичным и правильным рассматривать
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2019
право человека на информацию как самостоятельное конституционное право.
Конституционным указанное право можно считать потому, что Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве основных прав и свобод человека и гражданина «право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч.4, ст. 29), а также обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч.2, ст. 24). Кроме того, сам перечень прав и свобод человека и гражданина является открытым, если исходить из буквального толкования ч. 1, ст. 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Что касается права на доступ к информации, то исходя из закрепленных в Конституции Российской Федерации положений, как-то свободно получать законным способом информацию, произведенную, переданную или распространенную законным способом, доводить до всеобщего сведения нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации), обеспечивать возможность ознакомления заинтересованного лица с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации), из права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции Российской Федерации) можно сделать вывод, что оно, как и право на информацию, также является конституционным правом человека.
Аналогичного мнения придерживаются и многие исследователи, вполне справедливо относя право на доступ к информациик числу
конституционных прав человека [11].
Право на доступ к информации, будучи кон-ституционнымправом любого человека и гражданина, порождает вопрос об определении его внутренней сущности.Иными словами, естественным или позитивным является природыправа на доступ к информации?Одна из распространенных позиций, аргументированных в юридической литературе, заключается в том, что право на доступ к информации расценивается как позитивное право, которое исходит в основном от государства и его властных структур.По мнениюА.А.
Задкова, право на доступ к информации по своему содержанию значительно отличается от таких прав и свобод, как: свободы мысли и слова, права производить и распространять информацию, свободы массовой информации, провозглашая новый этап развития конституционализма, так называемого «четвертого поколения прав человека» [11, а 12].
Принципиальное отличие рассматриваемых прав человека выражается в том, что свободы мысли, слова и печати обусловлены невмешательством государства в ихреализацию, а право на доступ к информации предполагает непосредственное взаимодействие государства и конкретного гражданина, при котором государство, играя решающую роль, создает необходимые предпосылки и условия к тому, чтобы человек имел возможность воспользоваться своим правом.Дей-ствительно, без существования государства, государственных органов и муниципальных органов и их обязанности предоставлять информацию о своей деятельности говорить о наличии права на доступ к информации было бы затруднительно. В данном плане можно согласиться с исследователями, утверждающими, что данное право является позитивным.
В свою очередь, необходимоподчеркнуть, что существование человека(даже на биологическом уровне)невозможно без постоянного обмена информациейс окружающимего миром. Следовательно, право на информацию в самом общем понимании является естественным правом человека и необходимым условием его выживания. Данной позиции придерживается и А.В. Штырев, который утверждает, что информация, как феномен социальной среды, относится к области естественного права [19]. Учитывая изложенное, а также то, что право на доступ к информации является частью права на информацию, можно увидеть естественную природу этого явления. Следовательно, базисом для позитивного права на доступ к информации является естественное право человека на информацию как условие его бытия в природной и социальной среде.
Вместе с тем, по мнению С.Н. Шевердяева, право на доступ к информации является специальным правом (этим оно отличается от общего права на информацию) и находит это право свое применение именно при взаимодействии гражданина и государства в сфере раскрытия или ограничения доступу к информации о деятельности государственных и муниципальных органов [18, а 217]. Действительно, право на доступ к информации регулирует конкретные отношения государства и гражданина по информационной открытости государственных органов, выделяя специаль-
ным субъектом таких отношений государственные и муниципальные органы.
Ряд авторовотносят право на доступ к информации к системе политических прав, но одновременно указывают возможность отнесениях его и к числу личных прав [7].Другие рассматривают его исключительно как политическое право, утверждая, что право на доступ к информации имеет не личную, а публичную, государственно-гражданскую, природу, т.к. оно вытекает не из свободы человека как правоспособного существа, а из учреждения и функционирования государства как гражданской общности, как нации [1, а149].В этой связи, следует отметить, что право на доступ к информации является составляющим конституционно-правового статуса человека в государстве, что обуславливает необходимость отнесения данного права к политическим правам. Без существования государства и государственных институтов право на доступ к информации было бы лишено значения и смысла.
Право на доступ к информации является субъективным правом. Так, по мнению
И.Ю. Гришаевой,в отношении права на доступ к информации применена зеркальная форма его отражения в конституционном тексте через обязанность ответственных за реализацию субъективного права лиц. Но так же, как и при провозглашении субъективного права всегда имеется в виду корреспондирующая ему обязанность государственных органов и других субъектов права, так и здесь обязанность органов власти корреспондирует праву гражданина. Этот юридико-техниче-ский прием является вполне уместным в отношении дополнительного гарантирования осуществления субъективного права в том смысле, что ориентирован на однозначное прочтение нормы обязанными лицами [8, а275].
Существенный теоретический и практический интерес представляет также вопрос о соотношении права на информацию и права на доступ к информации.Многие исследователи отождествляют понятия «право на информацию» и «право на доступ к информации» [6, а 4-53], [15, а46-53],у-равнивая их и по объему, и по содержанию.Таким образом, право на информацию они рассматривают в узком ключе, как правовое регулирование получения гражданином информации о деятельности государственных и муниципальных органов. Подобное отождествление рассматриваемых категорий представляется не вполне верным и аргументированным в силу наличия существенных отличий как по содержанию, так и по объему указанных понятий.
Другие исследователи, например Е.С. Лисицына, представляет право на информацию в качестве самостоятельного комплексного конституци-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2019
онного права, которое объединяет в себе, как право на информацию, так право и на доступ к информации [12].Похожего взгляда придерживается и М.А. Григорьев, который считает, что право на доступ к информации содержательно вытекает из комплексного права на информацию, взаимодействующего со всей системой конституционных прав и свобод.
Подобное расширительное пониманиеправа на информацию, содержательно охватывающее все субъективные права, которые нацелены на информацию или операции с ней, является весьма распространенным средиученых-консти-туционалистов [9, с. 106].Так, по мнениюН.Б. Баранова, исследуемое право представляет собой составляющий элемент общего права на информацию[4].
Вместе с тем, ряд авторов убеждены в самостоятельном характере права на доступ к информации и отграничивают его от иных смежных информационных прав человека.В частности, О.В. Парахина отмечает, что право на доступ к информации,подобно иным устоявшимся в правовой системе информационным правам лично-сти,имеет самостоятельную природу и может рассматриваться как отдельное право [14]. Аналогичной позиции придерживается И. Ю. Богданов-ская, которая на уровне кончтитуционного права разграничивает право на информацию и право на доступ к информации, рассматривая их, как содержательно отличающейся друг от друга права [3, с. 15].
Аналогичного мнения придерживается и Т.В. Пашнина, обосновывая самостоятельность права на доступ к информации, при этом подчеркивая, что право на доступ к информации является отдельным правомочием права на информацию (наряду с правомочиями на произведение, распространение информации, на тайну и др.)[15, с. 100].А.А. Задков также разграничивает между собой правона доступ к информации от таких конституционных прав и свобод как: свободы мысли и слова, права производить и распространять информацию, свободы массовой информации, при этом подчеркивая их различное содержательное содержание.Так, для реализации свободы мысли, слова и печати, права производить и распространять информацию не требуются вмешательство государства (скорее наоборот - любое вмешательство может привести к их нарушению и ограничению), то есть указанные права являются правами «негативного характера». В свою очередь, право на доступ к информации может быть осуществлено только в результате прямого взаимодействия государства и гражданина, в рамках которого государство выступает основным субъектом, создающим необходимые предпосылки и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2019
условия для реализации гражданином своего права на доступ к информации.Таким образом, право на доступ к информации посвоему содержанию является позитивным правом [11]. В этом проявляется существенное отличие права на доступ к информации от остальных прав с информационным компонентом.
Учитывая указанные выше позиции исследователей можно заключить, что право на информацию, включающее в себя и иные информационные права, является материнским (основополагающим) правом по отношению к праву на доступ к информации.Но, учитывая иную природу права на доступ к информации, необходимо выделить его как самостоятельное право, но при этом не забывать об основополагающей роли информационного права.
Иная природа, как указывают Т.В. Пашина и А.А. Задков, выражается в различном способе «добывания» информации и участия в данном процессе государства, что и является источником различия между правом на информации и правом на доступ к информации [16, с.101].
В заключении считаю необходимым привести мнение О.В. Афанасьевой, которая считает, что«право на информацию» настолько общее понятие, что любое его научное обсуждение и сопоставление с другими правами только затрудняет его понимание и приводит к терминологической путанице. Она предлагает такой подход: правомочия по поиску, обмену, производству и распространению информации называть свободой информации; правомочия автора в отношении его произведения называть авторским правом; правомочия каждого по доступу к находящейся в распоряжении органов власти и управления информации называть правом на доступ к официальной информации; правомочия лица в отношении информации о себе именовать неприкосновенностью частной жизни, конфиденциальностью персональных данных и правом на доступ к информации о себе [2, с.161]. Данная позиция имеет право на существование, но необходимо учитывать, что объединяющим понятием для всех перечисленных выше прав является право на информациюи необходимость его исследовани-яне вызывает сомнений. Не зная общего - не поймешь частного.
Иными словами, такие понятия как «право на информацию» и«право на доступ к информации», не смотря на то, что второе выступает в качестве составляющего первого, нельзя расценивать как тождественные правовые явления, исходя из их существенных различийпо таким, прежде всего, признакам как объем, содержание, а также регулирование.
Список литературы:
[1] Афанасьева О.В. Доступ к информации как институт национального государства // Полис: Политические исследования. - 2010. - № 5. - С.149.
[2] Афанасьева О.Ф. Доступ к информации. Мировой тренд в реформировании государства // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. - №3. - С.161.
[3] Богдановская И.Ю. Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации. Монография. - М.: Юстицинформ, 2009. - С.15.
[4] Баранова Н.Б. Конституционное право граждан на информацию и его реализация в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Пенза, 2005.
[5] Бачило И.Л. О праве на информацию в Российской Федерации. - М., 1997. - С.18-26.
[6] Бачило И.Л., Лопатин В.Н, Федотов М.А., Информационное право. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2001. - С.789.
[7] Галеев С.А. Административно-правовые отношения в обеспечении права граждан на информацию: Автореф.дис. канд. юрид. наук. -Москва, 2002.
[8] Гришавеа И.Ю. Конституционные основы информационно-правового статуса человека и гражданина // Вестник Оренбургского государственного университета. - 2005. - С.275.
[9] Григорьев М.А. Теоретические основы конституционного права граждан на информацию в Российской Федерации // Бизнес в законе. -2008. - № 4. С.106.
[10] Дмитриев Ю.А, Златопольский А.А. Гражданин и власть. - М., 1994. - С.37.
[11] Задков А.А. Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Москва, 2006;
[12] Лапин С.Ю., Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в российской федерации: информационно-право-вовой аспект:Автореф. дис. канд. юрид. наук. -Саратов, 2011.
[13] Лисицына Е.С. Право на информацию и информационную деятельность в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Москва, 2003.
[14] Маклаков В.В., Страшун В.А. Свобода информации / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. - М., 1993. -С.102.
[15] Парахина О.В. Конституционное право на доступ к информации и проблемы его реализа-
цию. URL: http://confifap.crip.ru/spb2004/russian/ org (дата обращения: 26.09.2019)
[16] Пашина Т.В. Дискуссионные аспекты определения права на информацию, Вестник ЮУрГУ. - Серия: Право, 2017. - С.100.
[17] Терещенко, Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права.
- 2010. - № 10. - С.46-53.
[18] Шевердяев С.Н. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства // Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации. - М.: Институт проблем информационного права, 2004. - С.187.
[19] Штырев А.В. Общедоступная информация как гражданско-правовая категория: Авторф. дис. канд. юрид. наук. - Рос. гос. акад. интеллектуальной собственности. - Москва, 2011.
Spisok literatury:
[1] Afanas'eva O.V. Dostup k informacii kak institut nacional'nogo gosudarstva // Polis: Politicheskie issledovaniya. - 2010. - № 5. - S.149.
[2] Afanas'eva O.F. Dostup k informacii. Mirovoj trend v reformirovanii gosudarstva // Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. -2012. - № 3. - S.161.
[3] Bogdanovskaya I.YU. Pravo na dostup k informacii. Dostup k otkrytoj informacii. Monografiya.
- M.: YUsticinform, 2009. - S.15.
[4] Baranova N.B. Konstitucionnoe pravo grazhdan na informaciyu i ego realizaciya v Rossijskoj Federacii: Avtoref. dis. kand. yurid. nauk. - Penza, 2005.
[5] Bachilo I.L. O prave na informaciyu v Rossijskoj Federacii. - M., 1997. - S. 18-26.
[6] Bachilo I.L., Lopatin V.N, Fedotov M.A., Informacionnoe pravo. SPb.: YUrid. centr Press,
2001. - S. 789.
[7] Galeev S.A. Administrativno-pravovye otnosheniya v obespechenii prava grazhdan na informaciyu: Avtoref. dis. kand. yurid. nauk. - Moskva,
2002.
[8] Grishavea I.YU. Konstitucionnye osnovy informacionno-pravovogo statusa cheloveka i grazhdanina // Vestnik Orenburgskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2005. - S.275.
[9] Grigor'ev M.A. Teoreticheskie osnovy konstitucionnogo prava grazhdan na informaciyu v Rossijskoj Federacii // Biznes v zakone. - 2008. - № 4. S.106.
[10] Dmitriev YU.A, Zlatopol'skij A.A. Grazhdanin i vlast'. - M., 1994. - S.37.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2019
[11] Zadkov A.A. Konstitucionnoe pravo na dostup k informacii v Rossijskoj Federacii: Avtoref. dis. kand. yurid. nauk. - Moskva, 2006;
[12] Lapin S.YU., Obespechenie dostupa grazhdan k informacii o deyatel'nosti organov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya v rossijskoj federacii: informacionno-pravovovoj aspekt: Avtoref. dis. kand. yurid. nauk. - Saratov, 2011.
[13] Lisicyna E.S. Pravo na informaciyu i informacionnuyu deyatel'nost' v Rossijskoj Federacii: konstitucionno-pravovye aspekty: Avtoref. dis. kand. yurid. nauk. - Moskva, 2003.
[14] Maklakov V.V., Strashun V.A. Svoboda informacii / Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnyh stran. T. 1. - M., 1993. - S.102.
[15] Parahina O.V. Konstitucionnoe pravo na dostup k informacii i problemy ego realizaciyu. URL:
http://confifap.crip.ru/spb2004/russian/org (data obrashcheniya: 26.09.2019)
[16] Pashina T.V. Diskussionnye aspekty opredeleniya prava na informaciyu, Vestnik YUUrGU. - Seriya: Pravo, 2017. - S.100.
[17] Tereshchenko, L. K. Dostup k informacii: pravovye garantii // ZHurnal rossijskogo prava. -2010. - № 10. - S.46-53.
[18] SHeverdyaev S.N. Pravo na dostup k informacii v Rossii: problemy teorii i zakonodatel'stva // Aktual'nye problemy obespecheniya dostupa k informacii. - M.: Institut problem informacionnogo prava, 2004. - S.187.
[19] SHtyrev A.V. Obshchedostupnaya informaciya kak grazhdansko-pravovaya kategoriya: Avtorf. dis. kand. yurid. nauk. - Ros. gos. akad. intellektual'noj sobstvennosti. - Moskva, 2011.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2019
