CC BY
161
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
О. Ф. Листопад
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЛАГОПРИЯТНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
В НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ
Статья посвящена анализу правового регулирования общественных экологических отношений; выводятся конституционные ценности в экологической сфере. Рассматриваются проблемы реализации норм Конституции РФ в сфере обеспечения благоприятной окружающей природной среды для человека в месте его проживания; функции леса как компонента окружающей природной среды в населенном пункте и его значение для здоровья человека; влияние лесных массивов на качество окружающей природной среды и охрана их в целях сохранения ее благоприятного состояния для жизнедеятельности человека.
Делается вывод, что государство, сохраняя природные компоненты как национальное достояние настоящих и будущих поколений, тем самым обеспечивает и благоприятную окружающую среду для человека, и здоровье нации. Законодательно закрепляя необходимость обеспечения сохранения окружающей природной среды, государство тем самым реализует нормы Конституции РФ, гарантирующие право на достойную жизнь, на охрану здоровья людей и благоприятную окружающую среду. Подчеркивается, что необходимый баланс между сохранением лесных участков для поддержания благоприятной окружающей природной среды в населенном пункте, с одной стороны, и обеспечением на необходимом уровне застройки территории населенных пунктов -с другой, возможен только при наличии норм, обеспечивающих особый режим, т. е. зонирование территорий населенных пунктов, выделение территорий с особым режимом охраны.
Ключевые слова: Конституция РФ, охрана окружающей среды в населенных пунктах, экологическая безопасность, функции леса, загрязнение атмосферного воздуха, охрана здоровья нации, благоприятная окружающая среда
Экологическое законодательство направлено на реализацию ряда конституционных прав человека и гражданина, а также ценностей и принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Конституция РФ определяет направления развития государства и законодательства в экологической сфере [Несмеянова 2015]. Так, она закрепляет цель - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7), охрану здоровья людей (ч. 2 ст. 7); устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, населяющих Российскую Федерацию (ч. 1 ст. 9), владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ч. 2 ст. 36). Конституция гарантирует право каждого человека на благоприятную окружающую среду (ст. 42) и устанавливает обязанность каждого беречь природу и окружающую среду, бережно
относиться к природным богатствам (ст. 58). В преамбуле Конституции декларируется ответственность общества перед настоящими и будущими поколениями и его ориентированность на благополучие и процветание России.
Очевидно, что в названных конституционных нормах фиксируются определенные ценности, служащие основой и целью экологического законодательства [Бринчук 2015]. Это охраняемые природные ресурсы:
как основа жизни и деятельности человека; как национальное достояние настоящих и будущих поколений;
как предпосылка и условие экологической безопасности государства.
Формируемые Конституцией РФ экологические ценности обеспечивают защиту нескольких сторон жизни человека:
во-первых, биологическую основу его существования. Человек является частью природы, физическое существование его отдельно от природы не представляется возможным;
во-вторых, материальную основу жизни и деятельности человека. Человек в своей хозяйственной и экономической деятельности (а также во время отдыха, право на который тоже гарантируется Конституцией) использует для удовлетворения своих потребностей природные ресурсы: землю, воздух, недра, леса, воду, животный мир.
Е. Ю. Гаевская, изучая преступления в сфере экологии, справедливо отмечает, что при их совершении «вред может наноситься не только самой природной среде и ее отдельным природным компонентам, но и экологическим правам и интересам граждан, а соответственно жизни и здоровью человека» [Гаевская 2015: 69]. В связи с этим можно утверждать, что человек является не опосредованным объектом охраны природы, а непосредственным. А благоприятная окружающая среда выступает необходимым условием его достойной жизни и свободного развития.
Благоприятной называется окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Обеспечить благоприятную для человека среду обитания можно, законодательно закрепляя экологические требования и меры их реализации, обеспечивающие сохранение каждого компонента природы. При этом указанные требования необходимо дифференцировать с учетом целевого режима использования природных объектов, научных исследований в данной сфере, взаимосвязи всех компонентов природной среды. Нормативно обеспечивая сохранение природы, законодатель тем самым реализует нормы Конституции РФ, гарантирующие право на достойную жизнь, охрану здоровья людей, на благоприятную окружающую среду.
Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176, также устанавливает приоритеты в развитии экологического законодательства. В их числе сохранение и восстановление природы, а также обеспечение качества окружающей среды в целях создания условий для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики. В данном документе благоприятная окружающая среда связывается с сохранением здоровья населения Российской Федерации: «Неблагоприятная окружающая среда является причиной ухудшения здоровья и повышения смертности населения, особенно той его части, которая
проживает в промышленных центрах и вблизи производственных объектов».
Поскольку люди проживают главным образом в населенных пунктах (городах, поселках, селах, деревнях и т. п.), особое значение приобретает охрана окружающей среды именно в границах населенных пунктов. При этом охрана природной среды в целом реализуется посредством охраны отдельных ее компонентов - взаимосвязанных природных объектов (лес, воды, недра, атмосферный воздух и т. д.).
Рассмотрим влияние на качество окружающей среды в населенных пунктах такого природного компонента, как лес, и обратим внимание на некоторые юридические проблемы, существующие в этой сфере.
Лес как природный объект выполняет следующие экологические функции:
поглощает из атмосферы вредные промышленные выбросы (по данным государственного учета лесного фонда и спутниковых материалов NASA, 71 % ежегодного стока атмосферного углерода в растительный покров России происходит в лесах и в других зеленых насаждениях); накапливает в своей биомассе углерод; удаляет из воздуха иные (кроме углерода) загрязняющие вещества путем их поглощения и осаждения на листьях (например, 1 кг зеленой массы деревьев может поглотить за сезон примерно 50-70 г сернистого газа, 40-50 г хлора и 15-20 мг свинца); снижает уровень шума; выполняет водоохранную и почвозащитную функции.
Следует особо отметить также рекреационную и экономическую функции леса. Рекреационная функция заключается в благоприятном воздействии лесного массива на психическое и физиологическое состояние людей и в силу этого исключительно важна для сохранения нации, ее физического и психологического здоровья. Экономическая функция - это производство древесины, создание рабочих мест в лесной промышленности.
Согласно ст. 6 Лесного кодекса РФ леса могут быть расположены на землях лесного фонда и на землях иных категорий, в частности на землях населенных пунктов. Заметим, что на всех землях, отличных от земель лесного фонда, возможно развитие инфраструктуры путем строительства на лесных участках объектов недвижимости различной функциональной направленности (это обеспечивает особую инвестиционную привлекательность земель с находящимися на них лесными участками и их активное освоение).
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Сохранение при освоении земель участков леса с целью выполнения ими экологической и рекреационной функций является одним из наиболее значимых факторов сохранения благоприятной окружающей природной среды. Утрата лесного массива может привести к снижению способности атмосферы к самовосстановлению и очищению в населенных пунктах, нарушить устойчивое развитие экосистем. В связи с этим В. В. Круглов указывает, что рост потребления природных ресурсов может привести к дестабилизации атмосферы, что влияет как на развитие сферы производства, так и на продолжительность жизни и здоровье людей [Круглов 2016: 49-50].
Сегодня наблюдается тенденция к превалированию экономических интересов над экологическими
Специальным механизмом, который позволит сохранить необходимый баланс между сохранением лесных участков и поддержанием благоприятной окружающей природной среды в населенном пункте, с одной стороны, и застройкой территории необходимыми для жизнедеятельности населенного пункта объектами недвижимости с целью поддержания на нужном уровне инфраструктуры - с другой, является зонирование территории населенного пункта и установление запретов на осуществление некоторых видов хозяйственной деятельности в охраняемых зонах. Согласно земельному законодательству в населенных пунктах могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особое значение, и на них распространяется режим земель особо охраняемых территорий. Примером таких охраняемых зон в населенном пункте могут служить городские леса, приобретающие особую ценность в промышленных регионах [Круглов 2015].
Однако сегодня наблюдается тенденция к превалированию экономических интересов над экологическими. В подтверждение данного тезиса обратимся к документу, принятому в одном из муниципальных образований Свердловской области - Новоуральском городском округе - закрытом административно-территориальном образовании, которое было создано как один из центров атомной промышленности и специализируется на обогащении урана.
В настоящее время в округе сохраняется стабильная тенденция к сокращению числен-
ности населения из-за превышения смертности над рождаемостью и миграционного оттока населения. При таком положении дел Дума Новоуральского городского округа приняла решение вырубить значительное количество многовекового леса, который «фактически не используется и не несет никакой экономической нагрузки», и перевести соответствующие территории в группу так называемых селитебных территорий, предназначенных для развития жилого малоэтажного строительства (Программа комплексного социально-экономического развития ЗАТО Новоуральский городской округ на 20132017 годы», утвержденная решением Думы Новоуральского городского округа от 26 декабря 2012 г. № 158).
Так решение сложно назвать экологически ориентированным. Лесной массив, который обеспечивает микроклимат территории и благоприятную окружающую среду, рассматривался исключительно с экономической точки зрения, в то время как рекреационная и экологическая функции леса во внимание не принимались. Отметим, что проблема безответственности органов публичной власти в экологическом праве уже ставилась в научной литературе [Бринчук 2010: 58-59].
Следует обратить внимание на тот факт, что государство, устанавливая особо охраняемую зону и содействуя тем самым реализации конституционных прав граждан, бремя содержания соответствующей территории возлагает на муниципальное образование и субъект Российской Федерации. Данное обстоятельство порой также является сдерживающим фактором при принятии решений об установлении особо охраняемых зон.
Кроме того, 29 июля 2017 г. был принят Федеральный закон № 280-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров», известный также как «Закон о лесной амнистии». Внесенные данным нормативным актом изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предполагают, что в случае, если правилами землепользования и застройки применительно к территориальной зоне установлен градостроительный регламент, допускающий размещение зданий, сооружений, размещение которых в лесопарковых зеленых поясах запрещается, то такие земли и земельные участки подлежат исключению из границ лесопарковых зеленых поясов. «Закон о лесной амнистии» был принят, в том числе, с целью устранить противоречия между сведениями, содержащимися в лесном реестре и в Едином государственном реестре недвижимости (такие противоречия обусловлены суще-
ствованием пересечений земель лесного фонда с землями иных категорий). По замыслу авторов законопроекта, наличие противоречий между сведениями из этих двух реестров нарушало принцип достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости, установленный Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», вступившим в силу 1 января 2017 г. Таким образом, «лесная амнистия» также не способствует сохранению экологической и рекреационной функций лесов.
Указанная проблема становится особенно актуальной, если учесть данные ежегодного государственного доклада о состоянии и охране окружающей среды Свердловской области в 2016 г. (официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области: URL: http://mprso.midural.ru) В 2016 г. уровень загрязнения атмосферного воздуха города Екатеринбурга был отнесен к категории «высокий». В Докладе названы и основные загрязнители атмосферного воздуха селитебных территорий Свердловской области: взвешенные вещества, различные виды пыли, диоксид серы, диоксид азота, бензапирен, формальдегид, оксид азота, оксид углерода и многие другие вещества, способные причинить вред здоровью населения, вызвать онкологические заболевания и привести к смерти.
Таким образом, имеются все предпосылки для сохранения и увеличения лесных участков на территориях населенных пунктов страны, чтобы обеспечить удовлетворение потребностей населения России в здоровой и благоприятной окружающей среде и исполнение органами власти обязанностей в данной сфере, возложенных на них Конституцией РФ.
В действующем законодательстве не закреплены количественные критерии, по которым должны выделяться особо охраняемые зоны, в том числе городские леса в населенных пунктах. В целях сохранения благоприятной окружающей среды следовало бы законодательно закрепить требования к количеству и площадям таких особо охраняемых зон, как городские леса, с учетом площади населенного пункта, количества и видов промышленных производств (как на территории населенного пункта, так и за его пределами, но находящихся в непосредственной близости к нему) наличия аэропортов и т. д.
В связи с этим следует отметить, что государство, законодательно закрепляя необходимость охраны природы, содействует не только реализации права граждан («настоящих и будущих поколений» по терминологии Конституции РФ) на благоприятную окружающую природную среду (ст. 42), но и сохранению здоровья нации в целом (ст. 7 и 41).
Список литературы
Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. № 11. С. 56-66.
Бринчук М. М. Законы природы и общества: моногр.: в 2 ч. М.: Юрлитинформ, 2015. Ч. II. 408 с.
Гаевская Е. Ю. Об определении объекта экологических преступлений // Бизнес, менеджмент и право. 2015. № 2. С. 68-72.
Круглов В. В. О роли государственного и муниципального управления в обеспечении экологической безопасности населения в промышленном регионе // Бизнес, менеджмент и право. 2015. № 2. С. 55-59.
Круглов В. В. Правовое и организационное обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды в процессе хозяйственной и природоохранной деятельности в РФ // Бизнес, менеджмент и право. 2016. № 3-4. С. 49-54.
Несмеянова С. Э. Конституционно-правовое регулирование экологических отношений в Российской Федерации // Бизнес, менеджмент и право. 2015. № 1. С. 62-65.
Оксана Федоровна Листопад - магистр юриспруденции, доцент кафедры земельного и экологического права Уральского государственного юридического университета, заведующая эколого-правовой студенческой клиникой при кафедре земельного и экологического права УрГЮУ (Екатеринбург). 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21. E-mail: u1062@list.ru.
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
The Main Directions of Development of the Russian Federation Environmental Legislation in the Area of Ensuring Favorable Environment in Settlements
The legal regulation of public environmental relationships is analyzed; constitutional values in the environmental area are derived. The article examines challenges of implementation of the norms of the Constitution of the Russian Federation in providing a favorable natural environment for a person in the place of his residence; functions of a forest as a component of the natural environment in the community and its importance for human health; the forests' influence on the quality of the environment and their protection in order to maintain its favorable state for human life.
The author concludes that protecting constitutional values (such as preservation of natural components as a national heritage of present and future generations), the state thereby provides a favorable environment for human beings and the health of the nation. The state secures the preservation of the natural environment by law and thus implements provisions of the Constitution of the Russian Federation guaranteeing a decent life, protection of human health and a favorable environment. It is emphasized that it would be possible to retain balance between the conservation of forest areas in order to maintain a favorable natural environment in a populated area on the one hand, and to ensure, at the required level of development, the territory of settlements on the other, perhaps only with the establishment of norms providing a special regime, that is zoning of territories of settlements, establishment of territories with special protection regime.
Key words: Constitution of the Russian Federation, environmental protection in settlements, environmental safety, functions of forests, air pollution, health protection of nation, favorable environment
References
Brinchuk M. M. Bezotvetstvennost' v sovremennom ekologicheskom prave [Irresponsibility in Modern Environmental Law], Gosudarstvo i pravo, 2010, no. 11, pp. 56-66.
Brinchuk M. M. Zakony prirody i obshchestva: monogr.: v 2 ch [Laws of Nature and Society: a monograph: in 2 vols], Moscow, Yurlitinform, 2015, vol. 2, 408 p.
Gaevskaya E. Yu. Ob opredelenii ob''ekta ekologicheskikh prestuplenii [On the Definition of an Object of Environmental Crimes], Biznes, menedzhment i pravo, 2015, no. 2, pp. 68-72.
Kruglov V. V. O roli gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya v obespechenii ekologicheskoi bezopasnosti naseleniya v promyshlennom regione [On the Role of State and Municipal Governance in Provision of Environmental Safety of Citizens in an Industrial Region], Biznes, menedzhment i pravo, 2015, no. 2, pp. 55-59.
Kruglov V. V. Pravovoe i organizatsionnoe obespechenie ekologicheskoi bezopasnosti i okhrany okruzhayushchei sredy v protsesse khozyaistvennoi i prirodookhrannoi deyatel'nosti v RF [Legal and Organizational Provision of Environmental Safety and Environmental Protection in Business and Nature-Conservation Activities in the RF], Biznes, menedzhment i pravo, 2016, no. 3-4, p. 49-54.
Nesmeyanova S. E. Konstitutsionno-pravovoe regulirovanie ekologicheskikh otnoshenii v Rossiiskoi Federatsii [Constitutional-Law Regulation of Environmental Relations in the Russian Federation], Biznes, menedzhment i pravo, 2015, no. 1, pp. 62-65.
Oksana Listopad - master of jurisprudence, assistant professor of the Land and environmental law department, head of the ecological law clinic, Ural State Law University (Yekaterinburg). 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: u1062@list.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 15.01.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 22.02.2018
