CC BY
78
Удк 336. 151
эффективность межбюджетного регулирования на региональном уровне
В. В. ЛЕВИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и менеджмента E-mail: [email protected] Тульский государственный университет
В статье выделяются базовые подходы к оценке эффективности трансфертов как основного направления расходования средств региональных бюджетов. Автором предложен механизм оценки эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом необходимости сохранения их заинтересованности в увлечении объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов. На примере Тульской области показано, что распределение межбюджетных трансфертов недостаточно эффективно, и предложены возможные направления совершенствования в данной сфере.
Ключевые слова: межбюджетное регулирование, местный бюджет, эффективность, трансферты.
В современных условиях перераспределение средств между бюджетами различных уровней является объективно необходимым в связи с существующим разделением доходных источников и расходных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Так, доходы местных бюджетов формируются в среднем на 60 % за счет межбюджетных трансфертов. Характеризуя диспропорции в бюджетной обеспеченности, А. Н. Швецов подчеркивает: «При сложившемся неравенстве экономических потенциалов муниципальных образований никак не обойтись без выравнивания «сверху» их бюджетной обеспеченности; разумеется, повышение эффективности механизмов регулирования межбюджетных отношений в нынешних обстоятельствах — актуальная задача» [6]. При этом ситуацию осложняет то, что не определены цели межбюджетного регулирования, а значит, затруд-
нительна и оценка эффективности трансфертов. Подобное положение дел наблюдается как на федеральном, так и на региональном уровне, где нерешенных вопросов намного больше.
Эффективность бюджетных расходов можно оценить на основе использования стандартных подходов. Как отмечает Д. Ю. Завьялова, первый из них состоит в приведении результатов бюджетных расходов к денежному эквиваленту, второй — в приведении как результатов бюджетных расходов, так и бюджетных затрат к единому абсолютному эквиваленту — индексу [1]. Следует отметить, что два названных методологических подхода являются альтернативными, и в рамках каждого из них возможно использование целого ряда специфичных методов и приемов. При приведении результатов бюджетных расходов к денежному эквиваленту обычно выделяют методы оценки: доходов бюджета, доходов населения, экономии затрат, стоимости бюджетной услуги. При приведении и бюджетных затрат, и бюджетных расходов к единому индексу возможно использование метода условных эф-фективностей и метода оценки изменения потребностей.
Следует отметить, что расходы бюджета субъекта Федерации, направленные на осуществление межбюджетного регулирования в регионе, являются достаточно специфичными по своему экономическому содержанию, целям и механизмам реализации, поэтому использование некоторых из названных конкретных методов для оценки их эффективности затруднено. Однако оба методологических подхода могут быть применены к данной группе бюджетных расходов с учетом их индивиду-
альной специфики. Так, например, метод оценки доходов бюджета, предполагающий определение эффективности бюджетных расходов на основе соотношения доходов, полученных бюджетом в результате использования средств к соответствующим расходам бюджета, по мнению автора, следует использовать для оценки эффективности стимулирующих дотаций, а также отдельных видов субсидий муниципальным образованиям. Для данных форм межбюджетного регулирования ожидаемый эффект связан именно с будущими изменениями бюджетных доходов получателей межбюджетных трансфертов, поэтому при оценке стимулирующего эффекта трансфертов автор рекомендует использовать указанный метод оценки эффективности бюджетных расходов.
Метод оценки экономии затрат может использоваться при распределении субсидий и субвенций, т. е. при оценке финансирования целевых расходов, средства на реализацию которых переданы из регионального бюджета в муниципальные бюджеты. Особую роль данный метод играет именно при перераспределении субвенций и иных межбюджетных трансфертов, связанных с делегированием полномочий с одного уровня системы управления на другой. С экономической точки зрения делегирование полномочий должно обеспечивать более эффективное финансирование соответствующих расходов, однако иногда такие процессы обусловлены политической целесообразностью или сложившейся практикой финансирования. Подобные факторы также должны учитываться при оценке эффективности межбюджетных трансфертов, предоставление которых обусловлено делегированием государственных и муниципальных полномочий.
В отношении трансфертов данных видов в отдельных случаях может быть использован и метод «оценки стоимости бюджетной услуги», однако основным критерием принятия решения в данном случае будет сравнение стоимости при финансировании аналогичной услуги из бюджета, предоставляющего межбюджетные трансферты, и из бюджета получателя. Очевидно, что если предоставление услуги «дешевле» на уровне получателя межбюджетных трансфертов, то их предоставление целесообразно. Верно и обратное: если более «дешевым», например из-за действия эффекта масштаба, оказывается предоставление услуги из регионального бюджета, то в этом случае выделение соответствующих трансфертов в соответствии с данным подходом к оценке эффективности нецелесообразно.
Аналогично в отношении субсидий и субвенций может быть использован и метод, используемый в рамках второго подхода, — метод оценки изменения потребностей. В этом случае следует сравнивать соотношения в изменении состояния удовлетворенности жителей муниципального образования в соответствующей бюджетной услуге (бюджетных услугах) к изменению расходов на ее осуществление в случае прямого финансирования или при использовании механизма межбюджетных трансфертов.
При условии определенной адаптации указанные подходы могут быть использованы для оценки эффективности распределения межбюджетных трансфертов из регионального бюджета, так как являются одним из направлений расходования бюджетных средств. При этом для оценки эффективности межбюджетных трансфертов могут быть использованы как общие методы, которые применяют в рамках оценки эффективности бюджетных расходов, так и специфичные методы, которые могут и должны использоваться только для оценки эффективности межбюджетных трансфертов (например, связанные с оценкой снижения внутрирегиональных диспропорций в бюджетной обеспеченности муниципальных образований, такие как критерии эффективности политики выравнивания, реализуемой при распределении соответствующих дотаций из регионального бюджета).
Значительный интерес при формировании подхода к совершенствованию межбюджетного регулирования на региональном уровне представляют выводы В. И. Лексина и А. Н. Швецова, которые отмечают, что «организация и совершенствование межбюджетных отношений — не самоцель, а лишь средство для решения конкретных задач территори -ального развития». Они указывают, что «межбюджетные отношения и их конкретные механизмы (например трансферты) должны обосновываться и реализовываться в контексте всех политических, экономических, правовых и иных регуляторов развития» [3].
В настоящее время в регионах сформированы системы межбюджетных трансфертов, но перераспределение средств из одного бюджета в другой не всегда позволяет достичь поставленных целей. Финансовая помощь муниципальным бюджетам на практике преимущественно обусловлена текущей ситуацией и не ориентирована на обеспечение развития региона и муниципальных образований в долгосрочной перспективе. Поэтому системы межбюджетных трансфертов в большинстве регионов недостаточно эффективны.
Для решения данной проблемы необходимо определить состав критериев и показателей оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям. Выбор данных показателей, на взгляд автора, следует осуществлять исходя из целей межбюджетного регулирования в конкретном субъекте Федерации, которые достигаются с использованием определенных форм межбюджетного регулирования.
Рассмотрим основные подходы к определению целей межбюджетного регулирования, так как именно они предопределяют дальнейший выбор показателей оценки эффективности. Большой интерес представляют предложения по повышению эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне, высказанные С. А. Карчевской [2], ею рассмотрены проблемы правовой трансформации межбюджетных отношений и перспективы дальнейшего реформирования нормативно-правовой базы в данной сфере и сформулирована цель межбюджетного регулирования на региональном уровне, достижение которой и должно контролироваться при оценке эффективности межбюджетного регулирования: «обеспечение финансовыми ресурсами местных бюджетов для наиболее эффективного исполнения возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения на основе распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и отдельными муниципалитетами путем использования налоговых инструментов и предоставления межбюджетных трансфертов, формы которых установлены ст. 135 Бюджетного кодекса РФ».
По мнению автора, для формирования системы показателей оценки эффективности следует сформулировать цели межбюджетного регулирования при использовании отдельных форм межбюджетного регулирования. Безусловно, следует учитывать, что как задачи, решаемые при распределении межбюджетных трансфертов, так и критерии эффективности для разных видов межбюджетных трансфертов различны.
В общем случае для дотаций, ориентированных на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, эффективность будет зависеть от степени снижения неравенства и обеспечения минимального уровня финансирования. Для субвенций эффективность определяется целевым использованием средств и качеством реализации задач, на которые они были выделены. Для стимулирующих межбюджетных трансфертов эффективность зависит от степени достижения
результата, на который было ориентировано стимулирование, например увеличение налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Таким образом, в зависимости от целей, стоящих перед региональными властями, одни и те же механизмы межбюджетных отношений могут быть эффективными в одном регионе и неэффективными в другом. Различные межбюджетные трансферты, распределяемые между муниципальными образованиями региона, следует рассматривать не изолировано, а как систему. Необходимо учитывать, что в результате сочетания межбюджетных трансфертов различных видов эффективность отдельных межбюджетных трансфертов может быть снижена или повышена за счет использования других видов трансфертов. Например, распределяя дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями, которые имеют уровень бюджетных доходов ниже определенного предела, и межбюджетные трансферты, ориентированные на стимулирование муниципальных образований к повышению объема собственных доходов между муниципалитетами, имеющими наиболее высокий уровень доходов, можно наблюдать снижение эффективности стимулирующих трансфертов в случае, если они предоставляются вместо дотаций, ориентированных на выравнивание [4]. Для решения этой проблемы необходимо, как минимум, устранить «эффект замещения» одних трансфертов другими и использовать различные критерии распределения и фонды, являющиеся источниками таких трансфертов. Предлагается также оценивать эффект от одновременной реализации стимулирующей и выравнивающей функций межбюджетных трансфертов при их реализации как в рамках одного инструмента межбюджетного регулирования, так и различных элементов системы межбюджетного регулирования в субъекте Федерации.
При распределении стимулирующих межбюджетных трансфертов (в форме дотаций) предполагается концентрация усилий местных властей для достижения тех результатов, которые выбраны в качестве базы стимулирования, например увеличение объема налоговых поступлений, повышение качества финансового менеджмента, предполагающее использование отдельных процедур при реализации бюджетного процесса.
Совершенно иначе следует сформулировать цели межбюджетного регулирования с использованием субсидий и субвенций. Являясь целевыми трансфертами, их использование предполагает именно целевое финансирование определенных
расходов. Поэтому цель предоставления субсидий может быть сформулирована как обеспечение первоочередного и максимально полного финансирования за счет средств регионального и местных бюджетов приоритетных для данного субъекта Федерации направлений.
При предоставлении местным властям субвенций цель, на взгляд автора, может быть сформулирована как обеспечение экономии затрат и повышения качества бюджетных услуг, предоставляемых в результате делегирования полномочий на муниципальный уровень.
Особенно внимательно следует подходить к определению целей при использовании механизма «отрицательных трансфертов». В общем виде цель может быть определена как обеспечение дополнительных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований на территории субъекта Федерации. Однако нужно учитывать, что реализация выравнивания с использованием данной формы межбюджетного регулирования может спровоцировать значительный «дестимулурующий эффект».
Для количественного измерения степени достижения поставленных целей и оценки эффективности межбюджетных трансфертов возможно использование различных показателей. Можно, например, выделить статические показатели, которые характеризуют сравнение состояния нескольких муниципальных образований региона и динамические, которые характеризуют изменение ситуации во времени в конкретном муниципальном образовании. При оценке эффективности бюджетного выравнивания акцент следует сделать на статические показатели, так как выравнивание основано на сравнении состояния муниципальных образований региона и предполагает сглаживание внутрирегиональных социально-экономических и, следовательно, финансовых различий. При оценке эффективности стимулирования следует использовать и статические, и динамические показатели, так как последние позволяют оценить изменения в результатах бюджетной политики конкретного муниципального образования.
По мнению автора, при реализации выравнивания бюджетной обеспеченности для решения проблемы распределения межбюджетных трансфертов с сохранением заинтересованности муниципальных образований в наращивании налоговых и неналоговых доходов бюджетов предлагается использование специального инструмента межбюджетного регулирования — механизма сохранения
рангов муниципальных образований до и после распределения межбюджетных трансфертов.
Это позволит сформировать заинтересованность органов местного самоуправления в расширении налоговой базы и неналоговых доходных источников муниципальных бюджетов в условиях объективной дотационности.
Предлагаемое неравенство (для контроля за сохранением рангов муниципальных образований до и после распределения межбюджетных трансфертов) имеет следующий вид: (Днал + Дней )]-1 (ДНаД + Дней )] , МБТ] МБТ]
где ДналJ — налоговые доходы бюджета у-го поселения;
Днен ,■ — неналоговые доходы бюджета /-го по-
нен у
селения;
Чу — численность населения у-го поселения; МБТу — межбюджетные трансферты в бюджете у-го поселения;
у — ранг поселения по итогам определения объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов поселений в расчете на одного жителя. На основе данного неравенства предлагается осуществлять последовательное парное сравнение бюджетных показателей всех муниципальных районов и городских округов региона. По итогам каждого парного сравнения будет сделан вывод о сохранении или несохранении рангов поселений после распределения межбюджетных трансфертов. В случае если неравенство не выполняется и наблюдается изменение рангов, вероятно неоправданное ухудшение положения муниципального образования, в котором достигнут более высокий уровень налоговых и неналоговых доходов в расчете на одного жителя. В ходе распределения трансфертов из регионального бюджета при условии несоблюдения неравенства следует выявить причины и при необходимости внести корректировки в распределение межбюджетных трансфертов, позволяющие избежать дестимулирования [5].
Важным направлением оценки эффективности бюджетного выравнивания является определение уменьшения изменчивости бюджетных доходов в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации. Это направление является достаточно традиционным, так как фактически отражает основную цель бюджетного выравнивания — уменьшение разрывов в бюджетной обеспеченности. Показателями, которые предлагается использовать для оценки эффективности бюджетного выравнивания, являются
среднее квадратическое отклонение бюджетных доходов в расчете на одного жителя и среднее квадратическое отклонение налоговых и неналоговых доходов в расчете на одного жителя по всем муниципальным образованиям региона. Являясь показателями дисперсии , они характеризует изменчивость бюджетных доходов в расчете на одного жителя, а сравнение этих показателей до и после распределения межбюджетных трансфертов позволит оценить степень сокращения разрывов в бюджетной обеспеченности. По мнению автора, больший интерес представляет уменьшение разрывов в бюджетной обеспеченности не всех муниципальных образований, а только тех, которые изначально находились в худшем по сравнению со средним уровнем положением (либо выбранным нормативным значением).
Рассмотрим состояние межбюджетного регулирования на примере Тульской области, являющейся
типичным дотационным регионом Центрального федерального округа. В регионе сформировано 179 муниципальных образований (МО), среди них 26 муниципальных районов и городских округов.
Ранги муниципальных образований по уровню доходов в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов (МБТ) представлены в таблице.
Основные результаты оценки эффективности межбюджетного регулирования с позиций реализации выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований свидетельствуют о том, что объемы доходов бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя до и после распределения межбюджетных трансфертов существенно различаются. Причем эта закономерность сохраняется на протяжении всего исследуемого периода времени.
ранги муниципальных образований тульской области до и после распределения межбюджетных трансфертов
2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Ранг МО Ранг МО Ранг МО Ранг МО
Муниципальное по налич- Ранг МО по налич- Ранг МО по налич- Ранг МО по налич- Ранг МО
образование ным и не- с учетом ным и не- с учетом ным и не- с учетом ным и не- с учетом
наличным МБТ наличным МБТ наличным МБТ наличным МБТ
доходам доходам доходам доходам
Алексинский район 4 18-19 4 15 3 7 3 13
Арсеньевский район 22 2-3 20 6 16 12 21 12
Белевский район 12 17 11 19 14 17 16 7
Богородицкий район 15 21 12 17 19-20 24 13 20
Веневский район 11 8 13 18 11 21 10 6
Воловский район 21 11 15 2 21 14 18 2
Город Донской 20 36 17 25 17 3 20 26
Дубенский район 18 20 18 22 18 19 15 15
Ефремовский район 7 12 6 21 8 18 8 22
Заокский район 8 13 7 11 6 1 6 11
Каменский район 23-24 2-3 24 10 26 5 26 8
Кимовский район 26 23 21 8 13 22 19 17
Киреевский район 16 24 26 26 25 25 22 18
Куркинский район 19 1 22 5 22 11 14 1
Ленинский район 5 15 2 1 4 20 5 21
Новомосковский район 2 16 3 9 2 4 2 5
Одоевский район 13 6 19 4 19-20 10 17 3
Плавский район 17 22 14 23 15 23 23 23
Рабочий поселок 10 18-19 9 12 5 2 4 14
Новогуровский
Суворовский район 3 4 8 14 9 16 7 19
Тепло-Огаревский 23-24 9 25 15 23 13 25 9
район
Город Тула 1 5 1 3 1 6 1 4
Узловский район 9 25 10 24 12 26 12 24
Чернский район 25 10 23 7 24 9 24 10
Щекинский район 6 14 5 13 7 15 9 25
Ясногорский район 14 7 16 20 10 8 11 16
Уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в одних муниципальных образованиях после распределения трансфертов оказывается существенно выше, а других — заметно ниже. Например, в 2006 г. уровень бюджетной обеспеченности Арсеньевского района до распределения межбюджетных трансфертов был заметно ниже среднеобластного уровня (22-й ранг из 26), а после распределения трансфертов вырос до показателя 2-3-го ранга, разделив эту позицию с Каменским районом, который без учета трансфертов имел 23-24-й ранг. Тула, которая стабильно на протяжении всех четырех последних лет имеет по собственным налоговым и неналоговым доходам
1-й ранг, после распределения межбюджетных трансфертов в 2006 г. получила лишь 5-й ранг. Таким образом, муниципальные образования, являющиеся фактически «аутсайдерами» по объему доходов в расчете на одного жителя, после распределения трансфертов занимают лидирующие позиции. Аналогичная ситуация сохраняется и в последующие годы: областной центр в 2007 г. имел 3-й ранг после распределения межбюджетных трансфертов из областного бюджета. В 2008 г. после распределения трансфертов областной центр имел по рассматриваемому показателю 6-й ранг. Более высокий ранг имеют: Заокский район (до и после распределения трансфертов ранги 6 и 1 соответственно); рабочий поселок Новогуровский (ранги 5 и 2); город Донской (ранги 17 и 3); Новомосковский район (его ранг, как и ранг Тулы, понизился с 2 до 4) и, наконец, Каменский район, который до выравнивания имел 26-й ранг, а после — 5-й.
В 2009 г. указанная тенденция также сохранялась: Куркинский район после распределения трансфертов перемещается с 14-го ранга на 1-й, Воловский район — с 18-го ранга на 2-й; Одоевский район — с 17-го ранга на 3-й.
Устойчивое снижение ранга муниципального образования после распределения межбюджетных трансфертов по сравнению с ситуацией до их распределения затрагивает не только областной центр, но и Новомосковск, являющийся также муниципальным образованием с достаточно высокими показателями экономического развития. Его ранг также ежегодно неизменно снижается после распределения межбюджетных трансфертов: в 2006 г. — со 2-го ранга до 16-го; в 2007 г. — с 3-го ранга до 9-го; в 2008 г. — со 2-го ранга до 4-го; в 2009 г. — со
2-го ранга до 5 — го.
Относительно неплохо обеспеченные налоговыми и неналоговыми доходами Алексинский
и Ленинский районы тоже проигрывают после распределения трансфертов. Алексинский район в 2006 г. изменил свой ранг с 4-го на 18-19-й; в 2007 г. — с 4-го на 15-й; в 2008 г. — с 3-го на 7-й; в 2009 г. — с 3-го на 13-й. Ленинский район улучшил свое положение только в 2007 г., поднявшись со 2-го ранга до 1-го, а вот в 2006 г. его ранг понизился с 5-го до 15-го; в 2008 г. — с 4-го до 20-го; в 2009 г. — с 5-го до 21-го.
Можно сделать вывод о том, что подавляющее большинство сравнений будет характеризовать изменение рангов муниципальных образований после распределения межбюджетных трансфертов. Количество таких изменений в Тульской области в 2006—2009 гг. составляло 25—26 изменений из 26 муниципальных образований, т. е. не более одного муниципального образования сохраняло свой ранг.
При этом подавляющее большинство изменений носит случайный характер и не обусловлено целенаправленной политикой по перераспределению бюджетных доходов в пользу конкретных муниципальных образований. Об этом свидетельствуют и ежегодные изменения рангов, когда лидеры и аутсайдеры произвольно меняются местами. Например, муниципальное образование г. Донской в 2008 г. повысило ранг с 17-го до 3-го (т. е. оно вышло в явные лидеры после распределения средств областного бюджета), но уже в 2009 г. ситуация меняется на противоположную, и с 20-го ранга муниципальное образование перемещается на 26-й. Как уже было отмечено, устойчивая тенденция наблюдается только к снижению рангов основных муниципальных образований-доноров, но и она вряд ли может быть названа обоснованной, так как косвенно свидетельствует о недостаточной эффективности бюджетного выравнивания. Это связано с дестимулирующим эффектом распределения трансфертов между бюджетами муниципальных образований, который проявляется при реализации такой политики.
На взгляд автора, проведенный анализ эффективности распределения межбюджетных трансфертов в Тульской области позволяет сделать вывод, что должны быть внесены корректвы в законодательную базу и практику межбюджетного выравнивания на региональном уровне.
Такие направления совершенствования связаны с сохранением заинтересованности муниципальных образований-доноров в наращивании налоговых и неналоговых доходов с уточнением степени результативности выравнивания. С учетом ежегодной оценки эффективности распределения межбюджетных трансфертов необходимо предло-
жить следующие мероприятия по совершенствованию региональной политики в данной сфере, к которым можно отнести:
— внесение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
— внесение изменений в методику распределения дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов;
— внедрение стимулирующих механизмов в систему межбюджетного регулирования на региональном уровне.
Совокупная реализация этих мероприятий позволит обеспечить баланс выравнивающей и стимулирующей функций межбюджетного регулирования, что предполагает в том числе и формирование тенденции к сохранению рангов муниципальных образований по показателю доходов бюджета в расчете на одного жителя.
Таким образом, складывающаяся на протяжении последних лет ситуация характеризует недостаточную эффективность бюджетного выравнивания, наблюдается дестимулирующий эффект распределения трансфертов между бюджетами муниципальных образований. Необходимым представляется четкое определение целей межбюджетного регулирования в регионе и оценка распределения межбюджетных трансфертов исходя из того, позволяет ли оно решать поставленные задачи. Учитывая, что традиционно основными целями является выравнивание бюджет-
ной обеспеченности муниципальных образований и их стимулирование, представляется целесообразным при оценке распределения трансфертов оценивать согласованность данных целей как условие функционирования эффективной системы межбюджетного регулирования.
Список литературы
1. Завьялов Д. Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. 2008. № 10. С. 6-10.
2. Карчевская С. А. Повышение эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне // Финансы. 2008. № 10. С. 6-10.
3. Лексин В. И., Швецов А. Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Изд-во ЛКИ. 2007. С. 234.
4. Левина В. В. Стратегическое управление межбюджетными трансфертами на региональном уровне // Региональная экономика. 2007. № 17(56). С. 61-68.
5. Левина В. В. Формирование бюджетной политики поселений // Финансы. 2009. № 1. С. 12.
6. Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации // Российский экономический журнал. 2007. № 3. С. 36-62.
