CC BY
32
Актуальные вопросы международного права ПРАВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В ИСТОРИЧЕСКОМ АСПЕКТЕ
Э.Н. Лукьянченко
Кафедра международного права Российского университета дружбы народов v:t. Mumyxo-Mtiwm. й, //Г/w Шств, Россия
В crivifcc а»тли:шр>'К1тс* тниинмс конисншш фсдсршжима как отсчспненных, тик и зарубеж« иых ученых, истки фсдеряжша и Российской Федерации, ciранах Западной Мироны и Северной
Америки..
объединения и»су:ш|кчп на принципах федерализм» начали появляться еще в Древнем мире, но iMHtuutcr характерным ио янление стало дня Новой и Новейшей истории. Отдельные фригмеиш научно» 0 ашншга '»цементе» федерализма имеются в философских трактатах мыслителей дрсмюпи Родоначальником же в определенной мере цельной теории федерализма ошиек-и Иоханнсс Альтузиус (1562-1638гг.)» который разработал федеральную теорию наршшш о суверенитета, основанного на союзе или согласии.
Несмотря на такую длительную историю, проблем в осмыслении данного явления не только не убавилось, но стало еще больше. И это естественно, так как по мере развития цивилизации эволюционируют и государстаообразующие факторы. Некоторые из них отмирают, другие видоизменяются, третьи, появляются впервые, поэтому наука должна своевременно реагировать на данные изменения.
Проблематика прав субъектов федерации продолжительное время исследовалась учеными в русле принципа суверенитета в рамках союзного государства. С этих позиций подходил к ней в свое время {в 1948г.)'И.Д. Левин [1]. В новейшие времена вопрос чаще ставится в плоскости соотношения компетенции федерации и ей субъектов (Г.Б. Стару-шенко [2]).
В теории права вопрос о соотношении компетенции (суверенитета) федеративного государства н составляющих его государств (именно государств) был впервые поднят в Германской империи («государстве государств» - Staatenstaat) немецкими теоретиками права, исходившими из теорий «пояусуверенитета» и «ограниченного суверенитета» субъектов федерации.
Эти концепции не оказали серьезного влияния на развитие теоретической мысли по вопросу о «суверенитете в рамках союзного государства» - слишком отчетливо выступала их феодальная сущность.
«Настоящей» первой федерацией (тоталитарная суть Германской империи не позволяет относить ее к федерации в строгом смысле этого слова [3]) была Северо-Америкаиская. Тогда в отношении северных штатов зародился вопрос о том, как сочетается их самостоятельность в решении «штатских дел» с суверенитетом Федерации как целого.
На вооружение была взята концепция Бодэна, а также теория «народного суверенитета», которыми обосновывались практические меры по распределению компетенции между федеральными органами и субъектами федерации и их взаимоотношения, Большое влияние оказали также выработанные на основе длительной практики теория «разделения суверенитета» Медисона-Торквиля-Вайца, доктрина «supremacy clause», «commerce clause», «preamption clause» и некоторые другие [4],
Значительное воздействие на умы и ученых и политиков оказало решение Верховного Суда США от 1793г. т делу гражданина штата Каролина Чишолма против штата
Джорджия (Chisholm vs Georgia). Решение Верховно!'« суда но данному ,н? \\ ш;т расценено как пренебрежение к «суверенитету» штатов к нарушение правовой ton тощим, согласно которой суверенное государственное образование (в яаннсм случае гакоаым считался штат) не может быть ответчиком в судебном споре, не -ым на ю сноего согласия. Сторонники прав штатов усмотрели в решении высшего фелерачьжчо е> ;ы поползновение к расширению судебной власти Федерации ш счет нпмиегенннн ты тон
В конечном итоге по решение возымело обратное пейс fпне. шлр.нншнтч п опера« тивной разработке и практически единогласном принятии тшрлнки XI к Котит пни США, которая, но существу, не лает возможности рассматривай, сч* и ычеч пн- юритн чес кого прецедента, уточняет пределы судебной ипастн ПИЛ *tn ноше mm «<*> игреним v> штатов и подтвердила принцип «иммунитет суверенной власпт «г е> зитою прт ir т вшшя по инициативе частного лиц«.
Как общую тенденцию следует особо отмегить, шо во нссх фе trpauinix вопросы внешней политики однозначно отнесены к исключительной компетенции Центра. « «тли* чне от виеникмкопомическай яеяк’зыюан. На Ирак тике, праши» не всеыа соотиетст* вующис KUIietTnyUHOHUWe положении COOftlOltaiOtCH
Так, например» американские шины ,ми»ючшш сотни самт шчюпьпыч ?toiопоров с иностранными государствами и их еуоьемлми не только гю жономическнм жшртлм (штат Техас первым из американских тиной заключил и ИКм :т\строннсе »принте соглашение е Мексикой), но и по куиьпрным (с китайскими провинциями* и другим вопросам. Особенно активно такое сщрчлничество у американских шипов со шинами (провинциями) двух соседних государеtB Канады и Мексики в отношении режима и стандартов качества воды Великих опер и реки Колумбия, миграционных патокой из Мексики в США и пр. В последнее время предпринимаются активные действия по созданию Общего рынка между США, Мексикой и Канадой, что вовлечет ш активную внешнеэкономическую деятельность субъекты данных государств ¡ 51,
Широкими нравами в ведении внешнеэкономических и других внешних сношений обладают канадские провинции. Один только Квебек заключил 230 договоров с иностранными партнерами, в том числе 60... по вопросам "экономики, Данной провинции
центральное правительство Канады иногда даже, делегирует федеральные полномочия в некоторых вопросах общефедерального значения, например - и» американо-канадских переговорах о кислотных осадках.
Иное положение сложилось в Германии» «земли« которой обладают весьма ограни» ченной компетенцией в области внешних сношений по конкретным вопросам; строительство межграничных мостов и дорог-, защита окружающей среды от загрязнения и т.п. Как общее правило, согласно Конституции Германии (ст.32) «земли« могут заключать прямые договоры (которых в настоящее время насчитывается около 30) с иностранными государствами только с согласия Центра и в пределах своих законодательных полномочий.
Согласно Конституции Швейцарии её субъекты (кантоны) имеют право устанавливать внешние связи, вести переговоры, но не обладают полномочиями подписывать соответствующие договоры. От их имени это делает Федеральный Совет Швейцарии (он же, в случае необходимости, ратифицирует такие договоры). На практике* однако, отдельные кантоны всё же подписывают указанные договоры (их насчитывается около 140), которые считаются действительными, если не отменены Федеральным Советом [6J.
Конституция Австралии устанавливает исключительную компетенцию федеральных органов власти в сфере внешней политики. По другим вопросам австралийские штаты самостоятельно осуществляют свои международные связи [7].
Широкой компетенцией в исследуемой сфере обладают общины Бельгии» которые, согласно ст.ст.127 и 130 Конституции 1993г., самостоятельно осуществляют международное сотрудничество, в том числе - путем заключения договоров с иностранными партнерами. Примером может служить заключение франкоязычной общиной (имеющей
свой Парламент) соглашения с правительством Бенина, министерством просвещения Конго, министерством здравоохранения Туниса и т.п. Более того, федеральное правительство Бельгии согласовывает заключаемые им международные договоры с соответствующими общинами.
Среди современных работ, в которых дается оценка конкретно российскому федерализму, следует выделить статью Ю.И, Федорова [8]. Как полагает данный автор, создание федеративного государства - это особый случай самоограничении суверенитета, появление нового, единого государства, состоящего из неркольких государственных образований {первоначально самостоятельных государств), объединившихся для решения центральной властью общих лчи веек членов федерации задач. Граждане государств-участники» Федерации ошпшятся гражданами федеративного государства [9], Ю.И, Федоров не (ici оснований счиьим, что субъекты Федерации при образовании последней делегирую! Федерации полномочия но вполне копире 1ным вопросам. Обычно к таким вопросам относятся финансы, оборона, внешняя ноли гика, организация высших органон власти, разрешение конфликтов между членами федерации, отдельные виды транспорта, отрасли промышленности ш т.н. В ведении же членов федерации остаются вопросы, не требующие единообразного регулирования. В то же время субъекты федерации, сохраняя определенные атрибуты государственности, сохраняют способность участвовать и активно участвуют во внешних связях и отношениях* в том числе с другими членами данной федерации и других федераций, и с суверенными государствами.
Статус членов федерации и их компетенция а сфере внешней (внешнеэкономической) деятельности еяШ не стали предметом международно-правового регулирования, хотя попытки такого регулирования, по ограниченному кругу вопросов, предпринимались: например, Комиссией международного нрава ООН при подготовке Венской конвенции о праве международных договоров 1969г. в части, касающейся их договорной правоспособности.
Члены федерации (не обязательно все) обладают рядом признаков государственности. Это: территория и население (частично находящиеся вне пределов федерального правового регулирования); иногда свой государственный язык; собственные финансовые средства; институционализированная власть, которая в пределах собственной законодательной компетенции, отличной от компетенции федерации, кроме прочего, осуществляет внешние и межгосударственные связи.
Но сказанное относится только к тем случаям, когда федерация создается независимыми государствами. Особенность же современной Российской Федерации состоит в том, что как федеративное государство она оформилась во многом путем придания статуса субъектов федерации прежним административно-территориальным образованиям.
Первым законодательным актом, регламентирующим участие в международных связях административно-территориальных образований Российской Федерации (тогда ещё не являвшихся строго юридически субъектами федерации), был Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992г. Согласно ст. 14 данного Закона, краевой, областной Совет и краевая, областная администрация имели право заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет своих валютных фондов и на иной основе, право организовывать приграничную и прибрежную торговлю. По ст.48 Закона к полномочиям главы краевой, областной администрации относилось представительство края, области в отношениях с зарубежными государствами, при подписании с ними договоров.
Заметим, что ст.75 прежде действовавшей Конституции РСФСР подтверждала право вступать в сношения с иностранными государствами и участвовать в деятельности международных организаций только для СССР и для республик, а ст.68 подтверждала государственную монополию СССР в лице высших органов государственной власти и управления на внешнюю торговлю и другие виды внешнеэкономической деятельности. Каких-
либо прав в сфере международных связей для входивших 8 РСФСР автономных образований, краев, областей и городов не предусматривалось.
Федеративный договор разграничил компетенцию федеральных органов государственной власти и органов власти республик, краев* областей» национальных округо», национальной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга. К »едению федеральных органов государственной власти РФ были отнесены вопросы внешней политики н международных отношений Российской федерации, международные договоры РФ, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения РФ (ЛбМ'МЫ РФ сьшогшпнсь самостоятельными участниками международных и внешне жопомичееких с їй »ей с топорной: «если это не противоречит Конституций и законам РФ»?.
Таким образом, ни Конституция РФ* ни Федеративный wrnanp не додерлій исчерпывающего перечня вопросов {соответствующих правь и« которым і >бі,енш Федерации могут самостоятельно вступить в международные (в том чнепе яиеюнгчгонлмичеекяе) связи. Такой перечень складывается » процессе іекутей мконоъиепыюй практики, и его следует квалифицировать как «нолвижнмй». пошиькч он ывиенг не to n.ко о» шшоже* ний Конституции, но и от законов РФ. Последние же в России vo-x і-r, отличались исключительным многообразием и динами »мом.
В современном зарубежном правоведении существует множество точім зрения на природу федерализма, на его модели. Некоторые исследователи выделают 11 торий федерализма (М, Устери), другие ** 2 {УХ Хикс), Нет единства не только » «ншігм подходе к природе федерализма, но и к признакам, его характеризующим, К примеру» вопросы политико-правового статуса федерации и ее субъекте» до сих пор остаются дискуссионными. Родоначальником теории деления суверенитета между* федерацией и ее членами был А. Токвиль f Ю]. Существует точка зрения» 'предусматривающая суверенитет только для федерации (СХ. Фридрих и др.). Не останавливаясь на характеристике всех подходов к проблемам федерализма, отметим* что- большинство современных зарубежных исследователей едины в том, что федерализм надо рассматривать как средство децентрализации государственной власти.
В. современной России спектр мнений о природе федерализма, его моделях» путях построения федеративного государства те более многообразен, -Объясняется это рядом ■причин. В первую очередь тем, что становление реального федерализме в Россия качало осуществляться сравнительно недавно (с начала 90-х гг.). Во-вторых, в- отличие от Запада, где в условиях уже давно сформировавшихся федеративных государств идет процесс их совершенствования, в России выработка теории федерализма идет параллельно с его практическим воплощением. В-третьих, Россия обладает рядом специфических особенностей, аналогов которым в мировой' практике федерализма нет (многонациональный состав и т.д.),
Имеет место и ностальгия по «федерации советского типа». 25 апреля 1998г. в Москве состоялась Ассамблея народов СССР» на которой и была выдвинута задача «...образования на добровольной основе обновленного федеративного Союза советского типа равноправных суверенных государств при установлении власти трудового народа» [И].
Полагаем.» что- отдельно- следует остановиться - на трактовке проблем ■ федерализма Л.М. Карапетяном, имея в виду, что по данному вопросу издан ряд других работ {12]. Основной тезис, на котором строятся все рассуждения Л.М. Карапетяна о федерализме, заключается в следующем: «...федерализм как форма государственного устройства имеет лишь одну модель - федерализм, а различие в представительстве субъектов в парламенте государства иди неидентичность их полномочий не могут быть основанием для его классификации как «нейтралистский», «децентралистский», «симметричный», «асимметричный», «исполнительный», «республиканский», «экономический» и т.п.
Если же входящие в состав единого государства субъекты имеют разный статус или объединены для решения определенных задач и урегулирования конфликтов, то, возможно, его следовало бы назвать «совокупным государством...» [13].
Такой бескомпромиссный подход, на наш взгляд, характерен для так называемых «классических федераций», которые уже успели пройти все первоначальные этапы формирования федеративной государственности. Для России же, стоящей лишь в начале этого процесса, вполне приемлема асимметричность среди субъектов федерации. И объясняется это переходным периодом к построению демократического федеративного государства. Осложняется этот период тем, что все нынешние субъекты РФ, находясь ранее в составе Российской империи и формально провозглашенного федеративного государства СССР. получив право на самостоятельность в решении вопросов, отнесенных к их компетенции, и, иеполмуя несовершенство нынешней Конституции РФ, начали процесс, который среди политикой и исследователей был назван «парадом суверенитетов».
Для стабильно развивающихся федеративных государств асимметрия среди субъектов возможна» но она ни » коем случае не должна противоречить нормам федеральной конституции, В переходный же период на определенное время в государственном устройстве зачастую применяются принципы федерализма с определенными элементами конфедерации (США, Швейцария и др.).
Сказанное вовсе не отрицает наличие различных моделей федерализма, т.к. любая модель политико-государственного устройства представляет собой неразрывное единство общего и особенного как в теории, так и в практике федерализма. Так, после принятия в феврале 1994г. Конституции Ьепьгии это государство из классического децентрализованного унитарного постепенно превратилось в федеративное регионализированное (в составе Бельгии три региона Фламандский, Валлонский и Брюссельский). Согласно Конституции Бельгии законы регионов имеют ту же юридическую силу, что и федеральные законы, а возникающие споры решаются в Согласительном комитете или Арбитражном суде. Таким образом, налицо новая модель федерализма, при которой федерация и ее субъекты равноправны.
Много проблем породила договорная практика взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации. Разброс мнений по данной проблеме достаточно широк. Так, С.М. Шахрай отмечает следующее: «Сегодня договоры о разграничении предметов ведения и полномочий являются одним из наиболее эффективных инструментов нормализации и конкретизации взаимоотношений федеральных и региональных властей» [14].
Противоположную позицию занимает В.Н. Лысенко, который отмечает, что договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий ставят в неравноправное положение субъектов Российской Федерации [15).
Несколько отличается от указанных точек зрения позиция С.Д. Валентея. Так, выступая он, в частности, еще в 1998г. настаивал на том, что договорный процесс в данной области необходимо остановить впредь до законодательного оформления его общих принципов [16].
Многие исследователи и политики большие теоретические и практические трудности в данном вопросе видят в так называемом национально-государственном принципе, который вместе с национально-территориальным и территориальным принципами положен в основу государствообразования РФ.
В свое время, А.И. Солженицын, критикуя строительство «искусственной федерации», призывал к «эволюционному переходу к унитарному государству». Ратуя за национально-культурную автономию, он пишет: «„.такая автономия строится совсем в другом измерении, не в плоскости административного устройства государства» [17].
Представляет также интерес позиция известного русского государствоведа А. Ящен-ко. Он, в частности, отмечал, что достаточно сложно строить государство, когда в основу положен национальный принцип, т. к. рецепт от национальных конфликтов найти доста-
точно трудно, поскольку соединенные в нем национальности «равны но силе, но враждебны по духу» [18].
Заслуживает также внимания позиция по данному вопросу всемирно известного русского социолога М. Сорокина, В своей, работе «Автономия национальностей и единство государства» он, в частности, отмечал: в применении к России необходимость национальной автономии (самоуправления) требуется с особенной силой., « во-первых, несомненно» объем 1Той автономии шжет и должен бы п. гора мо шире, чем бывшее у нас до сих пор городское, чсмскоо самоуправление; во-вюрыч, ооьем »тот не может быгь они* паковым для веек отдельных национальностей.. {Цчпжчгги культурные, достаточно многочисленные, естественно, должны получить н более полную авпшомню........Народно-
сти же малочисленные, малоразвитые едва ли и сами пожелают теперь же поручим, широкие права автономии. Она была бы скорее вредной, чем полезной ллк них« Шагом такого развития он считал превращение России «,. и гноиодную федерацию нарою», спаянную сочнаннем общности ИНТертЖ, И1\ООКОЙ ПрНВ« МИНОГ!« К о(>11Н'Ч\ 1ЧСЧСаВ\. привязшшости, вызываемой не прину .ипспьным нрпьргптеннем ег народив к пил *ира ну, не угнетением и подавлением ич самоомшоан и тчючм. а ?шршнв \алнон;к*»ш ем полноправной равноправное! и тишшмдьнааеп и вис пением в жи и«< напиошгп.ной автономии» 119]. Подобных взглядов прнпержтшем ткже И А И пит и др.
Современные российские исснедоаангли поенному оцениваю I ропь наинонйяьно-государственного принципа в федеративном усфойстве России |Л0|. ВЛ*. Чиркни, например, ечтасч, что «преувеличение роли нашнодчьнога момент» в с громки*! не федерации может не сплотить, а напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Территориальный подход к федерации способствует укреплению юсу-дарственности путем централизации, стимулирует процесс интеграции, едина во »раж* дамской общности» [21]. С ним спорит Л.М. Карапетян, который утверждает, что «...учет национального фактора • необходимое требование демократического устройства любого, в том числе федеративного государства, независимо от наличия крупных или небольших национальных групп, проживающих там. Другое дело, что формы и методы учета особенностей каждой из них могут быть различны» [22].
Как отмечают Р.Г. Абдулатигюи, Д.Ф, Болтенкова Ю.Ф. Яров, российской многонациональной государственности изначально были присущи элементы федерализма. «Наличие унитарных и федеративных начал, - пишут они,» создавало основу для противоречий» [23]..
Подведем некоторые итоги сказанному.
Федерализму как форме государственности присущи определенные общие принципы. Заключаются они в следующем. Во-первых, в конституционно установленной форме государственного устройства как единого целого, состоящего из субъеггок (штаты, земли, кантоны, республики» области и т.п.). Данные субъекты обычно наделяются учредительной властью, могут принимать собственные конституции.
Во-вторых, в конституционно закрепленном принципе разделения государственной власти по вертикали. При этом каждый уровень государственной власти имеет строго определенный объем властных полномочий. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией.
В-третьих» в конституционной гарантии прав и свобод человека и гражданина и в наличии реального механизма, способного защитить общество от любых попыток узурпации власти.
В-четвертых, в сотрудничестве граждан в управлении общественными делами посредством государственной власти, в федерализации всей совокупности общественных отношений,
В современной России федеративные отношения развиваются не на основе объединения государств, а в условиях исторически сложившегося государства. Соответствующие положения Конституции РФ, Федеративного договора 1992г., двусторонних догово-
ров (соглашений) между федерацией и ее субъектами позволяют сделать вывод о формировании в России конституционно-договорной федерации.
THE RIGHTS OF SUBJECTS OF FEDERATIONS IN HISTORICAL
RETROSPECTIVE
E.N. Lukyanchenko
The Department of International Law Russian /'('»/' l-nvndship University Mikluho-Maklava sir. ft. It 7()H, Moscow, Russia
The article deals with the basic concepts of'federalism of russiati and foreign scientists, the background of federalism in Russian Federation, West 1‘urope and North America.
Jlitt quit y pu
1. Ленин И Д Суверенитет. М.. 1948,
2. C'lapynicHKo 1,1». Не юлько гуиппь, но н предупреждать конфликты (правовая основа превентивной политики и дипломатии). И Московский журнал международного права, IW7.-M‘L-C.28-48.
3. О современном еостяиин «германского федерализма». German Federation Today. N.Y., 1491.
4. Kline J M. United States Federalism and Foreign Policy. -In: States and Provinces in the International Hconomy Berkley, 1993,
5. Шило B.fv. Канадский федерализм и международные отношения. М., 1985.
6. Сабо А. Швейцарские Конституции. Почему суверенные кантоны предпочитают держаться вместе. Российская поста, 1998. - 8 авг. - (№ 151/2011). - С. 1,7.
7. Harris St. Federalism and Australian Foreign Policy: Non - Central Government and Multilateral Diplomacy. N Y , 1993.
8. Федоров К).И. О правосубъектности членов Российской Федерации в международном праве. // Московский журнал международного права, 1994. - № 4.
9. Федоров Ю.И. С) правосубъектности членов Российской Федерации в международном праве. Московский журнал международного права, 1994. - № 4. - С. 145.
10. Токвиль А. Отличие Конституции Соединенных 'Штатов Америки от всех прочих федеральных конституций. // Федерализм. 1997. - № 3. - С. 138-139.
11. Ассамблея народов СССР. М., 1998. - С. 12.
12. Тадевосяп Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций, // Государство и право, 1997. - № 8; Чиркин В.Е. Закрыть Америку? Государство и право, 1997. - № 2.
13. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996. -
С.43.
14. Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма. -В кн.: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. - С. 161-162.
15. Лысенко В.Н. Прочна ли договорная основа федеративных отношений?- Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.-С. 748.
16. Проблемы и перспективы российского федерализма. М., 1998. - С.20.
17. Солженицын А. Традиции российской государственности и перспективы федерализма. Федерализм» 1996. - Ка 3. - С. 103,
18. Федерализм, 1996. ~№>3. -С 109.
19. Сорокин П.А. Автономия национальностей и единство государства Н Федерализм. 1996.-№2.-С. 163-174.
20. Становление новой российской государственности: реальное«, и перспективы. М., 1996; Абдула,типов Р.Г. О федеративной и национальной политике роегиЖкого государства. М., 1995; Доронченков А »И. Межнациональные отношен от и национал!,, мая политика в России; актуальные пройпемм теории, нешрии и соиремишпй ирам-тики. С-Иб.» 1995; Карапетян Л.М. фелерашашч'. пн. \ыр1 пт и нрлпоной сглпс ад* родов. М., 1996; Ахметшин Р.И. Народ как су(и»ск1 права на самоопределение. // Вестник Московского универсмега, Сер 11 Право. * ИОД • .№» 2
21. Чиркин В. К. Модели современного федералиша: сравни дельный вишни // Государство и право, 1994. .-К« 8-9 -С. 155,
22. Карапетян Л.М. Уш. соч,»С ,52-53,
23. Абдулатипов Р.Г., Болшшол» Л.Ф„ Яро» 10,Ф. Федсршшш и истории России М.,
1992.-СМ 7.
