CC BY
77
тз
L-—^ i,
УНИВЕРСИТЕТА Право антимонопольного органа на обжалование имени o.e. куг-афина(мгюА) в суд торгов и сделок, заключенных по их результатам
ПРАВО АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА НА ОБЖАЛОВАНИЕ В СУД ТОРГОВ И СДЕЛОК, ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПО ИХ РЕЗУЛЬТАТАМ
Аннотация. Полномочия антимонопольного органа по обращению в суд с иском являются на определенном этапе единственным действенным механизмом, способным пресечь нарушение и восстановить баланс отношений и права участников гражданского оборота, например в случаях, когда договор по результатам торгов заключен. Цели и задачи обращения антимонопольного органа в суд с указанным требованием связаны с публичными ценностями защиты конкуренции. Ключевые слова: конкуренция, антимонопольный орган, право на иск, признание торгов недействительными.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.37.9.093-100
A. V. MOLCHANOV,
lecturer of Competition law chair at the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Head of the legal Department of the FAS of Russia
[email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str, 9
THE RIGHT OF THE ANTIMONOPOLY AUTHORITY TO APPEAL TO THE COURT OF THE TENDER AND DEALS CONCLUDED BY THEIR RESULTS
Review. The powers of the competition authority appeal to the court are at a certain stage the only effective mechanism to stop the violation and to restore the balance of relations and the rights of participants of civil turnover, for example, in cases where the contract by results of the tender concluded. Goals and objectives for the treatment of Antimonopoly service in court with the specified requirement associated with public values for the protection of competition.
Keywords: competition, Antimonopoly authority, the right to a lawsuit, the recognition of the tender invalid.
В условиях современной экономики антимонопольное регулирование приобретает всё большее значение. Система запретов и ограничений для участников гражданского оборота основана на положениях Конституции Российской Федерации, определившей конкуренцию в качестве одной из конституционных ценностей.
С. А. Пузыревский отмечает, что юридическое равенство участников гражданских правоотношений при наличии экономического неравенства хозяйствующих
Артем Владимирович МОЛЧАНОВ,
преподаватель кафедры конкурентного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), начальник Правового управления ФАС России [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
ш m к
т □
"о
Ю р и д и ч m п
к
н к
науки ъ © А. В. Молчанов, 2017
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
субъектов на товарном рынке превращается в полную фикцию и не может быть реализовано. Мерами гражданско-правового регулирования указанную ситуацию в полной мере исправить невозможно. Поэтому для обеспечения подлинного равенства участников рыночных отношений включаются механизмы публично-правового регулирования, содержащиеся в системе антимонопольного законодательства1.
Защита конкуренции, в том числе недопущение и пресечение нарушений, последствием которых является или может являться ограничение, устранение, недопущение конкуренции, осуществляется посредством норм антимонопольного законодательства.
Так, целями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Согласно ст. 22 Закона о защите конкуренции функции выявления нарушений антимонопольного законодательства, принятия мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечения к ответственности за такие нарушения возложены на антимонопольный орган, которым в Российской Федерации является Федеральная антимонопольная служба. Антимонопольное законодательство предоставляет антимонопольному органу достаточно широкий объем функций и полномочий, обеспечивающий достижение заданных целей регулирования.
Применение механизмов антимонопольного контроля, к которым в целом можно отнести выдачу предупреждения, возбуждение и рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства, выдачу предписания, обращение в суд с иском, должно быть основано на принципах эффективности принимаемых мер. Эффективность достигается в том случае, если принимаемые меры реагирования являются адекватными выявленному нарушению или его признакам, способны пресечь нарушение, предотвратить его совершение, устранить признаки и (или) условия его совершения.
Еще один важный вопрос при применении таких механизмов — сфера общественных отношений, в которых антимонопольное регулирование возможно, целесообразно и необходимо. К системе таких отношений, где защита конкуренции и прав участников гражданского оборота могут и должны осуществляться нормами конкурентного права и антимонопольного законодательства, относятся отношения по организации и проведению торгов.
Традиционно торги рассматриваются как способ заключения договора. Несмотря на то что в Гражданском кодексе РФ, да и, собственно, в ином федеральном законодательстве, отсутствует легальное определение торгов, отнесение того или иного способа заключения договора к торгам осуществляется исходя из совокупности признаков, которые определены в ст. 447—449.1 ГК РФ.
Вместе с тем торги уже давно перестали быть только способом заключения договора.
1 Пузыревский С. А. Некоторые аспекты определения отраслевой самостоятельности конкурентного права // Юрист. 2016. № 1. С. 20—26.
тз
L-—^ i,
УНИВЕРСИТЕТА Право антимонопольного органа на обжалование имени o.e. кугафина(мгюА) в суд торгов и сделок, заключенных по их результатам
Как отмечает О. А. Беляева, следует констатировать, что институт торгов в наши дни приобрел межотраслевой характер: с определенными особенностями он применяется не только в гражданском праве, но и за его пределами. Торги — это универсальная модель приобретения различного рода прав2.
Такое развитие институт торгов получил именно благодаря своим признакам. Основным признаком торгов является их состязательный или конкурентный характер.
Так, М. И. Брагинский выделял два обязательных признака конкурса: состязательность и публичность3.
Л. Ф. Гатаулина отмечает, что именно торги позволяют максимально использовать механизм конкуренции и состязательности участников, достигать наиболее выгодных результатов, выдвигая более жесткие требования и условия по гарантиям исполнения, что и отвечает юридической природе торгов4.
По мнению М. Е. Куклы, основными функциями торгов являются контрольная функция и функция экономической эффективности. Необходимыми и достаточными принципами торгов являются принципы конкуренции, прозрачности, равенства и недискриминации (равного справедливого отношения к участникам торгов), обоснованности, подотчетности и ответственности5.
Предназначение торгов как важного фактора обеспечения конкуренции нашло свое отражение и в судебной практике.
Например, в постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 апреля 2011 г. № 14686/10 по делу № А13-10558/2008 сформулирована позиция о том, что в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение (за исключением случаев, допускаемых законом) не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
В постановлении Президиума ВАС РФ от 29.11.2011 № 8799/11 по делу № А66-7056/2010 в отношении не только конкурса, но торгов вообще делается такой же вывод.
Следует обратить внимание на то, что в данном случае запрет на непроведение торгов сформулирован как запрет per se, т.е. как не требующий доказывания негативных последствий или потенциальных негативных последствий для конкуренции. Суд отмечает, что непроведение торгов само по себе не может не влиять на конкуренцию. е
к
т
2 Беляева О. А. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования : ав-
тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 9. ^
3 Брагинский М. И. Конкурс // Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга р пятая : в 2 т. М. : Статут, 2006. Т. 2 : Договоры о банковском вкладе, банковском счете; д банковские расчеты. Конкурс, договоры об играх и пари. С. 512—566. ч
4 Гатаулина Л. Ф. Торги как способ заключения государственного и муниципального кон- m тракта // Конкурентное право. 2014. № 2. к
5 Кукла М. Е. Заключение договора на торгах : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., й
2007. С. 9.
науки
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Таким образом, торги являются не только универсальным способом приобретения прав, но и универсальным способом обеспечения и развития конкуренции.
С учетом значения торгов как механизма обеспечения и развития конкуренции Законом о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлена система полномочий по пресечению и предотвращению нарушений в этой сфере, к которым относятся: рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства с возможностью выдачи предписания (гл. 9 Закона о защите конкуренции); рассмотрение жалобы с возможностью приостановления проведения торгов в период такого рассмотрения и полномочиями по выдаче предписания по итогам рассмотрения, в том числе об аннулировании торгов (ст. 18.1 Закона о защите конкуренции); обращение в суд с иском о признании недействительными торгов и сделок, заключенных по их результатам (ст. 17 Закона о защите конкуренции).
Полномочия антимонопольного органа по обращению в суд с иском являются на определенном этапе единственным действенным механизмом, способным пресечь нарушение и восстановить баланс отношений и права участников гражданского оборота, например, в случаях, когда договор по результатам торгов заключен и принятие таких мер антимонопольного реагирования, как выдача предписания, уже невозможно, а значит, невозможно и рассмотрение жалобы в порядке «короткой» процедуры, предусмотренной ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, и не так эффективно рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции.
Итак, в соответствии с ч. 4 ст. 17 «Антимонопольные требования к торгам, запросу котировок, запросу предложений» Закона о защите конкуренции нарушение правил, установленных указанной статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам таких торгов, запроса котировок, запроса предложений сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.
В пункте 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции также предусмотрено, что антимонопольный орган имеет полномочия по обращению в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству, о признании торгов недействительными.
Следует отметить, что, обращаясь с исковым заявлением с указанными требованиями, антимонопольный орган реализует функцию по защите публичного интереса, которым в данном случае выступает конкуренция как охраняемое законом публичное благо. Антимонопольный орган не является стороной отношений и не имеет своего имущественного интереса, следовательно, не должен доказывать заинтересованность обращения в суд нарушением своих материальных прав. В данном случае находит свое отражение реализация механизмов публично-правовой защиты.
Таким образом, цели и задачи обращения антимонопольного органа в суд с указанным требованием о признании недействительными торгов и сделок понятны и связаны с публичными ценностями защиты конкуренции.
Вместе с тем при обращении антимонопольного органа в суд с соответствующими требованиями возникает несколько вопросов.
73
L-—^ Ii
УНИВЕРСИТЕТА Право антимонопольного органа на обжалование 9Э.7
имени o.e. кугафина(мгюА) в суд торгов и сделок, заключенных по их результатам
В первую очередь необходимо обратить внимание на то, что антимонопольный орган при обращении в суд не связан необходимостью предварительного рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и признания факта нарушения.
Более того, в условиях, когда по результатам торгов заключается соответствующий договор, рассмотрение антимонопольным органом в обязательном порядке дела о нарушении антимонопольного законодательства может означать потерю оперативности принятия соответствующих мер реагирования на нарушение законодательства. Такая оперативность может быть достигнута как раз путем обращения в суд и, в случае необходимости, заявления требований о принятии обеспечительных мер, например запрета на совершение действий по исполнению договора сторонами.
Анализ правоприменения антимонопольными органами вышеуказанных норм показывает, что за период с 2012 г. по август 2016 г. в арбитражные суды было подано 253 иска о признании торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными. Из них 226 исков подано на основании решения, вынесенного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (например, дела № А62-4812/2015, А74-546/2015, А45-6854/2013, А55-10026/2016). В остальных случаях антимонопольный орган обращался в суд либо до вынесения решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства (например, дела № А55-25861/2014, А74-8906/2015), либо без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (например, № А28-5768/2015, А73-375/2015, А73-965/2015, А75-2830/2014, А15-4598/2015, А76-11583/2015).
Во-вторых, при обращении в суд антимонопольный орган обязан учитывать положения гражданского законодательства относительно сроков давности.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Указание в данной норме на возможность признания торгов недействительными решением суда свидетельствует о распространении на указанные отношения правил признания недействительными оспоримых сделок.
Данная позиция также следует из п. 44 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», согласно которому споры о признании торгов недействительными рассматриваются по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок. Если лицо полагает, что □
сделка, заключенная на торгах, недействительна, оно вправе оспорить указан- ю
ную сделку. р
Согласно п. 2 ст. 449 ГК РФ признание торгов недействительными влечет не- д
действительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и приме- ч
нение последствий, предусмотренных ст. 167 ГК РФ. т
В соответствии с ч. 1 ст. 200 ГК РФ, если законом не установлено иное, течение к
срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было й
узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком науки
ш m к
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
по иску о защите этого права. Следует обратить внимание, что п. 1 ст. 449 ГК РФ содержит прямое указание на начало течения срока давности в случае обращения в суд с иском о признании торгов недействительными — в течение одного года со дня проведения торгов.
В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 199 ГК РФ истечение срока исковой давности является самостоятельным основанием для отказа в иске (п. 26 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 12 и 15 ноября 2001 г. № 15/18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности»).
От требований о признании недействительными торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по их результатам сделок необходимо отличать требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной. Такие требования могут быть заявлены антимонопольным органом, например, при обращении в суд с исковым заявлением о признании недействительным договора, заключенного без проведения торгов, когда обязательность проведения торгов предусмотрена законодательством Российской Федерации, и основаны на положениях п. 2 ст. 168 ГК РФ.
Согласно п. 1 ст. 181 ГК РФ срок исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной составляет три года. Течение срока исковой давности по указанным требованиям начинается со дня, когда началось исполнение ничтожной сделки, а в случае предъявления иска лицом, не являющимся стороной сделки, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале ее исполнения. При этом срок исковой давности для лица, не являющегося стороной сделки, во всяком случае не может превышать 10 лет со дня начала исполнения сделки.
Судами по данной категории дел применяется правовой смысл разъяснения, содержащегося в п. 8 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 (ред. от 25.01.2013) «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», согласно которому при рассмотрении исков прокурора о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности ничтожной сделки необходимо исходить из того, что начало течения срока исковой давности определяется по правилам гражданского законодательства таким же образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено.
По мнению судов, другой подход к исчислению сроков исковой давности при обращении в суд антимонопольного органа в защиту публичных интересов приводил бы к недопустимому выводу об иной, повышенной правовой защищенности указанных интересов по сравнению с частными интересами, защищаемыми посредством предусмотренных законодательством исков, в отношении которых в качестве средства встречной процессуальной защиты допустимо применение положений об исковой давности.
Еще один вопрос, который требует разъяснения при обращении антимонопольного органа в суд, — необходимость соблюдения претензионного порядка урегулирования спора.
Так, в соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 125 Арбитражного процессуального кодекса РФ в исковом заявлении должны быть указаны сведения о соблюдении истцом претензионного или иного досудебного порядка. В свою очередь, в соответствии
73
L-—^ Ii
УНИВЕРСИТЕТА Право антимонопольного органа на обжалование имени o.e. кугафина(мгюА) в суд торгов и сделок, заключенных по их результатам
с п. 7 ч. 1 ст. 126 АПК РФ к исковому заявлению прилагаются документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, за исключением случаев, если его соблюдение не предусмотрено федеральным законом. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 129 АПК РФ арбитражный суд возвращает исковое заявление, если при рассмотрении вопроса о принятии заявления установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если такой порядок является обязательным в силу закона.
Очевидно, что антимонопольный орган при обращении в суд реализует свои публичные правомочия, не защищает собственный имущественный интерес и не является стороной договора.
В связи с этим какой-либо досудебный или претензионный порядок не может быть им реализован. Более того, в силу своего публичного статуса антимонопольный орган обладает лишь теми полномочиями, которые закреплены Законом о защите конкуренции, а они не предусматривают какого-либо претензионного или досудебного порядка.
Соответствующая правовая коллизия возникла в судебной практике при рассмотрении дел с участием антимонопольного органа.
В этой связи прецедентное значение имеет постановление Арбитражного суда Центрального округа от 27.03.2017 по делу № А35-10561/2016. Так, суд отметил, что претензионный порядок урегулирования спора свойственен гражданским правоотношениям, в которых участники (стороны договора) равны между собой в договорных правоотношениях. Закон о защите конкуренции, определяющий перечень действий антимонопольного органа при исполнении государственной функции по признанию недействительными торгов, проведенных с нарушением антимонопольного законодательства, равно как и иные федеральные законы и административные регламенты, не предусматривает досудебный порядок урегулирования антимонопольных споров, в частности направление претензии до обращения в суд с заявлением о признании незаконными заключенных по результатам таких торгов сделок. Поскольку в рассматриваемом деле антимонопольный орган не является стороной материального правоотношения, а выступает в защиту публичных интересов неопределенного круга лиц, лишенных права на участие в торгах, правила о необходимости принятия мер по досудебному регулированию спора на него не должны распространяться.
Последний, пожалуй, аспект, который необходимо обсудить, это пределы полномочий антимонопольного органа по обжалованию торгов. Все ли торги могут быть оспорены в суде таким истцом?
Необходимо обратить внимание на то, что Федеральным законом от 03.07.2016 т
№ 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" о
и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ч. 4 ст. 17 Закона ю
о защите конкуренции дополнена положением, предусматривающим, что анти- р
монопольный орган вправе в соответствии с указанной частью обратиться в суд д
с иском о признании торгов, запроса котировок, запроса предложений и заклю- ч
ченных по результатам таких торгов запроса котировок, запроса предложений т
сделок недействительными при условии, что проведение таких торгов, запроса к
котировок, запроса предложений является обязательным в соответствии с зако- й
нодательством Российской Федерации. науки
ш
m
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Таким образом, ч. 4 ст. 17 Закона о защите конкуренции в действующей редакции определяет основания для признания торгов недействительными, а именно нарушение правил, установленных указанной статьей, а также ограничивает право на обращение антимонопольного органа в суд только случаями обязательности торгов, запроса котировок и запроса предложений.
Указанные изменения полностью соответствуют задачам и функциям антимонопольного органа в указанной сфере отношений. Устанавливая обязательность проведения торгов, законодатель определяет, что именно в данной сфере отношений торги являются необходимым механизмом обеспечения и развития конкуренции, следовательно, их непроведение будет затрагивать и нарушать публичные интересы, в частности интересы защиты конкуренции.
Следовательно, именно в таких и только в таких случаях антимонопольный орган в защиту публичного интереса имеет право и полномочия по обращению в суд с иском о признании недействительными торгов и заключенных по их результатам сделок.
Рассмотренные аспекты правового регулирования участия антимонопольного органа в суде, в том числе право на обращение в суд с иском о признании недействительными торгов и заключенных по их результатам сделок, свидетельствуют о высокой эффективности такого механизма антимонопольного контроля.
Вместе с тем практика его применения не настолько широка, возможно, в связи со сложностью сбора доказательств и подготовки к участию в суде (особенно в тех случаях, когда антимонопольный орган обращается в суд без предварительного рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства) и необходимостью большей определенности по вопросам, обозначенным в настоящей статье.
Вместе с тем в условиях, когда по результатам проведенных с нарушением правил конкуренции торгов реально состоялось заключение договора, обращение антимонопольного органа с иском в суд является, пожалуй, единственным действенным механизмом, способным восстановить нарушенные права участников экономических отношений и пресечь нарушение конкурентных условий функционирования рынка.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Беляева О. А. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2012.
2. Брагинский М. И. Конкурс // Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга пятая : в 2 т. — М. : Статут, 2006. — Т. 2 : Договоры о банковском вкладе, банковском счете; банковские расчеты. Конкурс, договоры об играх и пари.
3. Гатаулина Л. Ф. Торги как способ заключения государственного и муниципального контракта // Конкурентное право. — 2014. — № 2.
4. Кукла М. Е. Заключение договора на торгах : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007.
5. Пузыревский С. А. Некоторые аспекты определения отраслевой самостоятельности конкурентного права // Юрист. — 2016. — № 1.
