CC BY
62
ГШv
►егионалмстика
В IMf Г E
/У
/Li
^НйЯш»
irw
Iv Jj I
j / iv. ШФ
ЛЕОНОВ Сергей Н иколаевич
Доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник
Институт экономических исследований ДВО РАН, ул. Тихоокеанская, 153, Хабаровск, Россия, 680042
LEONOV
Sergey
Nikolaevich
Doctor of economics, professor, chief researcher Economic Research Institute FEB RAS, 153, Tikhookeanskaya Street, Khabarovsk, Russia, 680042
© Леонов С.Н., Соломко М.Н., Барабаш Е.С., Примаченко Л.С., 2014
© Хижняк В. Д., картография, 2014
VD^EAL
УДК 334.021
Я
V.4
СООБЩЕНИЕ *
ВОПРОСЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ К РАЗВИТИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛОВ
Рассматриваются проблемы и причины сложной и противоречивой реализации муниципальной реформы в Российской Федерации. На примере Хабаровского края проанализированы проблемы наращивания экономического и налогового потенциалов муниципалитетов. Дана оценка результативности применения в регионе межбюджетных трансфертов и сформулированы рекомендации по повышению эффективности стимулирования органов местного самоуправления Хабаровского края к развитию их экономического и налогового потенциалов.
Местное самоуправление, экономический потенциал муниципалитета, налоговый потенциал муниципалитета, Хабаровский край
ISSUES TO STIMULATE LOCAL AUTHORITIES OF KHABAROVSK KRAY TO DEVELOP THE ECONOMIC AND TAX POTENTIALS
The problems and causes of complex and controversial realization of municipal reform in Russian Federation are examined in this article. On the example of Khabarovsk Kray are analyzed problems of enhancing economic and tax potentials of municipalities. Estimated effectiveness of the application of interbudgetary transfers in the region. Provided recommendations to improve the effectiveness of stimulation of the Khabarovsk Kray local governments to develop their economic and tax potentials.
Local governments, economic potential of the municipality, tax potential of the municipality, Khabarovsk Kray
Работа является сокращённым вариантом материалов, представленных в виде доклада на заседании Экономического совета при Губернаторе Хабаровского края, состоявшемся 24 января 2014 г.
СОЛОМКО Мария Н иколаевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Хабаровская государственная академия экономики и права, ул. Тихоокеанская, 134, Хабаровск, Россия, 680042
SOLOMKO Maria
Nikolaevna
Ph.D. in economics, associate professor of the department of finance
Khabarovsk State Academy of Economics and Law, 134 Tikhookeanskaya Street, Khabarovsk, Russia, 680042
При формировании информационной базы исследования использовались следующие источники:
1) законодательные, нормативно-правовые документы Российской Федерации, Хабаровского края и органов местного самоуправления Хабаровского края, регулирующие вопросы межбюджетных отношений в регионе;
2) официальные данные по государственной и муниципальной статистике Роскомстата;
3) статистические данные, опубликованные в сети Интернет на официальных сайтах.
Временной интервал исследования:
- 2000-2012 гг. - данные за этот период стали основой для выявления тенденций в формировании потенциала муниципалитетов Хабаровского края;
- 2013-2015 гг. - данные за этот период позволили сделать ряд прогнозов относительно эффективности реализации муниципальными образованиями края своих полномочий.
1. Проблемы муниципальной реформы
Федеральный закон ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало муниципальной реформе, необходимость и своевременность которой признавалась не только экспертами, но и практически всеми уровнями исполнительной и законодательной власти России [6]. Однако ход реформы и её результаты оказались весьма сложными и противоречивыми. Почему?
1). При формировании новой системы местного самоуправления не был принят во внимание высокий уровень социально-экономической дифференциации субъектов РФ, а также их значительные различия по иным признакам (размеры и освоенность территории, плотность населения и пр.) [7, с.11-15]. Тем самым была предложена схема преобразований, минимизирующая участие субъектов РФ в выборе модели реализации реформы и/или её определенной корректировке сообразно региональной специфике. Произошёл переход от чрезмерной пестроты муниципальной организации в регионах России, создававшей определённые трудности в единой системе общегосударственного управления и удовлетворения многих нужд населения, к механически заорганизованному единообразию. Такой подход неприемлем для местного самоуправления - института локального, органически связанного со спецификой условий и задач развития конкретной муниципальной территории.
X -J
Л iLX. 1П С Л ^ ЦЛШШШ
кегионалмстика
\МД
R vS
4\
Д\
/А
/
ЙК '' /f H
ad
A
-мщу
.. >* ' Y'Wyp'W-1
.Л/
••v
■1г К ].
БАРАБАШ Евгения Сергеевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры доцент государственного и муниципального управления Хабаровская государственная академия экономики и права, ул. Тихоокеанская, 134, Хабаровск, Россия, 680042
BARABASH
Evgenia
Sergeevna
Ph.D. in economics, associate professor of the department of state and municipal governance
Khabarovsk State Academy of Economics and Law, 134 Tikhookeanskaya Street, Khabarovsk, Russia, 680042
________ _ ____звШК Шёиё^а^ж^^.т.*
2). При определении исходных условий и направлений
реформы общеэкономический принцип определения административно-территориальной структуры местного самоуправления был подменён частными экономико-географическими показателями (численность населения, «пространственная доступность» для населения органов местного самоуправления и пр.). Это послужило одной из причин формирования значительной части муниципалитетов на неадекватной для них экономической базе.
3). Федеральным законодателем был существенно расширен перечень вопросов местного значения. Но происходило это без закрепления достаточных налоговых доходов. Причём в ходе этого расширения органам местного самоуправления всё чаще вменялось в обязанность исполнять полномочия, которые трудно отнести к вопросам местного значения. Ситуацию усугубило то, что каждый уровень местного самоуправления как бы «обособился», решая только собственный круг задач. И хотя для сохранения единства в системе управления социально-экономическим развитием территорий ФЗ-131 «призывает» к межмуниципальному сотрудничеству, органы местного самоуправления разного уровня, не связанные каким-либо соподчинением (это исключено ФЗ-131), взаимодействуют недостаточно активно. Ещё одной аномалией в реализации данного «среза» реформы стала сложившаяся во многих региона практика почти полной добровольной передачи поселенческими муниципалитетами своих полномочий на районный уровень [2, с.53-57].
4). Органы местного самоуправления (как и население) не стали активными участниками и инициаторами преобразований, осуществляемых в ходе муниципальной реформы. Характер и направленность этих преобразований определяются в основном решениями федеральных и, в меньшей степени, региональных властей.
Конечно, формирование и функционирование институтов местного самоуправления должно быть поставлено в определённые экономико-правовые рамки. При этом закрепление за ними жизненно важных для населения полномочий (в том числе переданных государством), а за местными бюджетами - особого места в налогово-бюджетной системе, с законодательно определённой доходной (налоговой) базой, делает необходимыми здесь значительные функции государственного регулирования и контроля. Однако рамки этого государственного регулирования и контроля призваны направлять гражданскую инициативу, а не сдерживать её, тем более тогда, когда она имеет позитивные экономические и социальные предпосылки.
■ iSi.-u
.RW
X -J
I егианапистика
R V^
-Âtifr-.
л\
/А
у
А
/ / /г ' ' jf н
ad
Фл
m-
ЙЙРV. ■■ (
Я^цэлажгг; а V
.л/
••V
к- Jj I
Mm
ЩЬ ù "ШЧ
ПРИМАЧЕНКО Любовь Сергеевна
Консультант Министерство
информационных технологий и связи Хабаровского края, ул. Карла Маркса, 56, Хабаровск, Россия, 680000
PRIMACHENKO
Lubov
Sergeevna
Consultant
Ministry of Information Technologies and Communications, Khabarovsk Kray Government, 56 Karl Marks Street, Khabarovsk, Russia, 680000
VD^EAt
3*0 /•■' ■ - .J^.
В результате были утрачены многие продуктивные институты местного самоуправления, имевшие перспективы эффективного использования и в новых условиях (например, внутригородские муниципальные районы в некоторых крупных городах - столицах субъектов РФ). Пространство «муниципального управления» стало ассиметричным. В некоторых субъектах Федерации от 40% до 50% населения проживает в одном муниципальном образовании (региональная «столица»), а остальные 50-60% - в ещё примерно 300-400 муниципальных образований. Едва ли это можно считать реализацией принципов «равнодоступности» граждан к системам муниципального управления и возможности прямого участия населения в решении местных проблем на территории. Таким образом, задача реального приближения местного самоуправления к населению решается лишь частично, а реализуемые здесь методы противоречивы [2, с.30-42].
5). Предусматривавшиеся институциональные и правовые новации не получили достаточного экономического обеспечения. Основными условиями перехода к полномасштабной реализации муниципальной реформы были обеспечение сбалансированности местных бюджетов и постоянный мониторинг финансового положения муниципальных образований. Однако все имевшиеся в этом направлении позитивные посылки не могли быть реализованы в условиях отказа федерального законодателя предоставить местным бюджетам достаточные гарантированные доходные источники. А потому радикального улучшения ситуации в системе местных финансов не произошло, так как способность органов местного самоуправления реализовывать свои функции полностью зависела от передачи в их бюджеты налоговых долей или прямой финансовой помощи из региональных бюджетов. Одновременно полнота и эффективность осуществления этих функций (вопросов местного значения) мало связана с качеством управленческой деятельности муниципалитетов (в том числе по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению её налоговой базы) [5].
Конечно, «подпитать» доходную часть местных бюджетов можно и за счёт передачи дополнительных налоговых долей или финансовой помощи в дотационной форме. Но в практике муниципального управления местные налоги призваны выполнять не только фискальную, но также регулирующую и стимулирующую функции. Однако при таком экономическом «весе» местных налогов органы муниципального управления практически лишены возможности реализовывать собственную налоговую политику, являющуюся одним из наиболее действенных рычагов публичного управления в условиях современной рыночной экономики.
Ж
ж
6). Законодательство поставило муниципалитеты (по функциям и по основным источникам бюджетных доходов) в положение практически полной отчуждённости от развития экономической базы соответствующих территорий, от динамики инвестиционного процесса, от развития предпринимательства. В последнее время удалось частично преодолеть этот «перекос», когда в процессе последующих корректировок ФЗ-131 в круг вопросов местного значения были включены позиции, прямо касающиеся экономической деятельности на территории. Но формальных полномочий недостаточно. Необходимы серьёзные мотивы к их исполнению.
Таким мотивом может быть привязка доходной базы местных бюджетов и оценки деятельности местных администраций к показателям экономической активности (производство, инвестиции, занятость) на территории. Однако сегодня такой привязки нет. В результате муниципалитеты остаются не только без необходимых объёмов бюджетных средств, но и без действенных стимулов их наращивания за счёт развития муниципального хозяйства. При этом неопределённость с перечнем объектов, относимых к муниципальному имуществу, ещё более усугубила эту ситуацию.
2. Проблемы наращивания экономического потенциала муниципальных образований края
2.1. Потенциал муниципального образования: понятие и количественная оценка
Вопрос оценки потенциалов муниципальных образований в Хабаровском крае интересен не сам по себе, а как важное условие социально-экономического развития хозяйственного комплекса региона. Какие муниципалитеты могут выступить локомотивами экономического роста края? Какие
условия развития потенциала ОМСУ в регионе надо учитывать, прогнозируя развитие хозяйства края? Какие из муниципалитетов требуют селективной поддержки?
В формально сложившейся к настоящему моменту системе взаимодействия Правительства края и муниципальных образований можно выделить следующие направления взаимоотношений:
- создан и функционирует Совет глав при Губернаторе края (в 2012 г. рассмотрен 41 вопрос);
- главы городских округов и муниципальных районов приглашаются на расширенные заседания Правительства края;
- взаимодействие в бюджетном процессе (в 2012 г. 32,8% расходной части краевого бюджета составили межбюджетные трансферты);
- все программные документы, нормативно-правовые акты и распорядительные документы по вопросам, затрагивающим интересы муниципальных образований, в обязательном порядке согласовываются с органами местного самоуправления;
- представители органов исполнительной власти края участвуют в работе коллегий при главах городских округов и муниципальных районов.
Более того, в 2012 г. усилия Правительства Хабаровского края были связаны с переходом к формированию программного бюджета. В рамках реализации основных направлений деятельности Правительства края до 2018 г. было сформировано 27 государственных целевых программ по трём направлениям: повышение качества жизни и демография (12 программ); развитие экономики (11 программ); повышение эффективности госуправления (4 программы).
В результате бюджетное финансирование в Хабаровском крае в 2013 г. осуществлялось на 90% в рамках государственных программ, в то время как в 2012 г.
а
IV д| |
I.
данный показатель составлял только 37%. 13 реализуемых государственных программ содержат положения о субсидировании расходов муниципальных образований по вопросам сферы ЖКХ, культуры и образования.
Одной из остро обсуждаемых проблем муниципальных образований является недостаточность собственной доходной базы муниципалитетов на выполнения всех имеющихся полномочий. Ежегодно в бюджете Хабаровского края предусматриваются значительные объёмы дополнительных перечислений в виде субсидий и иных межбюджетных трансфертов на финансирование вопросов, относящихся к вопросам местного значения.
В 2012 г. общий объём межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям края составил 25,9 млрд. рублей (32,8% расходной части краевого бюджета).
Несмотря на рост общих объёмов финансовой помощи, предоставляемой муниципальным образованиям, возникают вопросы обоснованности и эффективности реализуемых бюджетных инвестиций.
В Правительстве края осознаётся тот факт, что поддержание высоких темпов социально-экономического развития региона в целом невозможно без использования потенциала муниципальных образований, поскольку массовое развитие экономической инициативы граждан, появление и устойчивая работа новых предприятий малого и среднего бизнеса во многом зависит от позиции и действий местных властей.
После 1991 г. экономическое пространство Хабаровского края становилось всё в большей степени неоднородным, искривляясь в результате концентрации экономических потенциалов в пределах шести краевых подрайонов (рис. 1):
1) Южный экономический подрайон (центр - Хабаровская агломерация);
2) Центральный подрайон (центр -
промышленная зона Комсомольск -Амурск - Солнечный);
3) Восточный подрайон (формируется вокруг Ванино - Советско-Гаванского транспортно-промышленного узла);
4) Западный экономический подрайон (вокруг Верхнебуреинского промышленного узла);
5) Нижнеамурский экономический подрайон (Де-Кастри - Николаевск);
6) Северный подрайон.
При этом проявляются стандартные тенденции пространственной дифференциации: несмотря тяготение населения к сложившимся экономическим центрам, потенциал каждого из указанных подрайонов с точки зрения численности проживающего населения недостаточен (возможно, за исключением г. Хабаровска) для получения агломерационных эффектов, что может стать препятствием реализации стратегических планов развития территории [3, с.21-23].
Самостоятельной проблемой становится анализ процессов дифференциации экономических потенциалов 19 основных муниципальных образований края (17 муниципальных районов и 2 городских округов).
Понятие «экономический потенциал муниципалитета» включает 4 локальные составляющие: инвестиционную активность, численность населения, уровень экономического развития муниципалитета и его налоговый потенциал.
Понятно, что каждый из локальных потенциалов, формирующих совокупный экономический потенциал, сильно дифференцирован по муниципалитетам края, каждый имеет собственную размерность и свою динамику, как в ретроспективе, так и в перспективе.
Например, налоговый потенциал в экономической литературе определяется как совокупный объём финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы че-
'*н Л-М-^шт с А
»I с-л да 1 Ш \ Л т- ¿V ЛУ '.УлГ
Кегионалмстика
в е-1гг ж
\\\
/
//
// ,¥
■щж ЖЩ
¿¿у' '
У\
• П. К Г.
V—-гГ
Д \\//
' чЖйГ"
ша
I
Рис. 1. Территориальная структура экономического потенциала Хабаровского края Примечание: рисунок выполнен В.Д. Хижняком на основании данных, предоставленных авторами.
р егианалистика
К-ТГГ !■■
\\\
/А
ак / .* /
*/ /I
/ ж
ч. / ' -■'•"'.'•г ;¥''
Ш
>\ . '-С.' •;".' . Л'' Ь
.л/
••V
IV д| |
\еы?Л I.
рез систему налогообложения. Это максимум налоговых поступлений, которые может (при идеальных условиях) обеспечить территория. В трактовке Министерства Российской Федерации по налогам и сборам понятие налогового потенциала связано с полным контингентом налогов в конкретном регионе. Если в среднем по Хабаровскому краю на начало 2013 г. налоговый потенциал составлял 7,66 тыс. рублей/чел., то из 19 муниципальных образований края только 4 имели показатели выше средних по краю: Аяно-Майский район (22,6 тыс. рублей/чел.), г. Хабаровск (11,7 тыс. рублей/чел.), Тугуро-Чумикан-ский район (7,9 тыс. рублей/чел.) и г. Комсомольск-на-Амуре (7,8 тыс. рублей/чел.). В остальных показатель варьировал от 1,4 тыс. рублей/чел. (Нанайский район) до 6,8 тыс. рублей/чел. (Охотский район). С одной стороны, это является объективной причиной функционирования в крае системы межбюджетных трансфертов, а с другой, подобную дифференциацию следует учитывать при расчёте экономических потенциалов муниципалитетов края.
В работе показано, что наиболее рациональным является максиминный метод расчёта сводного экономического потенциала муниципалитетов, позволяющий по каждому из четырёх выделяемых показателей определять место региона на нормированной линейке значений для анализируемых муниципалитетов, а затем, оперируя процентными пунктами, рассчитывать сводный рейтинг муниципального образования по уровню потенциала.
Этот подход был использован для расчета рейтинга экономических потенциалов муниципалитетов края за 20002012 гг. В составе интегрального рейтинга экономического потенциала муниципалитета были выделены и оценены по макси-минному критерию 4 локальных рейтинга: Уровень развития хозяйственного комплекса муниципалитета; Поселенческий потенциал муниципалитета; Инвестиционная составляющая; Налоговый потенциал.
При этом характеристика состояния хозяйственного комплекса муниципалитетов оценивалась за 2000 г. по «валовому выпуску продукции, работ, услуг по отраслям производства», а за 2005 и 2012 гг. был взят «оборот крупных и средних предприятий по видам экономической деятельности». Это связано с переходом в рассматриваемый период на международные статистические стандарты, включая переход с ОКОНХ на ОКВЭД.
Для анализа динамики рейтингов экономических потенциалов была предложена 5-разрядная шкала, позволившая выделить 5 групп муниципалитетов на территории края, отличающихся по величине инвестиционных потенциалов.
Итоговая динамика сравнительных рейтингов экономических потенциалов муниципальных образований Хабаровского края по группам представлена в таблице 1 и на карте «Изменение рейтинга инвестиционных потенциалов муниципальных образований Хабаровского края. 20002012 гг.» (рис. 2). Анализ данных позволяет сделать следующие выводы:
1). Муниципалитеты Хабаровского края на протяжении всего периода демонстрировали положительную динамику роста показателя экономического потенциала, что говорит как об увеличении их конкурентной привлекательности, так и конкурентной привлекательности края в целом для потенциальных инвесторов.
2). Дифференциация муниципальных образований края по величине экономических потенциалов сократилась за период с 2000 по 2012 гг., тем не менее, сохраняются два явных лидера: г. Хабаровск и г. Комсомольск-на-Амуре. При этом лидерство Хабаровска значительно усиливается за рассматриваемый период времени.
3). Из 19 муниципальных образований к концу рассматриваемого периода 12 муниципалитетов улучшили положение по показателю экономического потенциала, 6 - ухудшили своё положение, а Тугуро-
■ ч^-и
Таблица 1
Классификация муниципальных образований Хабаровского края по сравнительной величине экономических потенциалов
Группа Интервалы значений рейтингов, в процентных пунктах (п.п.) от лучшего показателя Число муниципалитетов
2000 2005 2012
I гр. 100-50,1 п.п. 2 1 1
II гр. 50-20,1 п.п. - 1 1
III гр. 20-10,1 п.п. - - 3
IV гр. 10-5,1 п.п. 4 2 5
V гр. 5-0 п.п. 13 15 9
Источник: составлено на основании расчетов, выполненных авторами.
Чумиканский муниципальный район стабильно сохранял последнее место по величине экономического потенциала в крае.
4). Если рассматривать распределение значений величины экономического потенциала в географическом ключе, то заметна следующая закономерность: территории с самым значительным сокращением сравнительных рейтингов экономического потенциала располагаются на севере и северо-западе края (Охотский, Ая-но-Майский, Тугуро-Чумиканский и Верх-небуреинский муниципальные районы). В южной и юго-восточной части края концентрируются муниципалитеты с наибольшим приростом показателя (г. Хабаровск, а также Хабаровский, Бикинский, Вяземский, им. Лазо, Ванинский, Николаевский и Ульчский муниципальные районы).
5). В Хабаровском крае в целом наблюдается процесс конвергенции по показателю сравнительной величины экономических потенциалов муниципальных образований, но одновременно можно говорить о дивергенции внутри муниципальных районов, когда «столичные» поселения «отрываются» от остальных поселений конкретного муниципального района по величине экономического потенциала.
2.2 Оценка взаимосвязи экономической динамики и эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления края
Оценка взаимосвязи экономической динамики и эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления (ОМСУ) Хабаровского края была выполнена на основе методики, представленной в Постановлении от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «И» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»».
Целью методики является определение единых методических подходов к организации мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов для оценки динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровня социально-экономического развития муниципального
►егионалмстика
& 1МГГ Е
■щж ЖЩ
{Лу' '
У\
// #
• П. К Г.
V—-гГ
Д \\//
0 -г
1 ^ =ЕРНе"
Рис. 2. Изменение рейтинга экономических потенциалов муниципальных образований Хабаровского края (2000-2012 гг.)
Примечание: рисунок выполнен В.Д. Хижняком на основании данных, предоставленных авторами.
а
IV д| |
\в>еа I.
образования, степени внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления.
Результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, а также выявить внутренние ресурсы для повышения качества и объёма предоставляемых населению услуг.
Предметом оценки являются результаты деятельности органов местного самоуправления в следующих сферах:
1) экономическое развитие;
2) дошкольное образование;
3) общее и дополнительное образование;
4) культура;
5) физическая культура и спорт;
6) жилищное строительство и обеспечение граждан жильём;
7) жилищно-коммунальное хозяйство;
8) организация муниципального управления;
9) энергосбережение и повышение энергетической эффективности.
Мониторинг эффективности деятельности ОМСУ осуществляется в соответствии с перечнем показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также перечнем дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
у - V . . - Ч ,. ,<-,. . .-■ ■
округов и муниципальных районов, утверждённым постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317.
В качестве исходных данных для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются официальные данные, представленные в Докладах глав местных администраций городских округов и муниципальных районов (ДРОНДы). Основным источником данных для заполнения типовой формы доклада является официальная статистическая информация. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления осуществляется в зависимости от величины и динамики показателей, представленных в типовой форме за отчётный год и трёхлетний плановый период.
Говоря об оценке взаимосвязи экономической динамики, налоговых доходов и эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления Хабаровского края, следует учитывать, что основной сегмент деятельности ОМСУ в части увеличения налоговых доходов местного бюджета состоит в стимулировании предпринимательской деятельности и формировании рациональной среды для её развития в будущем.
Органы местного самоуправления обеспокоены состоянием на своей территории предпринимательства (показатель 11 «Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчёте на 10 тыс. человек населения, единиц» и показатель 2 «Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций, процентов»), а также оценивают инвестиционную активность биз-
1 Нумерация показателей приводится согласно данным Докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) органов местного самоуправления Хабаровского края.
а
IV д| |
I.
неса в муниципалитете (показатель 3 «Объём инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчёте на 1 жителя, рублей»).
Главным экономическим показателем (с точки зрения органов местного самоуправления) является показатель 31, фиксируемый в типовой форме ДРОНДа -«Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объёме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учёта субвенций), процентов». Для его повышения и формируется экономическая среда в регионе, описываемая показателями 4 (характеристика налоговой, земельной базы муниципалитета) и 5 (доля прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе, процентов). Особое место занимают характеристики транспортной доступности муниципалитета (показатели 6 «Доля протяжённости автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяжённости автомобильных дорог общего пользования местного значения, процентов» и 7 «Доля населения, проживающего в населённых пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района), процентов»); также на особом учёте - группа показателей 8, характеризующая условия «выживания» населения в районе (заработная плата работников как крупных, так и мелких предприятий, а также социальных учреждений).
Основная стратегическая задача ОМСУ, базирующаяся на Указах Президента, - подтягивание заработной платы работников социальной сферы муниципалитета к заработной плате работников крупных предприятий. Причем ОМСУ
следует стимулировать предпринимателей района не столько в направлении прямого использования получаемой прибыли на прирост заработной платы, сколько на реинвестирование прибыли в основное производство, в поддержку развития предпринимательства в муниципалитете, рассматривая рост зарплаты как важную, но опосредованную цель.
Однако стартовые условия для реализации названных целей у муниципалитетов резко различны.
Так, в 2013 г. Хабаровск формировал муниципальный бюджет на 79,6% за счёт собственных налоговых и неналоговых доходов, Комсомольск - на 72,3%, ряд муниципалитетов выглядел не столь позитивно (Ванинский район - 31%, Хабаровский район - 24%, Ульчский и Верхнебуреин-ский - 18-19%); остальные муниципалитеты края показали ещё менее значимые в экономическом смысле результаты. Другими словами, те муниципалитеты, удельный вес налоговых и неналоговых доходов местного бюджета в общем объеме собственных доходов бюджета которых незначим, а предпринимательство развито не столь активно, сильно зависят от дотаций из бюджетов вышестоящего уровня. В первой же группе, объединяющей муниципалитеты - «региональные точки роста», при любой динамике экономических показателей потенциал развития будет выше, чем у отстающих. Так, по данным ДРОН-Дов, значение показателя 31 на 2015 г. у Хабаровска возрастёт с 79,6% до 81,5%, у Комсомольска - с 73,2% до 76,6%, Верх-небуреинского района - с 18,4 до 20,6%.
Каков же механизм стимулирования предпринимательской деятельности, которым реально располагают ОМСУ в крае? В значительной мере это - упрощение административных процедур в предоставлении услуг, связанных с оформлением и передачей земельных участков для предпринимательского и жилищного строительства, с разрешениями на строительство и ввод объектов, упрощение инспекций (экологи-
^егмоналмстнка
ческих и др.), а также контрольных (надзорных) мероприятий.
Реальные резервы здесь есть. Например, даже к 2015 г. не все муниципалитеты края планируют завершение кадастрового учёта многоквартирных домов (табл. 2).
Органы местного самоуправления должны стремиться к расширению объёма услуг по инфраструктурному развитию территории, сети образовательных учреждений в районе в соответствии с требованиями стандартов социального обеспечения и строительства объектов здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства.
Резюмируя, отметим, что:
1). В крае выделяется 3 «точки регионального роста» (города Хабаровск и Комсомольск и Ванинский район), где ОМСУ должны концентрироваться на развитии предпринимательства на своих территориях, что может способствовать повышению экономического потенциала этих территорий.
2). ОМСУ, совместно с Правительством края, должны продолжить совершен-
ствование механизма сопровождения инвестиционных проектов на территории. Решение проблемы снижения административных барьеров, защиты прав и интересов инвестора на всём протяжении от идеи до окупаемости проекта возможно лишь на основе комплексного подхода, путём внесения изменений в законодательство, регулирующее все вопросы, связанные с оформлением прав на земельные участки, в том числе: по разработке градостроительной документации; по оптимизации процедур, связанных с предоставлением земельных участков на основе утверждённой документации по планировке территории; по подключению объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе снижению стоимости подключения; по сокращению сроков проведения государственной экспертизы проектной документации и получению разрешения на строительство.
3). Важно стремиться к стимулированию приращения налоговой базы муниципалитетов.
Таблица 2
Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет, %
Муниципальный район 2010 2011 2012 2013 2014 2015
г. Хабаровск 46,2 46,2 55,0 56,0 57,0 57,5
Тугуро-Чумиканский муниципальный район 20,0 20,0 20,0 20,0 22,0 24,0
Охотский муниципальный район 56,4 57,3 59,2 62,0 64,0 66,0
Николаевский муниципальный район 31,2 31,2 31,1 32,3 33,2 35,3
Нанайский муниципальный район 50,0 55,0 60,1 65,0 70,0 75,0
г. Комсомольск 17,3 19,3 21,2 23,1 25,1 27,2
Комсомольский муниципальный район 12,0 13,0 18,0 19,0 20,0 21,0
Вяземский муниципальный район 2,12 28,6 36,9 37,0 38,0 39,0
Ванинский муниципальный район 50,0 55,0 56,5 65,0 70,0 80,0
Источник: составлено по ДРОНДам ОМСУ Хабаровского края.
ж.
р егианалистика
МГТ IV
\\\
а
IV д| |
\в>еа I.
2.3. Рациональность системы налогового регулирования по стимулированию положительной экономической динамики муниципалитетов края
Стимулирование положительной экономической динамики и доходов бюджетов муниципальных образований в крае - задача не только органов местного самоуправления, но и Правительства Хабаровского края, поскольку экономические и финансовые возможности ОМСУ в данной сфере сильно ограничены.
С начала 2000-х гг. вопросам поддержки экономической активности в крае уделяется значительное внимание. За этот период были созданы базовые условия для осуществления инвестиционной деятельности: разработано инвестиционное законодательство, создана система льгот и гарантий для субъектов инвестиционной деятельности, создан инвестиционный совет при Правительстве края, консультативный совет по иностранным инвестициям при Губернаторе края, агентство по привлечению иностранных инвестиций.
С 2000 г. правовой основой деятельности органов власти в этой сфере являлся закон «Об инвестиционной деятельности в Хабаровском крае» (от 31 мая 2000 г. № 219), в соответствии с которым определялись меры государственной поддержки. К таким мерам относятся:
1). Льготы по налогам и платежам для субъектов экономической деятельности в соответствии с законом Хабаровского края № 308 от 10 ноября 2005 г. «О региональных налогах и налоговых льготах в Хабаровском крае». Предусмотрены следующие льготы по налогам и платежам в части сумм, зачисляемых в краевой бюджет:
- применение пониженной налоговой ставки по налогу на прибыль - 13,5% (обычная ставка - 18%). Льгота предоставляется на расчётный период окупаемости, но не более 5 лет с момента вложения ин-
№
рщр;
вестиций;
- применение пониженной ставки по налогу на имущество - 1,1% (обычная ставка - 2,2%) в отношении имущества, созданного в рамках реализации инвестиционных проектов на территории края. Такое право предоставляется на расчётный срок окупаемости инвестиционного проекта, но не более пяти лет с начала ввода в эксплуатацию объекта.
2). Предоставление государственных гарантий края включает имущественные и правовые гарантии, которые предоставляются на конкурсной основе. Осуществляет рассмотрение и отбор инвестиционных проектов, претендующих на получение краевой государственной гарантии, Инвестиционный совет при Правительстве Хабаровского края.
С 2010 г. работа по привлечению инвестиций активизировалась. Был принят новый закон «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» от 23 ноября 2011 г. № 130, в котором дано понятие краевой поддержки инвестиционной деятельности.
В новом законе систематизированы применяемые на территории края формы и механизмы поддержки инвестиционной деятельности, в том числе посредством участия края в государственно-частном партнёрстве.
В дополнение к уже действовавшим мерам поддержки стали предоставляться льготы, понижающие коэффициенты при уплате арендной платы за земельные участки, если инвестор арендует землю под строительство. Однако чётко прописанной процедуры предоставления этих льгот в нормативных актах нам найти не удалось.
Вся финансовая поддержка теперь осуществляется в рамках механизма приоритетных инвестиционных проектов края. Если инвестиционный проект из любой сферы экономики включён в перечень приоритетных, то инвестор имеет право на получение нескольких видов краевой фи-
а
IV д| |
I.
нансовой поддержки. Процедура получения поддержки предполагает подписание инвестиционного соглашения о предоставлении краевой государственной финансовой поддержки инвестиционной деятельности для проектов, признанных приоритетными инвестиционными проектами края. В 2012 г. был принят порядок признания проектов приоритетными1.
Кроме финансовой поддержки, в крае также оказывается и организационная поддержка инвестиционной деятельности в виде сопровождения крупных инвестиционных проектов. Для этого внедрён институт кураторства. Назначаемый Инвестиционным советом куратор сопровождает проект, решая ряд важных задач: оказывает организационно-методическую, информационно-консультационную поддержку инвесторам; способствует разрешению вопросов, возникающих при реализации инвестиционных проектов. Примерами являются сопровождение проекта строительства Дальневосточного стеклотарного завода в г. Хабаровске, а также проработка проекта создания центра амбулаторного диализа в г. Хабаровске с участием иностранных компаний. Кроме того, такие кураторы работают с приоритетными проектами в лесопромышленной отрасли края, инициируя решение сложных задач межу-ровневого взаимодействия в ходе создания деревоперерабатывающих производств. Этот вид государственной поддержки рассчитан на привлечение в регион крупных инвесторов [1].
К формам организационной поддержки относится также отбор инвестиционных проектов, реализуемых на условиях государственно-частного партнёрства, за счёт бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации. В крае создан институт инвестиционного уполномоченного, основной задачей которого определено оказание содействия ин-
1 Постановление Правительства Хабаровского края от 22 марта 2012 г. № 69-пр.
---------------¿'Ш*.
весторам в реализации проектов, прежде всего в части, касающейся взаимодействия инвесторов с государственными органами федерального, регионального и местного уровней, а также на уровне Дальневосточного федерального округа.
Если суммировать всё вышесказанное, то можно выделить систему мер поддержки инвестиционной деятельности, сложившуюся в Хабаровском крае (табл. 3). Как видно из данных таблицы, за последние три года в крае создано правовое поле для привлечения инвестиций, что способствует улучшению инвестиционного климата как в крае в целом, так и в отдельных муниципальных образованиях. Но при этом следует учитывать, что отдача от подобных нововведений наступит лишь в средне- и долгосрочном периоде.
Проанализируем влияние мер государственной поддержки на развитие экономической активности в муниципалитетах Хабаровского края.
Мы уже отмечали, что наиболее широко применяемыми инструментами привлечения инвестиций являются налоги на прибыль организации и налоги на имущество организации. Чтобы оценить, сколько «стоят» налоговые льготы для бюджета края, были рассчитаны доли предоставляемых льгот в доходах бюджета края, с выделением доли главных инвестиционных льгот - по налогам на имущество и на прибыль (табл. 4).
Можно сделать вывод, что доля льгот в бюджете Хабаровского края невелика, а к 2012 г. снизилась до 0,84%. Поэтому сокращение доходов краевого бюджета в связи с предоставлением льгот, на наш взгляд, не является критичным для бюджета. Поэтому для повышения инвестиционной привлекательности экономики края налоговые льготы, предоставляемые краевым бюджетом, можно и увеличить.
Важно учитывать и такой факт. Налоговые льготы для субъектов инвестиционной деятельности в крае предоставляют-
Таблица 3
Меры государственной финансовой и организационной поддержки экономической активности, действующие в Хабаровском крае
Финансовая поддержка Организационная поддержка
Пониженная налоговая ставка по налогу на прибыль - 13,5% (обычная - 18%). Льгота предоставляется на расчётный период окупаемости, но не более 5 лет с момента вложения инвестиций. Пониженная ставка по налогу на имущество -1,1% (обычная - 2,2%) в отношении имущества, созданного в рамках реализации инвестиционных проектов на территории края. Право предоставляется на расчётный срок окупаемости инвестиционного проекта, но не более пяти лет с начала ввода в эксплуатацию объекта. Предоставление государственных гарантий края. Льготы, понижающие коэффициенты при уплате арендной платы за земельные участки. Субсидии на возмещение части затрат субъектов инвестиционной деятельности. Внедрение института кураторства для сопровождения крупных инвестиционных проектов. Отбор инвестиционных проектов, реализуемых на условиях государственно-частного партнёрства, для получения бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ. Создание института инвестиционного уполномоченного. Создание для инвесторов свободных производственных площадок.
Источник: составлено авторами.
Таблица 4
Динамика доходов бюджета и налоговых льгот в Хабаровском крае
Показатель 2009 2010 2011 2011 к 2009, %
Доходы бюджета Хабаровского края, млн руб.* 44862 54991 60620 135,1
Всего льготы по краю, млн руб. 408,7 440,2 511,4 125,1
из них:
налог на прибыль организации 166,5 112,0 119,3 71,6
налог на имущество организации 191,8 294,9 355,0 185,1
Доля льгот в доходах бюджета края, % 0,91 0,80 0,84 92,6
из них доля льгот по налогам на прибыль и на имущество в доходах бюджета края 0,80 0,74 0,78 98,0
Примечание: * - бюджет субъекта Федерации.
Источник: отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; данные Министерства финансов Хабаровского края за 2009-2011 гг.; данные Министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края.
ся при условии, что 15% от суммы средств, высвобожденных от уплаты налога, будет направлено инвестором на оказание безвозмездной помощи учреждениям социальной сферы (организациям здравоохра-
нения, спорта, образования, культуры)1. В результате для инвестора потенциальная
О региональных налогах и налоговых льготах в Хабаровском крае. Закон Хабаровского края от 10 ноября 2005 г. № 308 (ред. от 30.05.2012).
\ .4. Е К Т С А ___
1 Ш \
¿Ш^ЖШ^: V,, ч
кегионалмстика
У
Ъ к-
• чУ - г- ,!-,
\\\
Ж/
Г
я
Ы д| I
I.
сумма налоговых льгот сокращается на 15%, а край получает снижение расходов на эту сумму по социальным статьям бюджета.
Вложения в инфраструктуру (транспортную, инженерную, энергетическую) в капитальных затратах инвестиционных проектов обычно занимают значительную долю. Проблемой Хабаровского края является неразвитость такой инфраструктуры. Особенно - в периферийных районах.
Чтобы компенсировать это неудобство и привлечь инвесторов, надо создавать инвестиционные площадки, то есть подготовленные к размещению инвестиций промышленные площадки, обеспеченные транспортной, инженерной, энергетической инфраструктурой. Но пока предложение таких площадок в крае ограничено. Отсутствует организационный механизм формирования инвестиционных площадок. Большинство предлагаемых для инвесторов площадок являются заброшенными промышленными объектами с наличием проблем по правам собственности и инфраструктурному оснащению.
Важным для оценки рисков инвестирования является степень лёгкости и скорость получения земельных участков под строительство. В реальности земли промышленного назначения, используемые для реализации инвестиционных проектов, бывают двух типов. Первый тип - это земли, на которых расположены старые промышленные объекты со старыми коммуникации, их дешевле снести, чем реконструировать. Второй тип - земли промышленного назначения, ранее не освоенные. И те и другие участки могут находиться как в частной, так и в муниципальной и государственной собственности (федеральной или краевой). Земли муниципальной и государственной собственности необходимо приобретать через аукцион, процесс подготовки участка к промышленному строительству может занимать один-два года.
Процедура получения разрешительной документации, проектирования, подвода коммуникаций является долгой и сложной. Ещё сложнее становится получение земельных участков для строительства промышленных объектов, если земля находится в нераспределённой государственной собственности, то есть когда земли не распределены между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами.
Это актуально для Хабаровского края, где в нераспределённой собственности находится множество земельных участков, что создает сложности с выделением земельных участков под строительство. В Земельном кодексе РФ (статья 30) прописаны процедуры предоставления земельных участков под строительство. Но чтобы в крае получить землю в собственность и разрешение на строительство, инвестору надо пройти 14 этапов, затратив от двух месяцев до четырёх лет. Необходимы государственные меры по сокращению сроков формирования и предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством.
2.4. Анализ опыта использования механизма межбюджетных трансфертов субъектами Федерации для стимулирования заинтересованности органов местного самоуправления к наращиванию экономического (налогового) потенциала
В последние годы главной задачей, которая решается в регионах страны, является не столько оценка налогового потенциала, сколько повышение заинтересованности муниципальных образований в его увеличении [4, с.170-175]. В целях стимулирования субъектов Российской Федерации, принимающих меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала, Правительством Российской Федерации создан Фонд развития налогового потенциала, который
I
^егмоналмстнка
7 иРг
предоставляет дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала.
В свою очередь, многие субъекты Российской Федерации также принимают меры по стимулированию муниципальных образований. Каждый регион разрабатывает собственные методики стимулирования органов местного самоуправления в достижении наилучших результатов по увеличению налогового потенциала муниципального образования.
Авторами был выполнен анализ ряда нормативно-законодательных актов регионов, располагающих наиболее «продвинутыми» системами привлечения инвестиций и увеличения регионального налогового потенциала их муниципалитетов за 20112013 гг. В число таких субъектов Федерации входят Республика Карелия, Красноярский край, Новосибирская и Самарская области1 .
1 Постановление Правительства Самарской области от 22 февраля 2013 г. № 50 «Об утверждении Порядка расчёта и предоставления из областного бюджета местным бюджетам дотаций на стимулирование повышения качества управления муниципальными финансами»; Постановление Правительства Новосибирской области от 10 сентября 2012 г. № 410-п «О мерах по стимулированию развития социального и экономического потенциала муниципальных образований Новосибирской области»; Постановление Правительства Красноярского края от 22 декабря 2011 г. № 794-п «Об утверждении Порядка, условий предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Красноярского края за содействие развитию налогового потенциала, критериев отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий»; Постановление Правительства Республики Карелия от 13 сентября 2012 г. № 288-П «Об утверждении Методики распределения межбюджетных трансфертов на стимулирование органов местного самоуправления за достижение наилучших результатов по увеличению налогового потенциала бюджетам муниципальных образований из бюджета Республики Карелия».
Выполненный анализ методик и порядка стимулирования повышения налогового потенциала муниципалитетов в названных субъектах Российской Федерации, позволил сделать некоторые выводы и предложения.
Во-первых, во всех субъектах Федерации приняты соответствующие нормативно-правовые акты, нацеленные на стимулирование повышения налогового потенциала муниципальных образований
Во-вторых, в качестве оценочного показателя целесообразно выбирать только один - показатель прироста налоговых доходов в консолидированный бюджет субъекта РФ, который реально показывает усилия муниципальных образований по увеличению налогового потенциала.
В-третьих, предоставление средств для стимулирования муниципальных образований должно осуществляться в форме дотаций, так как только в этом случае муниципальные органы могут самостоятельно распорядиться полученными средствами и направить их на создание, к примеру, межмуниципальных хозяйственных обществ, приносящих реальные доходы в муниципальный бюджет.
2.5. Заключение об уровне планирования, предсказуемости и результативности применения межбюджетных трансфертов в крае
Эффективность межбюджетных отношений и характер их влияния на экономическое развитие муниципальных образований зависят не только от состава и структуры инструментов межбюджетного регулирования и пропорций распределения средств между бюджетами, но и от предсказуемости и прозрачности системы межбюджетных трансфертов.
В соответствии с общепринятыми подходами предсказуемость системы межбюджетных трансфертов оценивается исходя из следующих показателей:
р егианалистика
К-ТГГ !■■
\\\
/А
ак / .* /
*/ /I
/ ж
ч. / ' -■'•"'.'•г ;¥''
Ш
>\ . '-С.' •;".' . Л'' Ь
.л/
••V
\в>еа I.
- частота внесения изменений в правовые акты, регулирующие порядок и методику распределения межбюджетных трансфертов;
- доля трансфертов, распределение которых утверждается законом о бюджете на очередной год;
- частота внесения изменений в утверждённую систему распределения трансфертов в течение года и причины корректировок;
- соотношение суммы фактически предоставленных трансфертов и утверждённых бюджетных назначений.
Проведённый анализ системы межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета Хабаровского края, позволил сделать следующие выводы.
Система правового и методического регулирования межбюджетных трансфертов в крае периодически претерпевает изменения, что объясняется причинами объективного характера. Во-первых, внесением поправок в Бюджетный кодекс РФ, что обусловливает необходимость корректировки регионального бюджетного законодательства. Во-вторых, совершенствованием подходов к управлению общественными финансами, что связано с внедрением элементов бюджетирования, ориентированного на результат. В то же время нестабильность правовой базы предоставления межбюджетных трансфертов затрудняет переход к средне- и долгосрочному планированию на муниципальном уровне.
Одним из недостатков правового регулирования межбюджетных трансфертов в Хабаровском крае является отсутствие правового акта, определяющего общие подходы к распределению субсидий, требования к порядку и методики их расчёта и предоставления. Федеральный опыт показывает, что утверждение единых подходов к распределению и предоставлению субсидий обеспечивает упорядоченность процедур софинансирования.
- у
В Хабаровском крае доля трансфертов, распределение которых утверждается законом о бюджете на очередной год, в течение рассматриваемого периода оставалась умеренной. Законом о краевом бюджете утверждается распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенций, частично - иных межбюджетных трансфертов. Распределение преобладающей части субсидий осуществляется в течение года, на который утверждён бюджет. Отметим, что подобная ситуация характерна для бюджетов большинства субъектов РФ, а также для федерального бюджета.
Одним из направлений (трендов) совершенствования системы межбюджетных трансфертов на современном этапе является увеличение доли трансфертов (в том числе субсидий), распределяемых законом о бюджете. Например, государственной программой «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» поставлена задача по повышению доли субсидий, распределяемых законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период, до 30,0% к 2015 г. и до 55% к 2020 г. Доля субсидий, распределённых законом о федеральном бюджете, на 2012 г. составила 21%, на 2013 г. - 16%.
Полагаем, что аналогичные ориентиры целесообразно принять и субъектам Федерации, в том числе - Хабаровскому краю. Рост доли субсидий, распределяемых законом о бюджете на очередной год и плановый период, повысит предсказуемость системы межбюджетных трансфертов и создаст основу для достоверного бюджетного планирования.
Изменения, вносимые в распределение межбюджетных трансфертов в Хабаровском крае в течение года, обусловливались преимущественно объективными причинами, но отчасти и неточностями при планировании потребности в средст-
■ ч^-и
а
IV д| |
I.
вах. Причиной ошибок служило использование в расчётах недостаточно точных статистических данных, определяющих объём средств, необходимых для исполнения обязательств.
Отметим, что корректировка объёмов и распределения межбюджетных трансфертов осуществлялась главным образом в отношении субсидий и субвенций. В частности, ежегодно отмечалось внесение изменений в распределение субсидий на со-финансирование инвестиций в объекты муниципальной собственности, что объясняется особенностями финансового обеспечения мероприятий по капитальному строительству, реконструкции и ремонту. Выделение бюджетных ассигнований осуществляется по факту выполненных работ (этапа работ), следовательно, оперативное изменение плана-графика работ влекло изменение потребности в средствах на финансовое обеспечение отдельных объектов и целесообразность их перераспределения. Корректировка объёмов и распределения субвенций осуществлялась на основе уточнения потребности в средствах на исполнение делегированных полномочий в течение года. Отклонения объёмов фактически предоставленных трансфертов от уточнённых бюджетных назначений оставались в Хабаровском крае незначительными на протяжении всего анализируемого периода.
Всё изложенное выше позволяет сделать вывод, что сформировавшаяся в крае система межбюджетных отношений в целом представляется достаточно прозрачной, качество планирования межбюджетных трансфертов обеспечивается на достаточно высоком уровне [5].
Но при этом предсказуемость и эффективность системы межбюджетных трансфертов снижается из-за регулярного пересмотра подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности, распределения и перераспределения в течение финансового года значительного объёма межбюджетных трансфертов, отсутствия еди-
•2 ""
ных подходов к расчёту, предоставлению субсидий и оценке эффективности софи-нансирования.
Преодоление указанных проблем будет содействовать формированию более стабильной системы межбюджетного регулирования, ориентирующей ОМСУ не только на повышение качества управления общественными финансами, но и на реализацию мер по развитию экономического потенциала муниципального образования.
Отметим, что на современном этапе в крае реализуются меры, направленные на обеспечение большей стабильности системы межбюджетных трансфертов. Так, в 2013 г. в краевое бюджетное законодательство были внесены изменения, связанные с переходом к составлению краевого бюджета на три года и предусматривающие утверждение распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и нормативов отчислений, полностью или частично их заменяющих, на очередной год и плановый период.
В условиях широкого использования механизма замены дотации поступлениями по дополнительному нормативу отчислений подобные изменения бюджетного законодательства могут создать стимулы для развития налогового потенциала муниципальных образований, что позволит обеспечить формирование устойчивой динамики роста налоговых доходов местных бюджетов.
3. Рекомендации по повышению эффективности стимулирования органов местного самоуправления Хабаровского края к развитию их налогового и экономического потенциалов
Анализ состояния налогового и экономического потенциалов муниципалитетов Хабаровского края, а также системы межбюджетных отношений в крае позво-
р егианалистика
К-ТГГ !■■
\\\
/А
ак / .* /
*/ /I
/ ж
ч. / ' -■'•"'.'•г ;¥''
Ш
>\ . '-С.' •;".' . Л'' Ь
.л/
••V
IV д| |
\в>еа I.
лил отметить ряд принципиальных моментов:
1). Муниципалитеты Хабаровского края на протяжении периода 2000-2013 гг. демонстрировали положительную динамику роста показателя экономического потенциала, что говорит об увеличении их конкурентной привлекательности. Однако, хотя дифференциация муниципальных образований края по величине экономических потенциалов сократилась за рассматриваемый период, сохраняются два явных лидера: г. Хабаровск и г. Комсомольск-на-Амуре. При этом лидерство Хабаровска значительно усиливается за рассматриваемый период времени.
2). В 2008-2012 гг. предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам оставалось одним из приоритетных направлений использования средств краевого бюджета. Более высокая по сравнению со средним по РФ показателем доля средств, передаваемых в форме межбюджетных трансфертов, объяснялась спецификой территориального развития Хабаровского края, а также характером краевой государственной политики, направленной на преодоление диспропорций в распределении источников финансовых ресурсов между муниципальными образованиями. Можно предполагать сохранение тенденции в среднесрочной перспективе, что соответствует ориентирам общероссийской финансово-экономической политики.
3). Несмотря на снижение субвенций, межбюджетные трансферты компенсационного характера занимали не менее 50% общей суммы безвозмездных поступлений в местные бюджеты. Кроме субвенций, образовывавших фонд компенсаций, к этой категории трансфертов относятся субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ. Согласно применяемой в крае бюджетной классификации, эти средства отражаются в составе «иных межбюджетных трансфертов».
- у
4). Анализ динамики и структуры дотаций и субсидий свидетельствует об усилении выравнивающей направленности межбюджетного регулирования в крае. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности ориентированы на снижение горизонтальных диспропорций развития, субсидии - на вертикальное выравнивание и преодоление дисбалансов в обеспеченности муниципальных образований объектами инфраструктуры.
5). В качестве инструментов межбюджетного регулирования, оказывающих стимулирующее воздействие на развитие налогового и экономического потенциалов муниципальных образований, в крае использовались: единые нормативы отчислений от налогов, установленные краевым законодательством; дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, служащие полной или частичной заменой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности; трансферты стимулирующего характера (субсидии на реализацию муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов и гранты на достижение наилучших результатов деятельности ОМСУ).
6). В качестве стимулирующих механизмов следует рассматривать переход в крае к распределению субсидий на основании перечня приоритетов софинансиро-вания расходных обязательств МО; расширение горизонтов планирования межбюджетных трансфертов и установление дополнительных нормативов отчислений на трёхлетний период с 2014 г.
7). На протяжении рассматриваемого периода межбюджетные трансферты из краевого бюджета оставались основным источником доходов бюджетов муниципальных районов. Роль безвозмездных поступлений из краевого бюджета в формировании доходов бюджетов городских округов была несколько ниже, но характеризовалась тенденцией к росту, объясняемой расширением практики софинансирования и положительной динамикой иных меж-
■ ч^-и
кегмоналмстнка
бюджетных трансфертов. Для бюджетов муниципальных районов, напротив, было характерно снижение доли межбюджетных трансфертов, не связанное с ростом их бюджетной обеспеченности и улучшением показателей финансового состояния. Причина заключалась в совершенствовании инструментария бюджетного выравнивания - замене дотаций поступлениями по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ.
8). Структура межбюджетных трансфертов в крае различается по типам муниципальных образований, что объясняется значительным разрывом городских округов и муниципальных районов по уровню бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития. Доминирование субсидий в структуре межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам городских округов, заслуживает положительной оценки, поскольку содействует развитию их инфраструктуры, что, в свою очередь, является необходимым условием расширения их налоговой базы и повышения инвестиционной привлекательности в среднесрочной перспективе.
9). Система межбюджетных отношений, сформировавшаяся в крае, имеет ряд недостатков. В их числе сохранение и усиление разрыва в уровне бюджетной обеспеченности до выравнивания: на 2010 г. его значение составило 27,5 раза; на 2012 г. - 34,1 раза; и на 2013 г. - 48,3 раза. Подобная динамика означает, что система межбюджетных трансфертов ориентирована прежде всего на снижение горизонтальных и вертикальных дисбалансов в текущем периоде. Второй недостаток - сохранение низкой доли трансфертов стимулирующего характера, распределение которых ориентировано на поощрение высоких результатов деятельности органов местного самоуправления, а также невысокий уровень внедрения конкурсных процедур распределения межбюджетных трансфертов.
10). Недостатками системы межбюд-
жетных трансфертов в крае с точки зрения её прозрачности и предсказуемости являются частота внесения изменений в бюджетное законодательство, регулирующее вопросы предоставления межбюджетных трансфертов; отсутствие правового акта, определяющего общие подходы к распределению субсидий и требования к порядку и методике их расчёта и предоставления; низкая доля субсидий, распределяемых в соответствии с законом о краевом бюджете на очередной год.
В целях наращивания налогового и социально-экономического потенциалов муниципальных образований Хабаровского края целесообразно:
1). Сформировать и постоянно поддерживать агрессивную программу по привлечению и поддержке инвестиций, особенно для муниципалитетов, являющихся «точками роста» региональной системы, для которых характерен высокий удельный вес в собственных доходах налоговых доходов (г. Хабаровск, г. Комсомольск, Ванинский район)
2). В условиях значительной дифференциации муниципальных образований по обеспеченности налоговыми доходами политика перераспределения бюджетных средств при помощи межбюджетных трансфертов и дополнительных нормативов отчислений является наиболее обоснованным подходом к формированию финансовых взаимоотношений субъекта РФ и муниципальных образований.
3). Результаты применения подхода, предусматривающего частичную замену дотации дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ, позволяют сделать вывод о его целесообразности и приемлемости для Хабаровского края. Использование такого механизма обеспечивает одновременное решение двух задач - бюджетное выравнивание и стимулирование экономического развития. Об эффективности выравнивания свидетельствует показатель разрыва уровня бюджетной обеспеченно-
а
IV д| |
I.
сти после выравнивания. В 2010 г. его значение составило 4,7 раза; в 2011 г. -3,7 раза; в 2012 г. - 2,1 раза. Сравнение показателей вариации доходов местных бюджетов до и после предоставления субсидий позволяет сделать вывод, что софи-нансирование не оказывает искажающего эффекта на пропорции распределения средств между бюджетами. Показатель вариации доходов местных бюджетов на одного жителя после выделения субсидий ниже аналогичного показателя до их предоставления.
4). Для преодоления одного из основных недостатков сложившейся системы межбюджетных отношений в Хабаровском крае (ограниченное применение стимулирующих инструментов) развивать практику использования стимулирующих инструментов как приоритета в совершенствовании механизма межбюджетного регулирования в кратко- и среднесрочной перспективе. Поскольку ограниченность средств краевого бюджета не позволяет радикальным образом изменить пропорции распределения средств между краевым бюджетом и бюджетами муниципальных образований, акцент следует сделать на повышении эффективности отдельных видов межбюджетных трансфертов и переориентации их структуры на достижение конкретных результатов, задействовав следующие меры:
- увеличение доли трансфертов стимулирующей направленности (особо -введение механизма предоставления грантов муниципальным образованиям, продемонстрировавшим наилучшие результаты в сфере развития налогового потенциала);
- повышение обоснованности распределения и качества планирования субсидий (утверждение распределения большей части субсидий законом о краевом бюджете; корректировка сроков предоставления субсидий с учётом специфики механизма расходования средств на инвестиционные цели; обязательное включение в методику расчёта субсидий показателей,
•7 — Чзч^. 1 ■ < ^ '___-^^ . " V - *
отражающих фактический и прогнозируемый результат реализации мероприятия).
5). Правительству края усилить использование возможностей международных инвестиционных фондов и программ, для чего необходимо продолжить участие в работе международных организаций и фондов и развивать договорные основы участия администрации края в инвестиционном сотрудничестве, в частности, в подготовке и подписании соглашений с международными финансовыми институтами и организациями.
6). Совершенствовать систему налоговых льгот в Хабаровском крае, сохраняя стабильность и целевую направленность их по видам и срокам.
7). Продолжить совершенствование механизма сопровождения инвестиционных проектов на территории края. Решение проблемы снижения административных барьеров, защиты прав и интересов инвестора на всём протяжении от идеи до окупаемости проекта возможно лишь на основе комплексного подхода, путем внесения изменений в законодательство, регулирующее все вопросы, связанные с оформлением прав на земельные участки, в том числе: по разработке градостроительной документации; по оптимизации процедур, связанных с предоставлением земельных участков на основе утверждённой документации по планировке территории; по подключению объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе снижению стоимости подключения; по сокращению сроков проведения государственной экспертизы проектной документации и получению разрешения на строительство.
8). Стимулировать развитие механизмов государственно-частного партнёрства в крае, что позволит привлечь средства частных инвесторов для реализации проектов в социальной сфере и в области развития инфраструктуры, а также осуще-
i
\ il. E К T С A
fr Г___
¿Ш^ЖШГ: W -ч ч м,л [{ V5
кегионалмстика
•«?» i '«iV -fttff-*-if .':TV \v
А/
Я
Iv Jj I
VD^EAL
ствить распределение рисков между инвестором, региональным правительством и муниципалитетом. В целях привлечения финансовых ресурсов для реализации инвестиционных проектов на территории края совершенствовать взаимодействие с институтами развития (государственной корпорацией «Внешэкономбанк», Инвестиционным фондом Российской Федерации, Европейским банком реконструкции и развития);
9). Актуальным остаётся вопрос использования Интернета, базы открытой информации по другим муниципальным образованиям и субъектам Российской Федерации, для оценки ситуации в каждом конкретном муниципалитете и формирования стратегических приоритетов его развития.
Предлагаемые меры позволят укрепить налоговый потенциал муниципальных образований без внесения радикальных изменений в действующее законодательство и инициировать процесс более активного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в деятельность органов местного самоуправления Хабаровского края.
Список литературы
1. Антонова Н.Е., Леонов С.Н. Государственная поддержка инвесторов как фактор инвестиционной привлекательности субъекта Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 32. С. 14-23.
2. Барабаш Е.С., Леонов С.Н. Межмуниципальное взаимодействие: потенциал и механизм реализации. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2013. 188 с.
3. Инвестиционная среда региона: теоретические и прикладные аспекты / Под ред. С.Н. Леонова. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2013. 120 с.
4. Леонов С.Н. Опыт анализа процесса оптимизации бюджетных отношений в РФ (о книге А.В. Белова «Эффективен ли централизм?») // Пространственная экономика. 2013. № 2. С.170-180.
5. Леонов С.Н., Соломко М.Н. Текущая бюджетная устойчивость субъектов РФ: уточнение понятия и методов оценки // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права) (электронный журнал). 2011. № 6. URL: http://eizvestia. isea.ru/reader/article.aspx?id=14009 (дата обращения: 17.04.2014).
6. Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток / отв. ред. А.Г. Гранберг; Рос. акад. наук, Дальневост. отд-ние, Ин-т экон. исследований. М.: Экономика, 2006. 848 с.
7. Михеева Н.Н. Структурные факторы региональной динамики: измерение и оценка // Пространственная экономика. 2013. № 1. С.11-32.
References
1. Аntonova N.E., Leonov S.N. State Support as Basis of Investment Appeal of the Region. Re-gionalnaya ekonomika: teoriya i praktika [Regional economy: theory and practice]. 2013. No. 32. Pp. 14-23. (In Russian)
2. Barabash E.S., Leonov S.N. Intermunicipal Сooperation: the Potential and Implementation Mechanism. Khabarovsk, 2013. 188 p. (In Russian)
3. Investment Environment of the Region: Theoretical and Practical Approaches. Ed. by S.N. Leonov. Khabarovsk, 2013. 120 p. (In Russian)
4. Leonov S.N. Analysis of the Optimization Process of Budgetary Relations in the Russian Federation (on the book of Belov A.V. «Is Centralism Effective?»). Prostranstvennaya economi-ka [Spatial Economics]. 2013. No. 2. Pp. 170-180. (In Russian)
5. Leonov S.N., Solomko M.N. Current Fiscal Sustainability of RF Constituent Territories: Specifying the Concept and Estimation Techniques.
Izvestiya Irkutsk State Economic Academy (Baikal State University of Economics and Law) (scientific on-line journal). 2011. No. 6. Available at: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=1400 9 (accessed 17 April 2014). (In Russian)
6. Minakir P.A. Regions' Economics. Russian Far East. Ed. by A.G. Granberg. Moscow, 2006. 848 p. (In Russian)
7. Mikheeva N.N. Structural Factors of Re-
\ J r^J.
рЕНГГ 1£
кегионалмстика
ЧЛ R V^
a
Frw iSlfi^
lv Jj I
VD^EAt
gional Dynamics: Measuring and Assessment. Prostranstvennaya economika [Spatial Economics]. 2013. No. 1. Pp. 11-32. (In Russian)
Для цитирования:
Леонов С.Н., Соломко М.Н., Барабаш Е.С., Примаченко Л. С. Вопросы стимулирования органов местного самоуправления Хабаровского края к развитию экономиче-
ского и налогового потенциалов // Регио-налистика. 2014. Т. 1. № 1. С. 71-95.
For citing:
Leonov S.N., Solomko M.N., Barabash E.S., Primachenko L.S. Issues to Stimulate Local Authorities of Khabarovsk Kray to Develop the Economic and Tax Potentials. Regionalis-tica [Regionalistics]. 2014. Vol. 1. No. 1. Pp. 71-95. (In Russian)
