CC BY
366
АСТРАХАНСКИЙ ВЕСТНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
№ 1 (27) 2014. с. 4-16.
Научные сообщения
ПРАВО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ КАК ФАКТОР НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ*
Михаил Михайлович Бринчук, заведующий сектором эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ
Конституция РФ, право на благоприятную окружающую среду, национальная безопасность, экологическое право, экологическое законодательство, благоприятная окружающая среда, природопользование, охрана окружающей среды, экологический кризис
В статье исследованы некоторые проблемы, связанные с обеспечением конституционного права на благоприятную окружающую среду в свете национальной безопасности. Проблемы касаются, в частности, рационального использования природных ресурсов и состояния экологического законодательства. Экологический кризис рассматривается как фактор, затрудняющий возможности обеспечения права на благоприятную окружающую и национальную безопасность.
THE RIGHT TO A HEALTHY ENVIRONMENT AS A FACTOR OF NATIONAL
SECURITY
Mikhail Mikhailovich Brinchuk Institute of State and law, Russian Academy of Sciences
The Constitution of the Russian Federation, the right to a favourable environment, national security, environmental law, environmental legislation, a favourable environment, use of nature, environmental protection, ecological crisis
The article examines some issues related to the constitutional right to a favourable environment in the light of national security. The problems concern in particular the rational use of natural resources and the state of environmental legislation. The environmental crisis is seen as a factor that makes it difficult to ensure the right to a favourable environment and national security.
Национальная безопасность России теснейшим образом связана с состоянием экологической сферы жизни и деятельности общества. Эта связь признается и подтверждается и в политико-правовых актах Российской Федерации. В соответствии со Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 года, утвержденной указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г. 1 к приоритетам устойчивого развития, направленного на обеспечение национальной безопасности РФ, относится «экология живых систем и рациональное природопользование». Согласно разделу 8 - Экология живых систем и рациональное природопользование - стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата (п. 85).
* Статья написана с использованием базы данных КонсультантПлюс.
1 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
Национальная безопасность России не только тесно связана с состоянием сферы взаимодействия общества и природы, но и зависит от состояния этого взаимодействия. В политико-правовом акте такого уровня и важности предмета - национальная безопасность - с учетом продолжительности и значимой для России перспективы действия указа, экологические положения целесообразно было выразить более фундаментально. «Экология живых систем» - направление важное. Но в условиях экологического кризиса, переживаемого обществом в течение длительного времени, более существенно в контексте национальной безопасности как задачу видеть поддержание и восстановление благоприятного состояния окружающей среды.
Полезным, важным и демонстративным направлением оценки состояния и перспектив обеспечения национальной безопасности в экологическом контексте может быть уровень соблюдения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Человек и его права декларированы Конституцией РФ как высшая ценность. С учетом роли природы как основы существования и жизнедеятельности человека и общества соблюдение названного права может рассматриваться как юридический критерий оценки не только эффективности природоохранной деятельности государства, но и обеспечения национальной безопасности. Конституционная категория благоприятной окружающей среды - важнейшая в экологическом праве. Выявляя юридические критерии этой категории, автор оценивает окружающую среду как благоприятную, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска2.
Соответственно состояние окружающей среды, оцениваемое как благоприятное, может рассматриваться в качестве другого базового критерия обеспечения национальной безопасности. Отступление от экологических требований, деградация природы, нерациональное природопользование, исчерпание природных ресурсов являются факторами, угрожающими национальной безопасности. Эти факторы находятся в правовой сфере взаимодействия общества и природы. Их проявление непосредственно зависит от состояния экологического законодательства, его исполнения. От состояния и исполнения этого законодательства зависит и обеспечение соблюдения права на благоприятную окружающую среду. Таким образом, национальная безопасность зависит от состояния экологического права и соблюдения права на благоприятную окружающую среду.
Для данного исследования важно подчеркнуть, что право на благоприятную окружающую среду относится к категории естественных прав человека. Применительно к сфере взаимодействия общества и природы выделение естественных экологических прав человека имеет закономерное обоснование. Оно непосредственно вытекает из статуса человека, являющегося одновременно существом природным и социальным. Человек как особый вид мира животных, как биологическое, природное существо объективно имеет такие права. Можно утверждать, что он не может не иметь естественных экологических прав.
Право на благоприятную для его жизни природу является первейшим и наиболее важным естественным правом человека, возникшим с момента появления человека в природе. Человек естественно нуждается именно в благоприятной природе. В неблагоприятной - к примеру, в загрязненной атмосфере, гидросфере, литосфере - он, если
3
не вымрет, то деградирует, изменится .
2
Подробнее об этом см.: БринчукМ.М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория. В книге: Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке. Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке. 2007. № 5. С. 36-66.
3
Продолжение государствами и мировым сообществом политики игнорирования экологических угроз для самого человека может иметь непредсказуемые последствия. Об этом свидетельствуют новые научные
5
В Институте государства и права РАН недавно была защищена диссертация по механизмам защиты права на благоприятную окружающую среду 4 . Обосновывая актуальность темы, автор пишет, что конституционное праву на благоприятную окружающую среду «в нашей стране не реализуется и повсеместно нарушается. В России принимаются законы, по своему смыслу противоречащие Конституции. Нормы экологического законодательства нарушаются на самом высшем уровне. Непоследовательная экологическая политика в нашей стране привела к масштабной деградации природы, что, в свою очередь, негативно влияет на здоровье и качество жизни граждан. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, в 136 городах России (в которых в общей сложности проживает 55% городского населения страны) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий5. При этом, по данным Всемирной организации здравоохранения, в 2004 г. от загрязнения окружающей среды в России умерли 493 тысячи человек6. Повсеместное нарушение основополагающего экологического права негативно отражается не только на здоровье и жизни граждан, но и на их благосостоянии»7.
Обратим внимание на «частный» случай. Есть под Самарой городок Чапаевск, где раньше был завод по производству химоружия, теперь - завод по уничтожению химоружия8. По оценкам специалистов, «сегодня содержание диоксина в почве Чапаевска превышает предельно допустимую норму концентрации в 140 раз, в молоке домашних животных - в 10 раз, в молоке кормящих матерей - в 400 раз! А ведь диоксин по токсичности превосходит многие отравляющие вещества. Но основная его опасность - «долговременность» поражения и непросчитываемость отдаленных последствий хронического отравления крайне малыми дозами. Средняя продолжительность жизни у мужчин здесь - 40 лет, у женщин - 50 лет»9. Врачи, исследовавшие ситуацию в этом городе, выявили «Чапаевский синдром»:
исследования. Так, CHEM Trust провела исследования о влияния химического загрязнения окружающей среды на гормональную систему и подтвердило ранее сделанные выводы о феминизации мужских особей дикой природы. Химические вещества оказывают разрушающее воздействие на гормональную систему, что может иметь негативные последствия и для человека.
Это исследование показало, что мужские особи рыб, рептилий, птиц и млекопитающих пострадали от воздействия химических веществ, присутствующих в окружающей среде. Представлена информация о феминизации камбалы в Великобритании, трески в Северном море, тростниковой жабы во Флориде, сапсана в Испании, черепах в Великих озерах Северной Америки.
Ученые предупреждают о недопустимости сокращения численности мужских особей, которое повлечет за собой необратимое сокращение всей популяции.
Сейчас уже достоверно известно, что химикаты - разрушители гормональной системы, действуя вместе, могут оказывать негативное воздействие на организмы даже в том случае, если концентрация отдельных из них меньше предельно допустимой. - См.: О феминизации мужских особей. //Зеленый мир. 2009. № 5-6. С. 1.
4 См.: Сорокина Т.Ю. Механизмы защиты права на благоприятную окружающую среду. Дисс..............канд.
юрид. наук. М., 2010.
5 Г осударственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». М.: ООО «РППР РусКонсалтингГрупп», 2009. С. 7.
6 Зеленый мир. 2008. № 23-24. С. 19.
Заметим, что и официально, заместителем руководителя Росприрнадзора, недавно было признано, что «из-за плохой экологии умирают ежегодно более 350 тыс. россиян». - См.: Российская газета. 2008, 28 мая; Зеленый мир. 2009. № 15-16. С. 11.
7 См.: Сорокина Т.Ю. Указ. соч. С. 3-4.
8 Сам Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» был принят с нарушением Федерального закона «Об экологической экспертизе» и Конституции РФ. Его проект не был представлен на обязательную государственную экологическую экспертизу, как требовалось по закону об экологической экспертизе.
9 Зеленый мир. 2009. № 9-10. С. 1.
Американский город с 50-тысячным населением, имевший сходную проблему, признали негодным для житья и полностью отселили, а территорию засыпали 9-метровым слоем грунта.
патологического старения и интеллектуального вырождения детей. Он появляется у детей в следующем поколении и дальше остается и передается10.
Приведенные данные о ежегодной смертности россиян, деградации здоровья из -за загрязнения природы и о самом ее загрязнении непосредственно свидетельствуют о состоянии проблемы соблюдения права на благоприятную окружающую среду. Эти страшные цифры свидетельствуют и о реальном праве человека на благоприятную окружающую среду и о национальной безопасности в экологическом аспекте. Эти цифры характеризуют эффективность деятельности главного субъекта деятельности по обеспечению и экологической безопасности и по национальной безопасности - государства. Особо подчеркнем, что эти данные говорят и об усугублении демографической ситуации в стране, не менее острой и актуальной, что также касается и национальной безопасности.
Эти тревожные данные отражают ту составляющую содержания понятия «благоприятная окружающая среда», которая касается чистоты (незагрязненности) природы. В свете обеспечения этого права и национальной безопасности в статье мы коснемся другой важнейшей составляющей - ресурсоемкости (неистощимости) природы и состояния некоторых эколого-правовых проблем.
Проблема рационального использования природных ресурсов
Эта проблема является не менее насущной для России, чем охрана природы от загрязнения. В контексте права на благоприятную окружающую среду обратим внимание лишь на один природный объект - недра.
В течение длительного времени на ТВ идет реклама: «Россия обладает крупнейшими в мире запасами газа. Россия занимает первое в мире место по объемам его добычи11. Мы -россияне. Газпром - национальное достояние». Не думаю, что эта реклама вызывает у россиян чувство гордости за себя и Родину. К примеру, у многочисленных жителей городов и населенных пунктов, лишенных возможностью пользоваться этим природным благом для удовлетворения своих потребностей 12 . При наших чемпионских амбициях Карелия газифицирована на 5%. В то время как многие страны Европы удовлетворяют свои потребности в газе за счет россиян. Обратим также внимание, что не газ представляется как национальное достояние, что соответствует его правовому статусу как основы жизни и деятельности населения (ст. 9 Конституции РФ), а «Газпром» - компания, осуществляющая крупномасштабную и увеличивающуюся эксплуатацию этого Божьего дара.
В контексте права на благоприятную окружающую среду и национальной безопасности существующая проблема состоит, однако, в другом - как наиболее рационально13, с учетом
10 См.: URL: http://narodinfo.ru/artides/69974.html (дата последнего обращения - 09.02. 2012 г.).
11 По объемам добычи нефти Россия - тоже чемпион мира. В 2010 г. было добыто 505 млн. т.
12 В 2008 г уровень газификации составлял порядка 60 процентов. - См.: URL:
http://viperson.ru/wind.php?ID=429261 (дата последнего обращения - 14.05.2011 г.).
13 Об эффективности природопользования в области нефте-газодобычи свидетельствует, в частности, отношение со стороны государства к нефтяному попутному газу (НПГ). На долю России приходится от четверти до трети мирового объема сжигания нефтяного попутного газа (НПГ). По данным МПР РФ, из 56 млрд. кубометров ежегодно извлекаемого попутного газа в переработку направляется лишь 26 %. Порядка
27 % сжигается в факелах. Для сравнения: в США законодательно запрещено сжигание более 3 %. А в Норвегии объем сожженного газа в 2004 г. составил всего 0,16 % от общего объема нефтедобычи. По расчетам МПР РФ, из-за сжигания НПГ Россия ежегодно теряет около 139,2 млрд. рублей (консолидированная стоимость жидких углеводородов, пропана, бутана и сухого газа, производимых при переработке попутного газа), хотя суммарный эффект от переработки НПГ в стране мог бы составить 362 млрд. рублей в год.
Загрязнение окружающей среды и причинение вреда здоровью людей это лишь одна сторона этой проблемы. С другой стороны, нефтяной попутный газ - важнейшее сырье для газоперерабатывающей и нефтехимической промышленности. Газ бесцельно сжигается, в то время как мощности нефтехимической промышленности в среднем загружены лишь на 40 %. - См.: П^:
http://www.redmn.com/articles/poputnygaz.pdf (дата последнего обращения -30.05.2010 г.); Коваленко Д.Р.
интересов народа распорядиться огромными запасами богатства недр. Современная практика в данной сфере свидетельствует об усилении экспортно-сырьевой зависимости российской экономики. На Ярославском форуме А.В. Рябов, главный редактор журнала «Мировая экономика и международные отношения», говорил: «Если в 1995-м нефтяные доходы составляли менее половины российского бюджета, то уже с 2000-го намного превысили уровень в 65-70 процентов»14.
В контексте, в духе этой практики политическое руководство страны видит и будущее. Федеральный министр природных ресурсов и экологии видит перспективу следующим образом: «Полезные ископаемые - это тот фундамент, данное Богом преимущество России, которое надо использовать для повышения качества образования, внедрения инноваций, разработки собственных технологий.
Часто предлагают все полезные ископаемые сложить в мешок и не трогать. Это было бы стратегической ошибкой. Мир меняется. Посмотрите, какие сейчас разрабатывают перспективные автомобили. При ходовых характеристиках гоночных они тратят всего 2 -3 литра бензина на 100 км. Представляете, к какому падению спроса на нефть это приведет уже на протяжении жизни одного поколения? Начинаешь понимать, что существенное изменение отношения к тем или иным полезным ископаемым - это не научная фантастика. Это может произойти буквально на следующий год. Поэтому пока у нас сохраняются естественные преимущества, их надо использовать»15.
Примерно таким же образом смотрит на перспективу и Премьер-министр. На заседании Правительства РФ от 2 августа 2012 г. обсуждался вопрос о проекте программы разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов на долгосрочную перспективу. Как говорил на нем Премьер, тема стратегическая, по оценкам экспертов, континентальный шельф Арктики может содержать около четверти всех шельфовых запасов углеводородов в мире, однако пока огромные инвестиционные, экономические возможности не используются, пока недостаточно детально оценена структура сырьевой базы.
Программа, о которой шла речь, рассчитана на срок до 2030 г., но, как подчеркнул Премьер, «работать надо непременно сегодня, сейчас, а не в 2030 г. Тем более что мы с вами знаем: наши с вами конкуренты и те, кто вообще занимаются шельфом в мире, работают гораздо быстрее нас, поэтому надо действовать. И вообще надо помнить, что каждые 50-70 лет в мире происходит энергетическая революция, и ещё неизвестно, где через соответствующий период времени мы окажемся с нашими углеводородами, будем ли мы кому-то интересны. Надо работать.»16.
Выраженные ведущими представителями публичной власти позиции касаются конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду в целом, в том числе в контексте национальной безопасности по ряду существенных аспектов. Благоприятная окружающая среда - это ресурсоемкая среда. Идеология «выкачать» и «продать» пока энергоресурсы востребованы на мировом рынке затрагивает интересы не только будущей национальной безопасности. С точки зрения рассматриваемого в статье естественного экологического права эта идеология угрожает интересам будущих поколений удовлетворять свои экологические потребности. Как известно, права будущих поколений справедливо выражают сущность концепции устойчивого развития, поддержанной в 1992 г. и нашим государством. Согласно принципу 3 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно
Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 77-78.
14 Рябов А. Модернизации в России и глобальные изменения //Стратегия России. Октябрь 2009. № 10. С. 84.
15 Трутнев Ю. Стрелять в животное с воздуха - это не по-охотничьи //Известия. 2009, 5 июня. № 98.
В настоящее время Ю. Трутнев - советник Президента РФ.
16 См.: URL: http ://government. ru/docs/19902/ (дата последнего обращения - 03.08. 2012 г.).
удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и
17
окружающей среды .
Выраженная Правительством позиция противоречит нормативным положениям,
установленным Президентом России в указе от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции
18
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» . В этом указе говорится, что «переход к устойчивому развитию должен обеспечить на перспективу сбалансированное решение проблем социально - экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей». При этом Президент считает, что устойчивое развитие - объективное требование времени.
Помимо прочего, перемещение интересов государства на эксплуатацию ресурсов недр Арктики наводит на мысль об истощении запасов таких ресурсов в районах их традиционной эксплуатации. Это суждение подтверждается недавним признанием Ю.Трутнева, министра природных ресурсов РФ, в том, что «почти не осталось месторождений в нераспределенном фонде: свыше 90% запасов нефти, никеля, алмазов, более 80 % газа... уже отданы в разработку. Все это означает, что полное исчерпание рентабельных эксплуатируемых запасов не за горами. Рентабельные запасы рассыпного золота в стране иссякнут в 2010 году, а нефти, урана и меди - в 2015-м» 19. Профессор экономики С.Н. Бобылев пишет о пессимистических оценках реальных запасов нашей природной кладовой, содержащихся в проекте «Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья до 2020 года» (2004), разработанном Министерством природных ресурсов РФ. Приближаются сроки полного исчерпания рентабельных эксплуатируемых
запасов многих полезных ископаемых: запасы нефти, урана, меди, коренного золота в стране
20
иссякнут в 2015 г.
Возникает закономерный и существенный вопрос о том, в какой мере отвечает интересам россиян то, как государство реализует полномочия собственника на недра?
Согласно статье 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, в том числе недрами, осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. «Иные лица» - это граждане России. Если в Конституции говорится о возможности нарушения прав и законных интересов, то распространяется ли эта норма на недра? Ответ может быть только положительным. Как говорилось выше, ресурсоемкость природы - один из существенных показателей благоприятного состояния окружающей среды, на которую каждый имеет право.
В этой связи встает ряд принципиальных, в том числе с точки зрения исследуемой темы, вопросов. Распоряжается ли государство недрами с учетом прав и законных интересов «иных лиц»? В какой мере отвечает интересам «иных лиц», не нарушает их политика и практическая деятельность государства, связанная со все возрастающими масштабами обеспечения Россией мировой энергетической безопасности за счет, посредством соответственно увеличивающихся объемов добычи и экспорта нефти и газа? Может ли гражданин - субъект права на благоприятную окружающую среду - вмешаться в процесс распоряжения недрами? Есть ли для этого соответствующие правовые средства?
17
См.: Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2.- М.: БЕК, 1996. С. 135 - 138.
18 СЗ РФ. 1996. №15. Ст.1572.
19 FORBES. 2005, марта. С. 41.
Опубликованы данные о том, что разведанных запасов, к примеру, нефти России хватит на 35 лет, природного газа на 81 год, железных руд на 42 года. - Паршев А.П. Почему Россия не Америка. М.: Форум, 2001. С.58-62.
20 См.: Бобылев С.Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России //Экологическое право. 2006. № 1. С. 44.
В контексте реализации государством как собственником недр правомочия по справедливому распоряжению ресурсами недр поставленные правовые вопросы весьма важны в ряде аспектов.
Как и в разных других аспектах, проблема энергетической безопасности в целом имеет прямое отношение к экологическому праву. С одной стороны, основой энергетики являются природные ресурсы - нефть, газ, уголь и др. Эти ресурсы по своей природе невосполнимы, исчерпаемы. На их возобновление уйдут века. Если имеющиеся в российских недрах запасы немерены, это - одна ситуация. Если же их исчерпание, как свидетельствуют специалисты и эксперты, прогнозируется в видимой перспективе, соответственно, в экологическом праве должны быть созданы правовые механизмы их использования (добычи) с учетом интересов российского общества, в том числе будущих поколений. С другой стороны, добыча, транспортирование и переработка энергетических ресурсов сопровождаются разнообразными вредными воздействиями, прежде всего, ее загрязнением на состояние природы. Когда Россия участвует в обеспечении мировой энергетической безопасности, то получается, что эффективно решаются энергетические проблемы зарубежных стран, а острейшие экологические проблемы создаются в своей 21 . Россия обеспечивает энергетическую безопасность многих зарубежных стран, при этом, как говорилось выше, значительная часть населения своей страны лишена возможности пользоваться газом.
Отвечая, в общем, на один из существенных поставленных вопросов, подчеркнем, что правовые механизмы защиты интересов «иных лиц» в отношениях по распоряжению государством природными ресурсами в законодательстве отсутствуют.
С учетом существующей многие годы в России практики широкомасштабной эксплуатации ресурсов недр реальной становится угроза возможностям удовлетворения потребностей будущих поколений в этих ресурсах. Это обстоятельство диктует необходимость законодательного решения двух существенных задач, в том числе касающихся обеспечения национальной безопасности в будущем. Первая задача -
последовательная реализация требования ст. 26 Федерального закона «Об охране
22
окружающей среды» о нормировании допустимого изъятия компонентов природной среды. Согласно этой статье нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и
23
порядок их установления определяются, в частности, законодательством о недрах . Необходимость такого нормирования вытекает из ряда норм Конституции РФ, в частности из права каждого на благоприятную окружающую среду и из статьи 18 24.
Вторая задача, предопределенная сущностью России как правового государства, -признание и оформление права будущих поколений на благоприятную окружающую среду, в том числе на ресурсы недр, и создания правовых механизмов его соблюдения и защиты. Представляется, что это право должно быть конституционным. И важно от декларативных забот государства об экологических интересах будущих поколений перейти к реальным.
Имея колоссальные доходы от добычи природных ресурсов, общество могло бы рассчитывать на использование их части на охрану природы и обеспечение права на благоприятную окружающую среду, что было бы и справедливо, по -человечески, и в соответствии с Конституцией РФ.
21
По данным экологов, территория Самотлорского месторождения, разрабатываемого ТНК-ВР (British Petrolium), покрыта совсем свежими нефтяными озерами. Всего же на площадях, где эта нефтяная компания ведет хозяйственную деятельность, загрязнено более 5000 гектаров земли. Здесь были обнаружены брошенные трубы и тонны металлолома. - См.: Зеленый мир. 2006. № 11-12. С. 2.
22 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
23 Эта задача становится все более актуальной в связи с перспективой исчерпания ресурсов недр. По прогнозам Минприроды, уже к 2022 г. России может грозить истощение рентабельных эксплуатируемых запасов нефти, к 2025 г. - газа. По состоянию на апрель 2008 г. доля распределенного фонда недр газа составила 83 %, нефти - 92 %. - РБК daily. 2008, 4 апреля; Зеленый мир. 2009. № 17-20. С. 40.
24 Подробнее об этом см.: БринчукМ.М. Нормирование как правовая мера предупреждения истощения недр //Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития. Материалы всероссийской научно-практической конференции. М., 2004. С. 128-135.
Современное состояние экологического законодательства и Конституция РФ
В контексте права каждого на благоприятную окружающую среду и национальной безопасности обратим внимание на некоторые аспекты деятельности государства, касающиеся современного состояния экологического законодательства, степени его исполнения, подходов государства к его развитию.
Конституция содержит научно вполне обоснованные нормы по обеспечению конституционных прав. Так, в системе общих положений Конституции особое место занимает ст. 18, на которую и в практической деятельности, и в доктрине обращается мало внимания. Прочитаем эту статью с учетом конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду: «право на благоприятную окружающую среду является непосредственно действующим. Оно определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием». С точки зрения формирования экологического законодательства, содержащаяся в этой статье норма совершенно конкретно определяет обязанности каждого из субъектов публичной власти, участвующих в законодательном, исполнительном и судебном процессах, - обеих палат Федерального собрания, Правительства, Президента, судов.
Из этой важнейшей конституционной нормы применительно к экологическому законодательству вытекает, как минимум, две задачи, которые должны быть решены законодательной властью 25 . Первая касается необходимости подготовки и принятия адекватной системы законов, создающих эффективный правовой механизм по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды. Заметим, что необходимость создания эффективного эколого-правового механизма диктуется также нормой Конституции, определяющей и гарантирующей утверждение и поддержание конституционного строя России: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), расположенной в главе I Основного закона и соответственно являющейся ресурсом обеспечения конституционного строя. Последовательная реализация такого механизма - это задача, прежде всего, законодательной власти - будет, что очевидно, объективно обеспечивать юридически соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду. Вторая задача - принять законы, создающие эффективные правовые механизмы по реализации, охране и защите этого права.
По многим положениям Конституция РФ не исполняется. В части создания эффективного эколого-правового механизма, не исполнена статья 18. На сегодняшний день ни один из элементов этого механизма не урегулирован в законодательстве удовлетворительно. В содержательном отношении экологическое законодательство и право не соответствуют конституционным принципам их формирования и осуществления, вытекающим, в частности, из статей 1, 2, 7, 10 и 18. Применительно к законодательству в целом на это обстоятельство обращает внимание и Ю.А.Тихомиров26.
Притом что экологическое законодательство является недоразвитым, крайне слабым, многие его важнейшие требования не исполняются уполномоченными государственными
25 Эта норма адресована всем субъектам публичной власти. Однако с учетом места законодательной власти в государстве в контексте принципа разделения властей, с учетом роли законодательства в регулировании общественного развития ее реализация начинается прежде всего с законодательной ветви. Исполнительная власть будет исполнять «действующее» законодательство, т.е. то законодательство, которое имеется в государстве.
26 Ю.А. Тихомиров пишет, в частности: «В прошедшее десятилетие, к сожалению, между Конституцией и законодательством существовал некоторый разрыв - конституционные нормы слабо отражались в отраслях законодательства». Развитие законодательства должно быть направлено прежде всего на реализацию положений Конституции Российской Федерации //Концепции развития российского законодательства. Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. С. 11.
органами исполнительной власти и их должностными лицами, что также является
27
неисполнением Конституции РФ . При этом заметим, что такое неисполнение имеет глубокие исторические корни.
В исследуемом в статье контексте важно подчеркнуть, что наряду с неисполнение требований экологического законодательства на современном этапе идет процесс выхолащивания его прогрессивных положений. Это произошло, к примеру, с государственной экологической экспертизой, которая была, пожалуй, единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 1990е годы. Ситуация коренным образом изменилась с принятием Федерального закона от 18 декабря
2006 г. № 232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской
28
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» . Этим Законом из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы исключены проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т.п. экологически опасных объектов. Сейчас экспертиза таких объектов проводится в рамках государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, регулируемых Градостроительным кодексом РФ. Есть основания полагать, что предпочтение при таких экспертизах будет отдаваться экономическому развитию, в ущерб природе.
Примером выхолащивания является ликвидация государственного земельного кадастра как правового института. Г осударственный земельный кадастр - один из основополагающих и приоритетных институтов земельного права - десятилетиями служил основой планирования использования и охраны земель. Признавая его значение и проявляя разумный и обоснованный государственный подход, был принят Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»29, потерявший силу из -за замещения этого кадастра земельным реестром в составе государственного кадастра недвижимости.
В эколого-правовой доктрине критически оценивается замена правовых институтов государственных водного и лесного кадастров на государственные водный и лесной реестры, а также введение правовой меры государственного кадастрового учета земельных участков в составе государственного кадастра недвижимости вместо государственного земельного кадастра. В последнем случае произошло замещение правовых норм земельного законодательства, регулирующих публично-правовые кадастровые отношения, государственным кадастром недвижимости как частноправового института гражданского законодательства, содержащего сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка как объекта недвижимости30.
Оказавшись в сфере гражданского права, моментально была выхолощена правовая сущность и функциональность земельного кадастра как ресурса земельного права как публичного, как основы планирования землепользования и охраны земель от деградации. Реестр, став «пустышкой» в манипулировании землей в гражданско-правовом обороте, не только не подтвердил экономическую эффективность и выгоду, но и успешно продемонстрировал деградацию важного элемента в правовом механизме земельного права.
27 Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. № 11. С. 56-66.
28 СЗ РФ. 2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5498.
29 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
30 См., к примеру: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 52.
Экологический кризис - фактор, обостряющий ситуацию с обеспечением права на благоприятную окружающую и национальной безопасности
Сама эта ситуация еще сложнее: экологический кризис, который носит глобальный характер, является важнейшей составляющей мирового системного кризиса31. Будучи в системе, в условиях кризисных состояний в других сферах преодолеть отдельный кризис можно лишь преодолев системный кризис. Системный же кризис - черта и главная особенность нынешнего состояния мирового сообщества.
Кризис - это болезнь, болезнь общества. Диагноз этой болезни ставят ученые, философы. Современные научные труды изобилуют суждениями о кризисах. Известно, если больной организм не лечить, то исход может быть неблагоприятным. В этом отношении кризис как болезнь общества имеет сходство с болезнью человека и другого живого организма.
Кризис - существенный фактор общественного развития, формирования и осуществления права как регулятора такого развития, который нельзя игнорировать. Как и применительно к больному человеку, протекание кризиса может и, как правило, должно быть управляемым. Осознание кризиса диктует рациональной, нравственной и ответственной публичной власти необходимость установления причин, его вызвавших, определения ресурсов, необходимых для его преодоления, разработки программы требуемых действий.
Что же происходит в этом отношении в общественной практике? Выше давалась характеристика состояния экологического законодательства и его исполнения. Речь фактически шла об отношении государства к этой важнейшей для общества сфере. Недавно, в мае 2010 г. на заседания Президиума Госсовета, посвященном реформированию законодательства в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации 32 , Ю.П. Трутнев, уже цитированный нами, долгие годы возглавлявший министерство природных ресурсов и экологии, говорил: «на протяжении практически последних 100 лет вопросы охраны окружающей среды находились на обочине внимания государства». Не менее откровенно высказался, открывая это заседание, Президент России: «лет десять назад разговоры об экологии воспринимались как экзотика». При этом никто из участников заседания и других членов Президиума, судя по стенограмме, не спросил: Как можно говорить об экологии как экзотике, об «обочине внимания государства» в стране с критическим состоянием природы и крайне тяжелыми общественными последствиями, если с 1993 г. в России действует Конституция, установившая помимо иных прогрессивных положений, право каждого на благоприятную окружающую среду.
С учетом длительного пребывания в условиях экологического кризиса, а также того, что охрана природы, обеспечение права на благоприятную окружающую среду являются существенным фактором национальной безопасности, с научной точки зрения обратим внимание на два серьезных обстоятельства, связанных с самой подготовкой этого специализированного заседания Президиума Госсовета, касающихся реального отношения государства к обсуждаемой в статье сфере.
При этом важно подчеркнуть, что если реформирование законодательства в сфере охраны окружающей среды РФ, ставшее предметом обсуждения на названном заседании Президиума Госсовета, носит чиновничий вариант, то для совершенствования Гражданского кодекса РФ Президентом РФ принимается специальный указ № 1108 от 18 июля 2008 г., в соответствии с которым создается комиссия, состоящая из ученых и специалистов, по разработке концепции развития гражданского законодательства и внесение изменений в Гражданский кодекс.
31 Глушенкова Е.И. Экополитология как направление научных исследований: возникновение и эволюция // Политическая наука. 2010. № 2. Экология и политика. М.: ИНИОН РАН. С. 13.
32 См. стенограмму заседания: ПЯЬ: http://www.kremlin.ru/transcripts/7872 (дата последнего посещения - 14 января 2011 г.).
Министр природных ресурсов и экологии говорил на этом заседании о подготовленных «необходимых системных решениях, позволяющих осуществить переход России к устойчивому развитию». Почему к этой ответственной и чрезвычайно важной для страны работе не были привлечены научные работники? К примеру, когда применительно к гражданскому законодательству несколько лет назад была поставлена задача его развития, работа эта была поручена ученым. Почему «необходимые системные решения» были подготовлены чиновниками, без привлечения ученых юристов -экологов, особенно учитывая, повторим, что вся экологическая сфера, включая право, находится в кризисе?
Преодоление экологического кризиса, являющегося частью системного, цивилизационного кризиса, - нелегкая задача. В деятельности отдельного человека и всего общества, цивилизации, первичным является духовное начало — мировоззрение, т.е. система взглядов на мир в целом. От того, как человечество представляет себе окружающий мир, свое место и роль в нем, зависит и характер его деятельности. Поэтому причиной экологического кризиса следует считать кризис духовный, порожденный либеральным, потребительским мировоззрением. Именно поэтому вопросы экологии в современном мире приобрели мировоззренческий и нравственный характер. Как справедливо пишет Л.К. Колдуэлл, «Экологический кризис есть внешнее проявление кризиса ума и духа. Не может быть большего заблуждения, чем трактовать его только как угрозу дикой природе и загрязнение. Это частности, наиболее же важным является то, что кризис касается нас самих и ставит вопрос о том, что мы должны изменить в себе, чтобы выжить»33.
Соответственно кризисное, болезненное состояние общества, как утверждают ученые, философы, теологи, может быть исцелено посредством духовного оздоровления человека.
«Вы называете защиту нашей планеты важнейшей задачей современности, - писал в 1990 г. Сэр Джон Эклс, лауреат Нобелевской премии по физиологии и медицине. - Я не согласен. Важнее всего - спасти человека от материалистической деградации. Она прививается через средства массовой информации, через потребительское общество, через всепоглощающее стремление к власти и деньгам, через деградацию ценностей (которые раньше основывались на любви, истине и красоте) и через распад семьи»34.
Аналогичная мысль выражена и в суждении А.И. Осипова, профессора Московской духовной академии: «Экологическая проблема является проблемой, прежде всего, духовной, а не материальной, и ядром ее является наличное состояние не окружающей среды, но
35
самого человека» .
По мнению академика РАН философа В.С. Стёпина, «Среди многочисленных глобальных проблем, порожденных техногенной цивилизацией и поставивших под угрозу само существование человечества, можно выделить три главных.
Первая из них — это проблема выживания в условиях непрерывного совершенствования оружия массового уничтожения.
Второй, пожалуй, самой острой проблемой современности, становится нарастание экологического кризиса в глобальных масштабах.
И наконец, еще одна — третья по счету (но не по значению!) проблема — это проблема сохранения человеческой личности, человека как биосоциальной структуры в условиях растущих и всесторонних процессов отчуждения. Эту глобальную проблему иногда обозначают как современный антропологический кризис»36.
33
См.: Евдокимов А.Ю. Биосфера и кризис цивилизации. М.: Институт русской цивилизации, 2008. Введение // URL: http://www.rusinst.rU/docs/books/Evdokimov-Biosfera.i.krizis.civil.pdf (дата последнего обращения - 18.09.2012 г.).
34 Они верили в бога: пятьдесят нобелевских лауреатов и другие великие ученые. Составитель - Тихомир Димитров, магистр естественных наук (психология), магистр гуманитарных наук (философия). - См.: URL: http://nobelist.tripod.com/sitebuildercontent/sitebuilderfiles/50-nobelists-rus.pdf (дата последнего обращения -
12.05.2011 г.).
35 См.: ОсиповА.И. Путь разума в поисках истины. 6-е изд. М.: Изд-во Сретенского монастыря, 2010. С. 430.
36 См.: Стёпин В.С. Теоретическое знание. М., 1999. С. 30-31.
Спасти человека - в этом важно видеть задачу не только национальной безопасности, но и безопасности мирового сообщества - возможно лишь посредством модернизации духовного состояния общества. Это подчеркивается, в частности, в фундаментальном научном исследовании, выполненном недавно в Российской академии наук: «Ценностный кризис, или кризис «оснований» человеческого бытия, ставит вопрос о сохранении не только природы, но и судьбы сложившихся социальных отношений человечества, очевидная несправедливость и безысходность которых породила - впервые в истории человеческого рода! - проблему самовыживания»37.
Духовное возрождение человека пока не стало приоритетом ни политических лидеров отдельных государств, ни концепций и стратегий обеспечения национальной безопасности, ни международных организаций, ни международного сообщества.
В XIX веке А. С. Шишков, Президент Российской академии наук, адмирал (1754 — 1841), написал труд «Славянорусский корнеслов. Язык наш - древо жизни на земле и отец наречий иных»38. В работе он пишет: «Хочешь погубить народ, истреби его язык»39 и использует в виде эпиграфа к книге слова из басни И.А. Крылова:
Так корни говорят листам:
Мы те,
Которые, здесь роясь в темноте,
Питаем вас. Ужель не узнаете?
Мы корни дерева, на коем вы цветете.
Красуйтесь в добрый час.
Но только помните ту разницу меж нас,
Что с каждою весной лист новый народится,
А если корень иссушится,
Не станет дерева, ни вас.
Эти слова великого баснописца, использованные А.С. Шишковым для демонстрации значения русского языка как природного для россиян, выражают суть роли, места и значения духовности в развитии человека и общества, роли, места и значения природы в существовании человечества.
37 Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М.: Наука, 2007. С. 19.
38 См.: Славянорусский корнеслов. Язык наш - древо жизни на земле и отец наречий иных. Изд. Пятое. Спб., 2011. С. 5.
См. также: Шишков А.С. Славянорусский корнеслов. Язык наш - древо жизни на земле и отец наречий иных. // URL: http://svitk.ru/004 book book/7b/1647 hihkov-slovyanskiy korneslov.php (дата последнего обращения - 28.05.2012 г.).
39 В речи, произнесенной Президентом Академии Российской в торжественном годичном собрании, включенной в содержании названной книги, А.С. Шишков говорил о широком распространении, засилье французского языка в России, о его негативном влиянии на духовность русского народа и значении своего, природного русского языка. «При таких обстоятельствах язык наш все более будет погребаться в забвении, словесность портиться и упадать. Но без языка и словесности могут ли распространяться науки? Может ли быть просвещение? Могут ли процветать даже художества и рукоделия? Нет! Без языка науки невнятны, законы мрачны, художества нелепы, рукоделия грубы, и одним словом: все без вида, без образа, без души». - См.: Шишков А.С. Славянорусский корнеслов. Язык наш - древо жизни на земле и отец наречий иных. // URL: http://svitk.ru/004 book book/7b/1647 hihkov-slowanskiv korneslov.php (дата последнего обращения -
28.05.2012 г.).
Как об элементе падения духовности современного российского общества, а ужасающих примеров тому, к сожалению, в повседневной жизни можно видеть множество, можно говорить об унизительном для богатого русского языка использование в угрожающем для языка и общества масштабе иностранных слов, жаргонов, свидетельствующих не о росте знаний и культуры, а духовном вырождении.
Духовность человека - основа, корень его жизни. Духовное состояние человека, общества на современном этапе - фактор его выживания и поступательного развития. Духовный упадок ведет к деградации всего - природы, человека, общества, цивилизации, подрывает национальную безопасность.
