CC BY
142
Финансы региона
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ТРАНСФЕРТАМИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
В.В. ЛЕВИНА,
кандидат экономических наук Тульский государственный университет
На сегодняшний день в бюджетной системе России происходят значительные изменения, обусловленные внедрением методов среднесрочного планирования в бюджетный процесс на всех уровнях. Федеральный бюджет сформирован на три года, на региональном и муниципальном уровнях также необходимо использовать возможности планирования бюджетных доходов и расходов в среднесрочной перспективе.
Система межбюджетных трансфертов является частью бюджетной системы региона, поэтому в сфере распределения межбюджетных трансфертов следует использовать среднесрочные методы планирования.
В сложившейся ситуации большинство регионов используют межбюджетные трансферты для решения текущих задач финансирования дотационных муниципальных образований. Для повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов необходимо использовать стратегический подход к их распределению. Такой подход предполагает определение целей предоставления трансфертов муниципальным образованиям региона с учетом его индивидуальных особенностей. Достижение поставленных целей должно контролироваться с использованием целевых показателей, а процесс реализации стратегического управления распределением межбюджетных трансфертов предполагает совершенствование соответствующих методик.
Стратегия развития межбюджетных трансфертов может рассматриваться как часть общей программы социально-экономического развития региона. На сегодняшний день бюджетной стратегии регионов уделяется недостаточно внимания, что снижает эффективность использования име-
ющихся в регионе бюджетных и внебюджетных ресурсов.
Значимость стратегии развития межбюджетных трансфертов в общей бюджетной стратегии региона обусловлена тем, что межбюджетные трансферты позволяют региональным властям воздействовать на финансовую ситуацию в отдельных муниципальных образованиях, выравнивать их бюджетную обеспеченность, стимулировать развитие территорий, повышать общий уровень доходов консолидированного бюджета региона. Также следует учитывать значительную роль финансовой помощи из вышестоящих бюджетов для муниципальных образований. Стратегическое управление распределением межбюджетных трансфертов позволит повысить качество финансового планирования на муниципальном уровне.
Для реализации стратегического подхода к управлению межбюджетными трансфертами в регионе необходимо проанализировать текущую финансово-экономическую ситуацию, определить основные цели развития системы межбюджетных трансфертов и механизмы достижения этих целей. Эти механизмы предполагают выделение факторов, влияющих на состояние межбюджетных отношений в регионе, выбор показателей оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, формирование методик распределения межбюджетных трансфертов различных видов, учитывающих цели, на достижение которых ориентирован данный вид трансфертов. Необходимо создание системы мониторинга результатов и степени достижения поставленных целей.
На примере Тульской области проведен анализ возможностей использования стратегического уп-
равления межбюджетными трансфертами. Область входит в Центральный федеральный округ, она занимает площадь 25,7 тыс. км2 (0,15 % территории России). Численность населения — 1 601,6 тыс. чел., доля городского составляет 82 %. Область отличается разнообразием сырьевых ресурсов: бурый уголь, серный колчедан, известняки, огнеупорные глины, пески, гипс, каменная соль, фосфориты. Основными видами промышленного производства в Тульской области являются машиностроение (включая оборонный комплекс), химическое производство, черная металлургия, производство стройматериалов, добыча бурого угля, производство пищевых продуктов, текстильное и швейное производство, энергетика, радиоэлектроника.
Распределение межбюджетных трансфертов в Тульской области регламентируется региональным законодательством, которое в последние годы претерпело существенные изменения. Принят Закон Тульской области от 27 октября 2005 г. № 639 «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области», который заменил действовавший ранее Закон Тульской области от 6 июля 2000 г. № 58/1749 «О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области». Изменения в нормативно-правовой базе привели к усложнению системы межбюджетных отношений, обусловленному реализацией реформы местного самоуправления, появлению новых фондов, являющихся источниками межбюджетных трансфертов для муниципальных образований, использованию «отрицательных трансфертов» как элемента
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
Дотации
Субвенции
Субсидии
Рис. 1. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из Тульской области муниципальным образованиям в 2004
межбюджетного регулирования. Такое изменение регионального законодательства было вызвано требованиями нормативно-правовой базы на федеральном уровне.
Принятие Закона Тульской области от 27 октября 2005 г. № 639 «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области», безусловно, способствует развитию межбюджетных отношений в регионе, однако анализ практики распределения межбюджетных трансфертов показывает, что требуется дальнейшая работа в сфере совершенствования региональной нормативно-правой базы, регулирующей систему межбюджетных отношений. В Тульской области сформировано 26 муниципальных районов и городских округов, общее число муниципальных образований — 179.
Рассмотрим изменения структуры и объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям из областного бюджета в 2004—2007 гг.
В рассматриваемом периоде в Тульской области наблюдалось существенное снижение объемов предоставляемых муниципальным образованиям дотаций при одновременном увеличении субвенций и субсидий. В 2004 г. объемы предоставляемых муниципальным бюджетам дотаций и субвенций были примерно одинаковы, однако в 2005 г. объемы дотаций начали снижаться при одновременном увеличении субвенции, в 2006—2007 г. эта тенденция сохранилась (рис. 1).
Для получения более детальных результатов рассмотрим темпы роста предоставляемых муниципальным образованиям (муниципальным районам и городским округам) региона в 2007 г. по сравнению с 2004 г. межбюджетных трансфертов в целом и по видам (табл. 1).
Следует отметить, что общее увеличение объемов межбюджетных трансфертов из регионального бюджета отличалось различными изменениями в характере финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям. Анализируя динамику межбюджетных трансфертов, распределяемых между муниципальными бюджетами, можно отметить, что увеличение поступлений межбюджетных трансфертов в муниципаль-
бюджета
-2007 гг. ные бюджеты происходило крайне
0
Таблица 1
Изменение объемов межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из бюджета Тульской области в 2004—2007 гг.
Муниципальный район,городской округ Межбюджетные трансферты из бюджета Тульской области, млн руб. Темп роста в 2007 г. по отношению к 2004 г., доли единицы
2004 г. 2007 г. (план) Межбюджетные трансферты Дотации Субвенции Субсидии
Арсеньевский 62,2 76,1 1,223472669 0,783 1,571 6,176
Белевский 98 116,7 1,190816327 0,692 1,626 3,891
Веневский 126,1 174,6 1,384615385 0,988 1,557 3,373
Воловский 70 102,6 1,465714286 0,963 1,715 7
Дубенский 56,1 71,1 1,267379679 0,783 1,640 2,521
Заокский 73,9 91,9 1,243572395 0,753 1,576 3,448
Каменский 57,8 69,8 1,207612457 0,793 1,420 5,125
Киреевский 312,9 350 1,118568233 0,653 1,578 3,482
Куркинский 59,6 75,6 1,268456376 0,774 1,496 6,812
Ленинский 231,4 252 1,089023336 0,639 1,405 4,456
Новогуровский 15,9 19 1,194968553 0,894 1,197 3,083
Одоевский 79,2 84,5 1,066919192 0,685 1,310 4,727
Плавский 95,6 130,5 1,365062762 0,847 1,755 4,405
Суворовский 124,8 186,7 1,49599359 3,298 1,032 1,183
Тепло-Огаревский 67,1 85,5 1,274217586 0,671 1,889 5,058
Чернский 99 142,9 1,443434343 0,859 1,856 11
Ясногорский 158,7 169,1 1,065532451 0,630 1,360 4,631
г. Алексин 289,9 261,2 0,901000345 0,510 1,252 0,872
г. Богородицк 233,9 268,3 1,147071398 0,810 1,373 3,436
г. Ефремов 242 246,4 1,018181818 0,696 1,207 0,990
г. Донской 273,6 309,8 1,132309942 0,650 1,810 2,83
г. Кимовск 197,5 277 1,402531646 0,804 1,955 3,269
г. Новомосковск 343,6 363,7 1,058498254 0,471 1,507 0,245
г. Тула 1023 946,4 0,92512219 0,396 1,373 0,309
г. Узловая 335,2 295,7 0,882159905 0,508 1,453 0,931
г. Щекино 427 435 1,018735363 0,568 1,541 1,781
Всего 5211,1 5600,8 1,074782675 0,667 1,457 1,189
неоднородно. Например, в поступлении финансовой помощи в бюджеты наиболее финансово стабильных муниципальных образований региона (г. Тула и Новомосковский район) и в бюджеты муниципальных образований, характеризуемых низким уровнем собственных налоговых и неналоговых доходов (Каменский район, Чернский район, Тепло-Огаревский район), наблюдались противоположные тенденции (рис. 2).
В 2007 г. наблюдалось существенное снижение межбюджетных трансфертов, предоставляемых в областной центр, и незначительный рост (на 6 %) поступлений в бюджет Новомосковского района, который также характеризуется значительным промышленным потенциалом. Одновременно поступление межбюджетных трансфертов в бюджеты муниципальных образований, характеризующихся крайне низким уровнем собственных налоговых и неналоговых доходов, существенно возросло (в
Чернском районе рост финансовой помощи регионального бюджета достиг 44 %). Это позволяет сделать вывод об усилении реализации выравнивающей функции межбюджетных отношений в рассматриваемом периоде. Кроме структурных изменений межбюджетных трансфертов, следует отметить существенные изменения в дотациях и субсидиях, предоставляемых отдельным муниципальным образованиям. Так, наиболее существенное снижение дотаций наблюдалось в Туле (более чем в 2,5 раза) и Новомосковском районе (более чем в 2 раза), при среднем по региону уменьшении дотаций в 1,5 раза. Это свидетельствует об использовании дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности и усиления их выравнивающей роли в системе межбюджетных трансфертов в рассматриваемый период. Распределение субсидий существенно изменилось. В 2007 г. по сравнению с базовым 2004 г. наблюдалось значительное увеличение объема субсидий отде-
г. Тула
Новомосковский
Тепло-Огаревский
Чернский
Каменский
200
400
600
800
1000
1200
■ Межбюджетные трансферты из бюджета Тульской области в 2007 г. (план), млн руб.
□ Межбюджетаые трансферты из бюджета Тульской области в 2004 г., млн руб.
Рис. 2. Поступление межбюджетных трансфертов в бюджеты муниципальных образований из регионального бюджета
льным муниципальным образованиям (в Чернском районе — увеличение в 11 раз) при одновременном их снижении в отношении финансовых доноров (по Туле — более чем в 3 раза, по Новомосковскому району — более чем в 4 раза). Таким образом, субсидии, как и дотации, стали инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности и поддержки тех муниципальных образований, которые не имеют достаточных для финансирования расходов налоговых и неналоговых доходов. Итак, за рассматриваемый период в Тульской области изменилась структура межбюджетных трансфертов, а также усилилась реализация выравнивающей функции межбюджетных отношений.
Основными проблемами в распределении межбюджетных трансфертов в Тульской области являются:
• отсутствие механизмов финансового стимули -рования муниципальных образований;
• нечеткое разделение механизмов реализации отдельных задач межбюджетных отношений;
• нестабильность методик распределения межбюджетных трансфертов различных видов. Для решения названных проблем необходимо
выделить основные цели предоставления межбюджетных трансфертов из регионального бюджета. Традиционно выделяют следующие цели предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям:
• выравнивание бюджетной обеспеченности;
• финансовое стимулирование;
• финансирование определенных переданных функций и решений вышестоящего уровня власти.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод, что основной целью межбюджетных отношений в Тульской области является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Муниципалитеты, имеющие наибольший потенциал и обеспечивающие более половины вклада муниципальных бюджетов в консолидированный бюджет региона, находятся в условиях существенного снижения объема предоставляемых межбюджетных трансфертов. Следует отметить, что выравнивающая функция межбюджетных отношений реализуется с использованием не только дотаций, которые традиционно являются инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности, но и субсидий и отчасти субвенций. Такая ситуация может быть охарактеризована как проблемная, поскольку усложнение системы межбюджетных отношений не позволило диверсифицировать реализацию их функций и достижение дополнительных целей региональных властей за исключением основной цели — выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
На наш взгляд, политика в сфере межбюджетных отношений должна быть организована региональными властями таким образом, чтобы стимулировать увеличение бюджетных доходов муниципальных образований, причем оно должно происходить за счет налоговых и неналоговых доходов, а не за счет помощи вышестоящих бюджетов. Основным механизмом, который должен использоваться для увеличения бюджетных доходов, является финансовое стимулирование муниципальных образований к увеличению объема налоговых и неналоговых доходов. Следует отметить, что различных целей предполагается достигать с использованием различных видов межбюджетных трансфертов и методик их распределения. В среднесрочной перспективе необходим переход от преобладания выравнивающих межбюджетных трансфертов к стимулирующим трансфертам. Одновременно желательно снижение общего объема финансовой помощи и существенное повышение уровня налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов муниципальных бюджетов, что позволит обеспечить большую самостоятельность органов местного самоуправления и возможности более полного финансирования тех социально значимых расходов территориальных бюджетов, которые определены на муниципальном уровне.
0
Анализ межбюджетных отношений в регионе и основных проблем, возникающих при их распределении, позволил выбрать следующие цели стратегического развития системы межбюджетных трансфертов, которым должно быть уделено наибольшее внимание:
создание эффективных стимулирующих механизмов в системе межбюджетных трансфертов, позволяющих обеспечить увеличение доходов муниципальных бюджетов и консолидированного бюджета региона;
совершенствование механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предусматривающее сглаживание межмуниципальных различий, но не нарушающее пропорций бюджетных доходов в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов;
реализация за счет предоставления межбюджетных трансфертов целевых программ, ориентированных на повышение обеспеченности граждан объектами социальной инфраструктуры в тех муниципальных образованиях, где имеется наиболее острая потребность в таких объектах.
Для достижения поставленных целей могут быть использованы определенные виды межбюджетных трансфертов. В качестве механизма реализации цели «совершенствование механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований» предлагается использовать дотации и субвенции. Для создания необходимых механизмов финансового стимулирования в системе межбюджетных трансфертов, позволяющих обеспечить увеличение доходов муниципальных бюджетов и консолидированного
бюджета региона, могут использоваться субсидии или специальные «стимулирующие» дотации. Механизм финансового стимулирования предполагает использование определенных видов межбюджетных трансфертов в качестве стимула для тех муниципалитетов, которые достигли результатов, определенных на уровне администрации субъекта РФ.
На эффективность механизмов межбюджетного регулирования влияют различные факторы. Проведенный анализ ситуации позволил выявить эти факторы и разработать их классификацию (табл. 2).
Перечисленные факторы воздействуют на систему межбюджетных отношений одновременно, поэтому необходимо учитывать их взаимное влияние. Выделенные факторы влияют на все механизмы межбюджетного выравнивания. Однако отдельные факторы оказывают значимое воздействие только на выравнивающие или стимулирующие межбюджетные трансферты.
Оценка эффективности отдельных видов межбюджетных трансфертов является обязательным элементом стратегического управления, для осуществления такой оценки должны использоваться специальные показатели.
Выбор показателей осуществляется в зависимости от целей предоставления средств муниципальным образованиям из регионального бюджета. Предлагается использовать следующие показатели: • увеличение объема доходов консолидированного бюджета за счет вклада отдельных муниципальных образований и за счет стимулирования с использованием межбюджетных трансфертов;
Таблица 2
Классификация факторов, влияющих на эффективность системы межбюджетных отношений в регионе
Группа факторов, влияющих на эффективность системы межбюджетных отношений в регионе Наиболее значимые факторы, входящие в группу
Экономические факторы • Объем перераспределяемых средств в рамках системы межбюджетных трансфертов, зависящий от доходов бюджета региона; • уровень социально-экономического развития региона в целом и отдельных муниципальных образований; • уровень бюджетных доходов в расчете на одного жителя муниципального образования; • налоговый потенциал муниципальных образований
Нормативно-правовые факторы • Требования федерального законодательства по распределению межбюджетных трансфертов в регионах; • состояние регионального законодательства, используемые виды межбюджетных трансфертов и методики их распределения; • степень реализации реформы местного самоуправления в регионе
Политические факторы • Цели межбюджетного регулирования; • согласованность бюджетной политики региона и отдельных муниципальных образований
4. Муниципальное
Нет образование не яв-
ляется получате-
лем стимулирую-
щих межбюджет-
ных трансфертов
Рис. 3. Укрупненный алгоритм распределения стимулирующих межбюджетных трансфертов: Дщыо — налоговые доходы бюджета в базовом году; Ба — налоговая база по г'-му налогу в текущем году; 0'0 — налоговая ставка по г'-му налогу в базовом году; Нг'0 — процентный норматив зачисления в местный бюджет по г'-му налогу (для налогов, зачисляемых в местный бюджет полностью, принимается за единицу) в базовом году; т — количество налогов, зачисляемых в бюджет муниципального образования; Днен* — неналоговые доходы в текущем году с учетом корректировок по составу этих доходов, внесенных законодательную базу; Днен0 — неналоговые доходы местного бюджета в базовом году; Х — доля налоговых доходов в структуре налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; У— доля неналоговых доходов в структуре налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; I — индекс потребительский цен
• обеспеченность граждан услугами бюджетных учреждений (в тех сферах, где реализовывались программы и использовались субсидии регионального бюджета);
• сохранение рангов муниципальных образований по бюджетным доходам в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов. Предложенный перечень показателей может
уточняться в процессе реализации программ развития межбюджетных отношений и при дальнейшей детализации конкретных методик распределения межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов.
В Тульской области используются стандартные методики распределения межбюджетных трансфертов. На наш взгляд, требуются доработка и со-
вершенствование этих методик. Для этого необходимо внесение отдельных корректировок в процедуру распределения дотаций, ориентированных на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, и разработка методики финансового стимулирования муниципальных образований, ориентированного на увеличение объемов налоговых и неналоговых доходов муниципальных бюджетов.
Финансовое стимулирование муниципалитетов может быть организовано с использованием различных методик. Рассмотрим возможный подход к реализации финансового стимулирования муниципальных образований в субъекте РФ.
В целях финансового стимулирования муниципальных образований разработан укрупненный алгоритм распределения соответствующих межбюджетных трансфертов (рис. 3).
На всех этапах стратегического управления системой межбюджетных трансфертов должен использоваться финансовый контроль. Предварительный контроль применяется в процессе разработки законопроектов, определяющих методики распределения межбюджетных трансфертов различных видов. Текущий контроль осуществляется непосредственно при распределении трансфертов в процессе ежегодного исполнения бюджета региона и муниципальных образований. Особое внимание должно быть уделено последующему контролю, который позволит на основе отчетов об исполнении регионального и муниципальных бюджетов и другой документации сделать вывод о степени достижения поставленных целей. В процессе внедрения стратегического правления системой межбюджетных трансфертов в регионе могут вноситься корректировки, ориентированные на повышение эффективности процесса распределения межбюджетных трансфертов.
Таким образом, стратегическое управление системой межбюджетных трансфертов на регио-
нальном уровне ориентировано на достижение долгосрочных целей финансового развития региона и муниципальных образований, расположенных на его территории, и предполагает сбалансированность межбюджетных трансфертов различных видов, наличие стабильных и эффективных методик их распределения. Использование стратегического управления потребует внесения корректировок в нормативно-правовую базу субъекта РФ.
Цели и механизмы стратегического управления системой межбюджетных трансфертов в различных регионах могут существенно различаться и должны наиболее полно учитывать специфику экономики, социальной сферы и финансовой системы региона.
Стратегическое управление системой межбюджетных трансфертов позволит перейти от использования финансовой помощи для решения текущих проблем финансирования к среднесрочному планированию бюджетных потоков на региональном и муниципальном уровнях. В результате возрастет качество бюджетного планирования в среднесрочной перспективе, осуществляемого органами местного самоуправления, а значит, и эффективность финансирования социально значимых проектов муниципальных образований.
Стратегическое управление системой межбюджетных трансфертов на региональном уровне является частью финансовой стратегии региона и соответствует целям реформы бюджетного процесса, осуществляемой на всех уровнях бюджетной системы РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, 31.07.1998, № 145-ФЗ.
2. Закон Тульской области «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области» от 27 октября 2005 г. № 639.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Ф е д е р а ль н ы й за к он о т 6 о к т яб р я 2 0 0 3 г. № 131-Ф3.
4. Федорова Е. А. Левина В. В. Формирование стратегии развития межбюджетных отношений в регионе // Известия Тульского государственного университета. Серия «Экономика. Управление. Финансы.», Вып. 3. — Тула: ТулГУ, 2006. С. 386-397.
