CC BY
8ДЛТДИСКИИ ВЕСТНИК J ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 2
16Л
018 Ш
УДК 346
Евгения Владимировна Ваймер доцент кафедры финансового и административного права Алтайского филиала ФГБОУВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук, доцент
Георгий Владимирович Джихвад-зе, студент направления подготовки «<Юриспруденция» Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)
В настоящей статье ставится вопрос о целесообразности использования механизма дотаций для финансового обеспечения выполнения социальных обязательств субъектами Российской Федерации. Выполнение социальных обязательств должно быть направлено на полную реализацию права граждан достойную жизнь и развитие в нашей стране. Обосновываетвывод о том, что в современной экономической и политической ситуации необходимо применение программно-целевого метода финансирования в целях эффективного использования средств и стимулирования развития экономики региона.
Ключевые слова: межбюджетные траснферты, дотации субъектам Российской Федерации, социальные обязательства, социальная политика, достойная жизнь и развитие человека и гражданина.
ПРАВО НА ДОСТОЙНУЮ ЖИЗНЬ И РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНТЕКСТЕ ДОТАЦИОННОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
THE RIGHT TO A DECENT LIFE AND DEVELOPMENT OF A PERSON AND A CITIZEN IN THE CONTEXT OF SUBSIDIZED PROVISION OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Конституция Российской Федерации Федеральная власть полномочнау-
(далее - РФ) определяет нашу страну как частвовать в разработке и установлении
демократическое федеративное правовое «оздоровления» социально-экономиче-
государство с республиканской формой ских отношений в отдельных субъектах
правления. Также, Россия провозглаша- РФ, повышение качества образования,
ется социальным государством, полити- повышение доступности социальных
ка которого направлена на обеспечение услуг в регионах и т.д. Однако, в конеч-
достойной жизни и свободного развития ном счете, успех или провал той или иной
человека1. политической инициативы зависит от вы-
Следует сказать, что социальная поли- деленных на ее реализацию бюджетных
тика реализуется государством, прежде средств, а также эффективности их ис-
всего, путем финансового обеспечения пользования.
таких сфер жизни общества как медици- Как правило, финансовые средства
на, образование, социальное обслужи- на реализацию социально-экономиче-
вание и т.д. При этом финансовое обес- ских задач из федерального бюджета реги-
печение осуществляется комплексно, ональным бюджетам направляются в виде
с привлечением средств бюджетов раз- межбюджетных трансфертов. В совре-
личного уровня организации публичной менной экономической ситуации дота-
власти. ции как один из видов межбюджетных
трансфертов имеют важное значение для многих субъектов РФ. Представляется, что в настоящее время через механизм дотаций государство выполняет свою конституционно закрепленную функцию - обеспечение достойной жизни и развития граждан.Потому как именно дотации, помогают нуждающимся регионам обеспечить функционирование систем здравоохранения, образования, культуры и т.д.
Однако в нынешней экономической ситуации бюджеты бюджетной системы РФ не могут позволить себе необоснованных расходов. В связи с этим, проблема механизма дотаций, их назначения и регулирования, остро стоит перед российским правом и экономикой.
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
Достаточно давно сложилась определенная тенденция, согласно которой, дотации, в большей мере, выделяются национальным республикам, не имеющим развитой экономики, и многочисленного населения2. Это подтверждают и официальные документы.
Считаем, что вопрос справедливого распределения межбюджетных трансфертов актуален для Алтайского края, так как наш регион является дотационным. Однако достаточно ли средств выделяется для реализации социальной политики нашего региона и насколько такие суммы эффективно используются региональными и местными властями для достижения политики социального, демократического государства?
Следует отметить, что именно в Алтайском крае наиболее полно проявляется связь между обеспечением достойной жизни граждан и его бюджетным обеспечением. Так, на социальную сферу, включающую в себя образование, здравоохранение, ЖКХ и иные сферы социальной политики, в 2016 году было 49 млрд. рублей3. При этом, дотации региону из федерального центра в 2016 году составили 16 млрд. рублей4.
Мы видим, что межбюджетные трансферты обеспечивают значительную долю расходов края на поддержание достойной жизни населения. Однако, нельзя не отметить и то, что дотации, в современной экономической ситуации, не могут являться надежным средством финансового обеспечения развития, поэтому важен вопрос необходимости реформирования механизма дотаций или перехода к новой политике бюджетного финансирования регионов.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Иными словами, государственные дотации представляют собой различные денежные выплаты от государства субъектам РФ на различные цели без необходимости финансовой отчетности с целью подтверждения траты этих средств. В первую очередь, дотации компенсируют увеличенные издержки, покрывают убытки. Предоставление субъектам РФ дотаций дает возможность реализовать их бюджетные обязательства перед населением.
Дотации, направленные на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, положения о которых закреплены в статье 131 БК РФ5
предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ6. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, который определяется в порядке, установленном в указанной нами единой методике.
Считается, что дотации широко распространены в странах, где преобладает государственно-административное управление экономикой, и в гораздо меньшей степени свойственны экономике рыночного типа, в которой требования самофинансирования и самоокупаемости являются довольно жесткими, в том числе и для субъектов федерации. Основная проблема дотаций - их нерациональное использование, которое отмечалось многими учеными и практиками. Кроме того, высказываются недовольства, в связи с тем, что некоторые регионы получают дотации в большем объеме, нежели другие, при этом, это не обосновано экономической или демографической ситуацией.
Согласно Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» дотации бюджетам субъектов РФ (на выравнивание) составили 614 млрд. рублей7. И самая большая часть дотаций, около 120 млрд. рублей, «отошла» СевероКавказскому Федеральному округу, региону с низкими показателями экономики, и в разы меньшим населением, в сравнении с остальными федеральными округами. Так, например, Уральскому Федеральному округу было перечислено около 20 млрд. рублей, почти в семь раз меньше, нежели Северо-Кавказскому Федеральному округу. При этом,уровень развития экономики этих двух регионов России также почти несопоставим: на Урале расположены крупнейшие предприятия тяжелой промышленности и ВПК.
Для более наглядного и актуального сравнения, приведем пример с Алтайским краем и Республикой Алтай. Дотации на 2017 год этим регионам составили: Алтайский край - 22 млрд. рублей, Республика Алтай - 10 млрд. рублей. В 2016 году дотации регионам были практически одинаковы: по 15 млрд. рублей на субъ-
ект. При этом, нельзя не учитывать численность населения этих субъектов РФ: на 2016 год численность населения Алтайского Края составила 2 376 774 человек; численность Республики Алтай на 2016 года составляет 216 161 человек. Населенных пунктов, имеющих численность более 10000 человек, в Республике Алтай всего два, включая столицу Республики - Горно-Алтайск, тогда как в Алтайском крае таковых 23, включая три города с населением более 100 000 человек, в число которых входит Барнаул. Соответственно, расходы на социальное обеспечение, различные службы также сильно различаются.
Так, согласно краевому бюджету на 2017 год расходы на социальную сферу составили 32 млрд. рублей, на образование - 16 млрд. рублей, на здравоохранение - 6 млрд. рублей, на ЖКХ - 2,7 млрд. рублей8. Если сравнивать расходы бюджета Алтайского края и Республики Алтай, то мы видим, что суммы расходов Республики меньше в несколько раз: на развитие образования потрачено 3 млрд. рублей, на социальную поддержку
- 1,8 млрд. рублей, на здравоохранение
- 1,9 млрд. рублей9. При этом следует помнить о численности населения этих субъектов РФ.
В таких условиях, у субъектов РФ, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, сегодня отсутствует какой-либо стимул к наращиванию доходного потенциала, оздоровлению экономики, оптимизации расходов и повышения инвестиций в развитие собственной инфраструктуры. Особенно ярко это проявляется на примере Северо-Кавказского Федерального округа, где с начала 2000-х почти не изменилась экономическая обстановка: жители республик стремятся получить работу за пределами субъектов, так как в самих регионах работы нет, не происходит стимулирования экономики, а все проблемы дефицита бюджета решаются за счет федеральных дотаций. С учетом малых затрат на социальную сферу и инфраструктуру, регионы Северо-Кавказского Федерального округа получают полную бюджетную обеспеченность за счет дотаций и у них не возникает необходимости развивать региональную экономику.
Однако финансово-правовой механизм дотаций имеет и другие проблемы. Как мы уже отмечали, одна из них - их без целевое назначение. Законодатель прямо закрепляет дотации как нецелевой межбюджетный трансферт, выделяемый субъектам без необходимости отчета
1
II
1
ДЛТДИСКИИ ВЕСТНИК J ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 2
об его использовании. В связи с этим, зачастую происходит лишь распределение поступлений между различными отраслями и инициативами региона, без конкретного и целенаправленного финансирования «проблемной» сферы, что является необходимым для стабилизации и укреплении социальной и экономической составляющей региона.
Исходя из выделенных нами проблем, предлагаем следующие пути их решения:
1. Изменить систему назначения дотаций. А именно - признать методику распределения дотаций утратившей силу, так как описанные там способы показали свою неэффективность, чего нельзя допускать в нынешней сложной финансово-экономической ситуации. Вместо этого, распределять дотации, исходя из двух показателей: объем ВВП отдельного субъекта РФ, т.е., фактически, показатель экономической силы и уровня собственной обеспеченности;
2. Отдавать приоритет на распределение дотаций регионам с более высокой численностью населения, количеством крупных населенных пунктов, т.к. именно в этих регионах имеют место высокие затраты на социальную сферу;
3. Наконец, возможно, следует вовсе отказаться от института дотаций, и перейти к использованию программно-целевого метода финансирования.
Концепция целевых программ показала свою эффективность в зарубежной практике применения и обеспечила стабильный рост экономики регионов и государства в целом.
Данная концепция доказала свою эффективность в США. Именно там была закреплена суть проводимой политики: центр активно проводит социальную политику путем реализации федеральными агентствами специальных федеральных программ. Уже с 60-х годов региональная политика в США становится обязательной функцией государственного регулирования социально-экономического развития
страны, как для федерального правительства, так и для отдельных штатов, что обусловлено не только желанием устранить региональные противоречия, но и стимулировать экономический рост с изменением структуры хозяйства.
Общегосударственные региональные программы принимаются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США и финансируются из федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким программам принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели региональных программ, совокупность частных программных мероприятий, максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается руководство проведением программных мероприятий. Периодически конгресс проводит слушания о ходе реализации осуществляемых программ. Таким образом, мы можем прийти к выводу, что данная политика целевых программ обеспечивает оздоровление экономики регионов, повышение эффективности социальной политики и, наконец, появлению собственных доходов для самостоятельного функционирования региона.
Также, на наш взгляд, проводимая политика являет собой наиболее надежный и прямой способ повышения уровня жизни в отдельном конкретном регионе, обеспечения права граждан на достойную жизнь и развитие. Именно подобный подход к повышению благосостояния региона показывает наиболее системный и точечный подход к решению социальных и экономических проблем субъекта федерации.
Использование данной инициативы позволит в полном объеме реализовать права граждан, укрепит социальную и экономическую составляющую региона, а также создаст необходимую материальную базу для реализации личных
способностей граждан, в виде дополнительных рабочих мест, способов инвестирования и т.д. Именно этим аспектам необходимо уделять особое внимание при проведении региональной политики, так как они направлены на повышение уровня жизни и достойного существования человека и гражданина.
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июня 2014г. № 11-ФКЗ // Официальный интернет-портале правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
2 Кузнецова Е.В. Проблемы и перспективы дотационного выравнивания социально-экономического положения субъектов РФ: // ScienceTime. 2015. №12. С. 15.
3 Алтайский Край. Бюджет на 2016 год. [Электронный ресурс]: URL: http://fin22. ru/files/bud_book_2016-2.pdf.
4 О федеральном бюджете на 2016 год: Федеральный закон от 14.12.2015 № 415-ФЗ (ред. от 14.12.2015) // Российская газета.
2015. 17 декабря.
5 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 01.10.2017) // Российская газета. 1998. 12 августа.
6 Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 // Российская газета. 2004. 1 декабря.
7 О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов: Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Российская газета.
2016. 23 декабря.
8 Информационно-аналитический портал. Бюджет Алтайского края: итоги 2016 года и план на 2017 год. [Электронный ресурс] URL: http://doc22.ru/information/ expert/8035--2016-2017-.
9 Официальный сайт Республики Алтай. Информационно-аналитический портал. «Параметры бюджета». [Электронный ресурс] URL: http://www.altai-republic.ru/ finansy/byudzhet-respubliki-altay.php
Evgenia Vladimirovna Vaimer, Associate Professor of the Department of Financial and Administrative Law of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Legal Sciences
Georgy Vladimirovich Dzhikhvadze, 4th-year student of the direction of Jurisprudence of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)
This article raises the issue of the appropriateness of using the subsidy mechanism for financial provision of social obligations by the subjects of the Russian Federation. The fulfillment of social obligations should be aimed at the full realization of the citizens' right to a dignified life and development in our country. It substantiates the conclusion that in the current economic and political situation it is necessary to apply the program-target method of financing in order to effectively use the funds and stimulate the development of the region's economy.
Key words: interbudgetary transfers, subsidies to the subjects of the Russian Federation, social obligations, social policy, decent life and development of a person and a citizen.
