CC BY
56
ник материалов IV научно-практической конференции с международным участием / под ред. A.JI. Сабининой, С.Н. Смирновой, Р.Ю. Болдыревой. Тула, ТулГУ, 21 апреля 2016 года. Тула: Изд-во ТулГУ, 2016. 210 с.
5. Шарп У., Александер Г., Бейли Дж. Инвестиции. М.: Инфра-М, 2001. 1028 с.
Кузнецов Сергей Александрович, канд. техн. наук, доц., kca. kuznetsov(a>,yandex. ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет.
Гайдаржи Сергей Иванович, д-р экон. наук, советник при ректорате, rector(a>,tsu. tula, ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
ТО THE QUESTION OF BUILDING OF FINANCIAL SYSTEM OF SOLVENT ECONOMY
S.A. Kuznetsov, S.I.Gaidarzhi
This article considers the problem of non-payments in the national economy from the point of view of dynamic models of the financial system - the monetary aggregates, and also substantiates the occurrence of a cash deficit and solvency in the market and the managed econ-
Key words: monetary aggregates, price, equilibrium conditions, inflation, solvency.
Kuznetsov Sergei Alexandrovich, candidate of technical sciences, associate Professor, kca. kuznetsov®,yandex, ru, Russia, Tula, Tula State University.
Gaidarzhi Sergei Ivanovich, Doctor of Economics, Rectorate Adviser, rector(a>,tsu. tula, ru, Russia, Tula, Tula State University
УДК 336.143.2
ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В.В Левина
Выделены основные виды налоговых инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований, к которым отнесены различные льготы и налоговые нормативы, передаваемые в территориальные бюджеты. На примере Тульской области проанализированы особенности распределения трансфертов и выявлены проблемы связанные с несогласованностью распределения различных их видов. Сформулированы предложения для распределения межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиялт, ориентированные на обеспечение их социально-экономического развития.
Ключевые слова: социально-экономическое развитие, муниципальные образования, межбюджетные трансферты, Оотагпш.
Бюджетная система России характеризуется на современном этапе существенными проблемами, обусловленными экономической нестабильностью. В 2015-2016 гг. наблюдалось падение реальных доходов населения: в 2015 г. на 3,2 % и в 2016 г. на 5,9 %, что обуславливает снижение налоговых доходов территориальных бюджетов, а также уровня и качества жизни населения. В последние годы значительно возросла величина долга субъектов РФ, более половины регионов исполняют бюджеты с дефицитом и имеют просроченную кредиторскую задолженность, а более 80 % из них дотацион-ны. Таким образом, на территориальном уровне назрела необходимость совершенствования подходов к регулированию процессов развития [1]. При этом, в условиях финансовой нестабильности вопросы финансирования социально-экономического развития не только регионов, но и муниципальных образований приобретают особую актуальность.
Государственному регулированию развития территорий в последнее время уделяется достаточно много внимания как в теоретическом аспекте, так и в правовом и практическом измерении. На федеральном уровне сформирована необходимая законодательная база, в частности, активное применение механизмов стратегического планирования для обеспечения развития территорий актуализировалась с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также расширением практики применения различных программ и стратегий на территориальном уровне. При этом практика показала, что увеличение количества документов и их детализация сама по себе не обеспечивает экономического развития.
При использовании действующей системы распределения финансовых поступлений между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями наблюдается явный недостаток налоговых и неналоговых доходов для финансирования территориального развития. Известно, что в общем объеме доходов местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов на протяжении последних 10 лет составляет около 60 %. В Тульской области в бюджете на 2017 г. запланировано, что 28 % от общего объема расходов бюджета составят межбюджетные трансферты муниципальным образованиям. Исходя из этого, особую роль приобретают бюджетно-налоговые механизмы регулирования территориального развития на субфедеральном уровне. По нашему мнению, целесообразно оценить потенциал налоговых и трансфертных инструментов регулирования муниципального развития.
Налоговые инструменты предполагают использование налоговых льгот и передачу органам местного самоуправления дополнительных налоговых источников по единым и дифференцированным нормативам. В данном случае конкретные инструменты связаны с выбором налогов и методов передачи средств на местный уровень, определением условий предоставления льгот и оценки их эффективности.
Использование налоговых льгот являются одним из хорошо изученных механизмов стимулирования экономического развития на различных уровнях управления. Определенный опыт использования налоговых льгот
накоплен как в российской, так и в зарубежной практике. Основными вопросами, которые решаются при использовании данного механизма, является определение налогов, по которым будут предоставлены льготы, масштаб льгот и льготные категории налогоплательщиков, а также оценка эффективности налоговых льгот. В отношении региональных и местных налоговых источников известна проблема федеральных льгот, существенно уменьшающих объем налоговых поступлений территориальных бюджетов, и при этом, не дающая органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления каких-либо возможностей регулирования развития с использованием льгот. Масштаб территориальных льгот существенно меньше, их эффективность не всегда оценивается однозначно.
Однако, по нашему мнению, именно региональные и местные льготы могут рассматриваться как эффективный инструмент регулирования социально-экономического развития муниципальных образований.
Действенность налоговых механизмов в области передачи налоговых нормативов связана с тем, что муниципальные образования, которым переданы соответствующие налоговые отчисления, характеризуются существенно более высоким уровнем заинтересованности в повышении налоговой базы и собираемости налоговых доходов по соответствующим источникам. Рассматривая инструменты, используемые в российской практике в данном направлении, следует выделить группу обязательных согласно действующему законодательству налоговых источников, которые следует передать на местный уровень. К ним относится НДФЛ и акцизы на нефтепродукты. Величина средств НДФЛ, которая должна быть передана в соответствии с п.З ст. 58 БК РФ, определяется исходя из требования установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений от налога в местные бюджеты, исходя из зачисления в них не менее 15 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ по указанному налогу. Аналогично нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на нефтепродукты установлены в размере, обеспечивающем зачисление в местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.
В отношении двух указанных источников возможные способы использования данных налоговых отчислений как инструмента регулирования развития муниципальных образований состоят в том, что органы власти субъектов РФ могут установить более высокие нормативы и имеют возможность дифференцированно подойти к установлению отчислений в различные местные бюджеты (а именно, установить единые нормативы отчислений, установить дополнительные нормативы отчислений, установить единые и дополнительные нормативы отчислений). В зависимости от выбранного подхода финансирование развития территорий будет неоднородным: один муниципальные образования «выигрывают» от одного подхода, для других предпочтителен другой.
Дополнительные нормативы НДФЛ существенны для местных бюджетов. По итогам исполнения бюджетов в 2015 году поступления в местные бюджеты составили 294,9 млрд руб. или 48,1 % от общей суммы поступления
НДФЛ. Роль дополнительных нормативов НДФЛ для местных бюджетов может быть проиллюстрирована на примере динамики налоговых доходов местных бюджетов в целом, в зависимости от изменения величины минимальных нормативов НДФЛ, который должен быть передан местным бюджетам. Вначале оно составляло 10 %, затем было увеличено до 20 % , а потом снижено до 15 % в 2014 г. (рис.1).
Рис. 1. Налоговые доходы местных бюджетов в 2008-2015 гг., млрд руб.
Таким образом, процентное изменение норматива является крайне значимым фактором, определяющим объем и структуру местных бюджетных доходов. Это подтверждает авторский вывод о необходимости использования бюджетно-налоговых инструментов регулирования территориального развития, основанных на согласовании интересов.
Аналогичные возможности по повышению величины отчислений сверх обязательного минимума есть у региональных властей и при регулировании экономического развития в области дорожного хозяйства. В этих целях в муниципальные дорожные фонды могут поступить большие объемы средств, если органы власти субъектов РФ примут соответствующее решение об увеличении нормативов отчислений в местные бюджеты от акцизов на нефтепродукты. В 2015 г. в пяти регионах они установлены в размере, обеспечивающем зачисление в местные бюджеты более 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета региона от указанных акцизов: по 20 % от доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от акцизов зачислено в Тульской, Сахалинской области и Забайкальском крае (577,5 млн руб., 172,4 млн. рублей и 589,5 млн руб. соответственно); 17 % - в Липецкой области (417 млн руб.); 15 % - в Республике Саха (Якутия) (403,6 млн руб.). Исходя из общей структуры и динамики доходов местных бюджетов, значимость указанных нормативов как инструментов регулирования территориального развития несколько ниже, чем нормативов НДФЛ.
Наиболее перспективным в данной группе налоговым инструментов регулирования социально-экономического развития муниципальных образований, на наш взгляд, являются дифференцированные нормативы НДФЛ, передаваемые в местные бюджеты.
Вторая группа инструментов, предполагающих передачу налоговых доходов на местный уровень, связана с инициативным на уровне региона решением о передаче тех или иных налоговых отчислений из региональных бюджетов в местные. Подобная практика также получила широкое распространение. Так, дополнительные нормативы налоговых отчислений были закреплены регионами за местными бюджетами в 2015 году в 75 субъектах РФ, т.е. повсеместно. По единым нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (за исключением НДФЛ) в местные бюджеты передача средств осуществлялась в 45 регионах.
Лидерами среди налогов, передаваемых в местные бюджеты с уровня субъекта федерации, стал налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (30 субъектов РФ).
Органы власти субъектов РФ установили на постоянной основе единые нормативы отчислений по следующим видам федеральных и региональных налогов и сборов:
□ налог на имущество организаций - 10 регионов;
□ налог на прибыль организаций - 4 региона;
□ транспортный налог - 6 регионов;
□ налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых -13 регионов;
□ □ налог на игорный бизнес - 5 регионов;
□ налог на добычу прочих полезных ископаемых -7 регионов;
□ отдельные акцизы от подакцизных товаров (за исключением акцизов на нефтепродукты) - 4 региона [2].
Поступления налогов, которые были переданы на муниципальный уровень в соответствии с региональными законами, оцениваются в 95,2 млрд руб. или 9,5 % от общего объема налоговых доходов местных бюджетов. Закрепление единых нормативов отчислений является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы. В результате в 2015 г. было обеспечено дополнительное поступление в местные бюджеты 35,74 млрд руб., от налога на прибыль организаций - 9,01 млрд руб., налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 39,53 млрд. рублей, налога на имущество организаций - 3,85 млрд руб., транспортного налога - 4,98 млрд руб., налога на добычу общеполезных ископаемых - 0,57 млрд руб., налога на добычу прочих полезных ископаемых - 1,02 млрд руб., акцизов (на спирт и спиртосодержащую продукцию) - 0,086 млрд руб. Основной объем налоговых поступлений, передаваемых местным бюджетам, относится к федеральным налогам. По региональным налогам, поступивших в региональные бюджеты за 2015 год, в местные бюджеты передано 8,85 млрд руб., что составляет 1 % от общего объема региональных налогов.
По нашему мнению, передача налоговых доходов местным бюджетам, инициированная на уровне региона, является достаточно результативным инструментом территориального развития. Она обеспечивает согласование региональных и местных интересов, в связи с добровольностью и вариативностью действий властей субъектов РФ, что позволяет детально учесть территориальную специфику.
Налоговые и трансфертные инструменты регулирования социально-экономического развития муниципальных образований находятся в тесной взаимосвязи. В зависимости от территориальных особенностей в разных ситуациях следует акцентировать внимание на налоговых или трансфертных механизмах, с учетом целей и приоритетов социально-экономического развития.
Трансфертные инструменты регулирования развития территорий включают стимулирующие и выравнивающие трансферты, инструменты со-финансирования приоритетных направлений развития. Их эффективность зависит как от методики распределения конкретного вида трансфертов, так и от масштабов средств, выделенных для решения соответствующих задач.
Значительный интерес при формировании подхода к совершенствованию использования таких инструментов регионального развития как межбюджетные трансферты представляют выводы В. И. Лексина и А. Н. Швецова, которые отмечают, что «организация и совершенствование межбюджетных отношений - не самоцель, а лишь средство для решения конкретных задач территориального развития». Они указывают, что «межбюджетные отношения и их конкретные механизмы (например, трансферты) должны обосновываться и реализовываться в контексте всех политических, экономических, правовых и иных регуляторов развития» [3].
Думается, что при регулировании взаимоотношений субъектов федерации и муниципальных образований данный вывод тем более актуален, так как на практике межбюджетное регулирование в регионе и управление развитием муниципальных образований являются тесно связанными между собой аспектами управленческой деятельности. При этом, по нашему мнению, нужно основываться на анализе степени согласованности интересов, которые могут проявляться и реализовываться не только в финансово-экономической, но и в политико-правовой сфере.
Не все зарубежные и российские ученые считают возможным рассматривать межбюджетные трансферты как инструмент территориального развития. Так, О.В. Кузнецова отмечает, что «из-за отсутствия прямого воздействия на экономическое развитие регионов межбюджетные отношения в зарубежной литературе к региональной экономической политике, как правило, не относят»[4]. Однако в целях нашего исследования межбюджетные трансферты рассматриваются как действенный инструмент регулирования социально-экономического развития территорий на субфедеральном уровне.
По нашему мнению, рассмотрение межбюджетных трансфертов лишь в контексте решения определенных тактических задач не позволяет использовать все возможности, которые заложены в этом финансовом механизме
регулирования отношений между органами государственной власти субъекта федерации и органами местного самоуправления. Особую значимость использование трансфертов как инструментов развития приобретает на субфедеральном уровне, где наблюдается явный дефицит средств местных бюджетов, правовая база существенно ограничивает возможности привлечения внебюджетных источников.
В качестве инструментов регулирования регионального развития следует выделить следующие виды межбюджетных трансфертов:
- стимулирующие трансферты из бюджета субъекта федерации, которые выделяются муниципальным образованиям на основе достигнутых результатов по увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов, позволяющие сформировать и развить заинтересованность органов местного самоуправления в решении задач, представляющих интерес как на региональном, так и на местном уровнях;
- выравнивающие трансферты, распределение которых позволит избежать дестимулирующего воздействия на муниципальные образования;
- субсидии, выделяемые для софинансирования муниципальных бюджетных расходов из регионального бюджета, на основе оценки приоритетов субъекта федерации.
Для оценки возможностей использования различных форм трансфертов в целях обеспечения муниципального развития рассмотрим на примере Тульской области структуру трансфертов, выделяемых из областного бюджета муниципальным образованиям (табл. 1).
Основной по объему перераспределяемых средств формой межбюджетных трансфертов в регионе являются субвенции, их доля составила в 2016-2017 гг. более двух третей от общего объема трансфертов, выделенных муниципальным образованиям. Следующей по величине средств формой трансфертов в регионе являются субсидии, доля которых составила 24 % в 2016 г. и 19,93 % в 2017 г. В 2017 г. сумма и доля субсидий несколько снизились, но их объем, тем не менее, существенно (более чем в 2 раза) превышает объем дотаций. Среди последних преобладают средства на выравнивание бюджетной обеспеченности, доля стимулирующих дотаций остается крайне низкой (0,02 %). В целом структура расходов областного бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам достаточно стабильна.
Таблица 1
Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям (МО)
из бюджета Тульской области
Наименование межбюджетных трансфертов 2016 год 2017 год
Сумма, млн руб. Доля, % Сумма, млн руб. Доля, %
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО 1254 6,94 1340 7,28
Дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов МО 250 1,38 200 1,09
Дотации на стимулирование МО 3 0,02 3 0,02
Субсидии 4376 24,21 3668 19,92
Субвенции 12128 67,10 13138 71,37
Иные межбюджетные трансферты 64 0,35 59 0,32
Итого трансферты 18075 100,00 18408 100,00
Каждый из видов трансфертов может повысить уровень согласования интересов в ходе регулирования территориального развития. При этом влияет не только сумма средств и цели, на которые они были выделены, но и характеристики механизмов распределения средств. В частности, когда распределение субсидий между муниципальными образованиями регламентировано законом о региональном бюджете заранее, уровень согласованности интересов выше, чем в ситуации, когда субсидии выделяются на определенную цель в рамках программы единой строкой без указания сумм средств, которые будут выделены конкретным получателям [5].
При этом целевые и нецелевые трансферты оказывают различное влияние на возможности муниципального развития. Целевые трансферты предполагают, что развитие происходит в рамках определенной сферы: образование, спорт, молодежная политика, коммунальное хозяйство [6]. Большее внимание при этом уделяется выбору направлений расходов и поиску наиболее эффективных решений при расходовании средств. Нецелевые трансферты влияют на развитие территорий исходя из того, как они воздействуют на политику местных властей преимущественно в области формирования доходов бюджетов, качества бюджетного процесса.
Инструментами социально-экономического развития дотации становятся в том случае, если при их распределении между муниципальными образованиями используются методики, ориентированные на достижение определенных на региональном уровне целей развития. Эти цели могут быть зафиксированы в стратегических документах регионального развития или следовать из законов субъектов РФ, регулирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения в регионе. В общем случае данные цели связаны с реализацией бюджетного выравнивания и стимулирования муниципальных образований к самофинансированию социально-экономического развития, росту эффективности бюджетной политики и иным целям.
Принципиальными вопросами, которые должны быть решены при использовании нецелевых трансфертов в качестве инструментов социально-
экономического развития, является определение степени выравнивания бюджетных параметров территорий, а также необходимости и возможности поддержки региональных точек роста. Данные вопросы, по нашему мнению, следует решить до формирования методик распределения дотаций, т.к. именно эти ответы определяют содержание методик, по которым распределяются дотации и объемы средств, которые будут выделены, на распределение дотаций каждого вида.
Основными видами дотаций, которые используются в современной практике взаимодействия региона и муниципальных образований, являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, стимулирующие дотации. Первые два вида дотаций ориентированы на выравнивание, третий -на стимулирование.
Одной из главных задач является обеспечение согласованности методик распределения дотаций трех различных видов, т.к. только в этом случае можно говорить о том, что трансферты являются инструментами социально-экономического развития муниципальных образований, являющихся их получателями.
На первый взгляд, выравнивающие трансферты, выделяемые из регионального бюджета, не являются инструментами регулирования территориального развития, т.к. ориентированы на решение тактических задач. Однако данный инструмент имеет определенный потенциал для воздействия на территориальное развитие, это связано с тем, что при выравнивании необходимо определить степень снижения территориальных диспропорций, которую планируется достичь, одновременно необходимо избежать дестимули-рующего воздействия данных трансфертов на территориальное развитие [7]. При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности основной задачей в сфере согласования интересов является избежание конфликтов, в частности, достигаемое при отказе от использования «отрицательных трансфертов». Так, в Тульской области г. Тула является единственным плательщиком подобных трансфертов, одновременно, получая стимулирующие дотации.
Выравнивание бюджетной обеспеченности в субъектах федерации является обязательным, что обусловлено существенными различиями в природ-но-климатических и социально-экономических условиях территорий. Существующая система распределения доходов и расходных полномочий между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями создает предпосылки для перераспределения значительного объема средств. При этом, по нашему мнению, обязательным является оценка эффективности выравнивания экономического положения территорий с позиции воздействия на их развитие. Несмотря на безусловную значимость выравнивания, следует учитывать, что реализация такой политики может стать причиной, провоцирующей «иждивенческие настроения» муниципальных образований, а в отдельных случаях является предпосылкой «дестимулирования» их развития [8]. Поэтому, распределяя дотации, следует совершенствовать политику вы-
равнивания бюджетной обеспеченности территорий с учетом их специфики, приоритетов развития субъекта федерации в области муниципального развития и финансового состояния муниципальных образований.
При распределении выравнивающих дотаций также следует обратить внимание на взаимовлияние дотаций, выделяемых непосредственно на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Так, по итогам исполнения бюджетов в 2015 г. в Тульской области данные дотации были распределены следующим образом (табл. 2).
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности выделяются из двух фондов, один фонд ориентирован на поддержку муниципальных районов и городских округов, другой - поселений (включая городские округа). Данный подход, в том варианте, в котором он используется в регионе, по нашему мнению, неоправдан, т.к. приводит к усложнению расчетов, при этом среди городских округов есть такие, которые очевидно не нуждаются в подобных выравнивающих трансфертах (например, промышленный центр Новомосковск), но получают их исходя из расчетов на основе численности населения. Некоторые городские округа получают дотации только из фонда, созданного изначально для поселений, другие менее финансово обеспеченные и крупные (Славный, Новогуровский, Донской) из обоих фондов.
Дотации на поддержку мер по поддержанию сбалансированности бюджетов получает подавляющее большинство муниципальных районов и городских округов в регионе (22 и 27). Данная тенденция не является позитивной, т.к. дотации, ориентированные на поддержание сбалансированности местных бюджетов, распределяются ситуативно и призваны решать текущие проблемы без учета потенциала территорий к генерированию доходов и относительной потребности в расходах.
Таблица 2
Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и обеспечение сбалансированности местных бюджетов муниципальным образованиям Тульской области в 2015 г., тыс. руб.
Наименование муниципальных образований Сбалансированность Выравнивание
1 2 3 4
1 Муниципальное образование город Алексин 15 650,7 12 069,1
2 Муниципальное образование Арсеньевский район 10 257,9 32 207,0
3 Муниципальное образование Белевский район 5 796,5 42 303,7
4 Муниципальное образование Богородицкий район 101 083,8 0
5 Муниципальное образование Веневский район 43 028,1 49 247,4
6 Муниципальное образование Воловский район 2 898,3 39 817,3
7 Муниципальное образование город Донской 51 515,2 91743,1
8 Муниципальное образование Дубенский район 4 927,1 36 527,6
Окончание табл.2
9 Муниципальное образование город Ефремов 30 271,8 10 730,0
10 Муниципальное образование Каменский район 10 510,1 0
11 Муниципальное образование Заокский район 0 43 126,7
12 Муниципальное образование Каменский район 0 38 926,7
13 Муниципальное образование Кимовский район 53 919,9 10 920,9
14 Муниципальное образование Киреевский район 20 945,8 93 074,0
15 Муниципальное образование Куркинский район 2 551,1 44 690,4
16 Муниципальное образование р. п. Новогуровский 33 884,6 2707,1
17 Муниципальное образование Новомосковск 0 24 683,2
18 Муниципальное образование Одоевский район 14 463,8 43 323,6
19 Муниципальное образование Плавский район 30 984,0 17 926,9
20 Муниципальное образование Славный 2876,4
21 Муниципальное образование Суворовский район 26 485,5 10 616,3
22 Муниципальное образование Тепло-Огаревский район 8 782,0 47 516,1
23 Муниципальное образование Узловский район 11 013,4 65 865,8
24 Муниципальное образование Чернский район 1 159,3 74 042,8
25 Муниципальное образование Щекинский район 1 177,1 0
26 Муниципальное образование Ясногорский район 1 739,0 70 699,4
Итого 483 045 905 641,5
Для реализации потенциала выравнивающих дотаций как инструментов развития необходимо исключить их массовое дублирование в отношении одних и тех же получателей бюджетных средств. Предпочтительной является такая корректировка законодательства о межбюджетных отношениях, которая позволит распределять дотации преимущественно исходя из принципов выравнивания бюджетной обеспеченности, предполагающих, что расчеты проводятся без учета фактических доходов. В отношении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов необходимо использовать методику, предполагающую, что данные трансферты распределяются не рутинно между большинством муниципальных образований, а только между теми немногими, которые по объективным причинам, недополучили доходов или вынуждены были увеличить объем расходов.
Таким образом, выявлены проблемы, связанные с организацией выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, основными из них являются неэффективность выравнивающих механизмов, которые нацелены преимущественно на решение текущих проблем несбалансированности местных бюджетов, существенных, дестимулирующих по своей сути, изменениях в уровне бюджетной обеспеченности территорий после распределения трансфертов, что приводит к снижению заинтересованности местных властей в реализации экономической политики, ориентированной на рост налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Пересмотр подхода к бюджетному выравниванию позволит в полной мере использовать потенциал соответствующих дотаций как инструмента регулирования социально-экономического развития территорий.
Стимулирующие трансферты с большей очевидностью выступают в роли инструментов социально-экономического развития муниципальных образований, т.к. они призваны побуждать получателей к самофинансированию развития. Для более детальной оценки влияния стимулирующих трансфертов на процесс согласования интересов необходимо учесть специфику стимулирующего механизма, а именно те результаты, достижение которых становится возможным при получении данного трансферта. В Тульской области на протяжении ряда лет стимулирующие дотации присутствуют в практике реализации бюджетного процесса. Следует отметить, что большинству получателей стимулирующих трансфертов выделялись и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местного бюджета, т.е. их бюджеты характеризовались недостаточным уровнем сбалансированности, что, по нашему мнению, отрицательно характеризует качество управления муниципальными финансами. Таким образом, распределение стимулирующих дотаций в регионе характеризуется недостаточной эффективностью, что может быть проиллюстрировано получением муниципальными образованиями - объектами стимулирования за исключением двух крупных городов (Тула и Новомосковск) дотаций на поддержку сбалансированности бюджета. Думается, что стимулирующие дотации становятся инструментом муниципального развития только в том случае, если методики их распределения ориентированы на поддержку территорий, характеризующихся положительной динамикой в области самофинансирования расходов.
В Тульской области можно рекомендовать использовать методики распределения стимулирующих трансфертов из регионального бюджета, учитывающие динамику налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, как очевидный индикатор местной бюджетной политики, а также рассматривать получение дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов как характеристику недостаточно эффективной политики в области формирования доходов местных бюджетов. Получение подобных трансфертов, по нашему мнению, свидетельствует о нецелесообразности выделения стимулирующих трансфертов такому муниципальному образованию. В случае соблюдения предложенных условий и пересмотра подхода к стимулированию муниципальных образований и одновременного увеличения объемов средств, используемых в целях стимулирования, возможно рассматривать стимулирующие дотации как инструмент регулирования социально-экономического развития муниципальных образований, ориентированный на обеспечение большего уровня самофинансирования развития на местном уровне.
Таким образом, использование налоговых инструментов и межбюджетных трансфертов для регулирования территориального развития предполагает комплексный подход, основанный на согласованном применении налоговых льгот, налоговых нормативов, передаваемых в местные бюджеты, дотаций и субсидий, что позволит сбалансировать интересы органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления для достижения
общей цели - территориального развития, ориентированного на повышение качества жизни населения.
Список литературы
1. Иванов П.А., Сахапова Г.Р. Финансовая нестабильность региона: методы оценки и инструменты элиминирования // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2014. № 6 (36). С. 183-198.
2. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год [Электронный ресурс]. - URL: http://minfin.ru/ru (дата обращения: 5.09.2017).
3. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., 2007.
4. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: Теоретические и практические аспекты государственного регулирования. - М., 2015.
5. Лавров A.M., Бегчин Н.А. Проблемы и перспективы внедрения "программных" бюджетов // Финансы. 2016. № 4. С.З- 12.
6. Истомина Н.А. Субсидии как форма межбюджетных трансфертов: сущность, виды и влияние на социально-экономическое развитие территорий // Финансы и кредит. 2013. № 16 (544). С. 33-38.
7. Левина В.В. Регулирование межбюджетных отношений в муниципальных районах // Финансы. 2014. № 4. С. 6-11.
8. Левина В.В. Оценка эффективности распределения межбюджетных трансфертов на региональном уровне//Финансы. 2015. №2. С. 14-20.
Левина Вера Владимировна, канд. экон. наук, доц., доц., vvl2()()4 a mail.ги, Россия, Тула, Тульский государственный университет
FEA TURES OF THE APPLICA TION OF THE BUDGETARY AND TAX INSTRUMENTS OF THE MUNICIPAL SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT REGULATION
V. V. Levina
The article examines the prospects of applying the various types of the tax and budgetary tools of the regulation social and economic development. There are given the basic types of tax instruments to which assigned different benefits and tax regulations passed in the territorial budgets. On the example of the Tula region there are given the main problems of regional development using the various types of the subsidies. In the article are suggested the specific proposals for the distribution of each of the forms of transfers for municipalities, aimed at ensuring their social and economic development.
Key words: social and economic development, municipalities, interbudgetary transfers, subsidies.
Levina Vera Vladimirovna, PhD, docent, vvl2()()4 amail.ru, Russia, Tula, Tula State University
