CC BY
1016
В.А. Карташкин*
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА: СООТНОШЕНИЕ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА
В статье исследуется соотношение международного и внутригосударственного права и их взаимодействие применительно к правам человека. Автор приходит к выводу о верховенстве международного права в мировой политике и на национальном уровне. Этот приоритет не является абсолютным, а ограничивается тем объемом, в соответствии с которым международное право регулирует межгосударственные и внутригосударственные отношения.
8 Права человека, суверенитет, невмешательство, верховенство, принципы, соотношение, взаимодействие.
Развитие прав и свобод личности во внутригосударственном праве и становление принципов и норм международного права в сфере прав человека неразрывно связаны между собой. В этом процессе международное и внутригосударственное право постоянно взаимодействуют.
Становление и развитие принципов и норм международного права в сфере прав человека с неизбежностью порождает вопрос об их соотношении с внутригосударственным законодательством. Он решается в зависимости оттого, что представляет собой международное право в целом на определенном этапе своего развития и каково отношение к нему различных субъектов права.
И международное, и внутригосударственное право постоянно развиваются, изменяются их принципы и нормы, объекты и методы правового регулирования, сфера действия, субъекты. Все это влияет на характер взаимодействия международного и внутригосударственного права и превращает вопрос об их соотношении в целом и в области прав человека в частности в острейшую теоретическую и практическую проблему. Особенно возрастает интерес к этой проблеме в современном мире, когда резко обострились межгосударственные отношения и возросла поляризация мнений по исследуемой теме.
* Главный научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор (e-mail: v.kartashkin@mail.ru).
Существуют различные точки зрения относительно соотношения международного и внутригосударственного права. Одни ученые придерживаются дуалистической концепции, другие — монистической.
Суть дуализма состоит в том, что международное право и внутригосударственное рассматриваются как разные, но взаимосвязанные системы. Сначала в рамках дуалистической концепции подчеркивалась не столько связь между этими системами права, сколько их различия и независимость. Виднейшие представители этого направления заявляли, что международное право и внутригосударственное право представляют собой отдельные отрасли права, которые хотя и никогда не пересекаются, но в той или иной степени взаимодействуют1. Современные юристы-международники, сторонники дуалистической концепции, подчеркивая разделение правовых систем на международное и внутригосударственное право, признают их более тесную связь и взаимодействие2.
Сторонники монистического направления также не отличаются единством взглядов. Одни из них исходят из примата внутригосударственного права, другие — из верховенства международного права.
Теория примата внутригосударственного права имела сторонников главным образом среди немецких ученых второй половины XIX — начала ХХ в. Они находились под влиянием взглядов Гегеля, который считал, что национальное государство «есть абсолютная власть на земле», и эта власть может изменять по своей воле не только внутригосударственное, но и международное право3.
Большинство современных юристов-международников, включая российских, придерживаются дуалистической теории, отмечая, что хотя международное и внутригосударственное право представляют собой две самостоятельные правовые системы, они тесно взаимосвязаны и оказывают непосредственное влияние друг на друга4.
1 См.: TreipelH. Völkerrecht. Leipzig, 1899. S. 111; Анцилотти Д. Курс международного права. В 4 т. Т. 1. М., 1961. С. 66.
2
См.: Броунли ^.Международное право. В 2 кн. Кн. 1. М., 1977. С. 67; Henkin L. International Law: Politics, Values and Functions: Generol Course on Public International. Dordrecht, 1990. P. 89-93.
3 См.: Гегель. Соч. В 14 т. Т. 7. М.; Л., 1934. С. 349.
4 Обзор различных теорий о соотношении международного и внутригосударственного права см.: Черниченко С.В. Контуры международного права. М., 2014. С. 177-220.
Различия во взглядах на соотношение международного и внутригосударственного права особенно ярко проявляются при обсуждении вопроса о правах человек и внутренней компетенции государств. Позиции государств в этом отношении, как и мнения ученых, не остаются неизменными и во многом определяются тенденциями развития международных отношений.
После принятия Устава ООН многие советские и иностранные юристы-международники считали, что регулирование прав человека — внутреннее дело государств, а не международного сообщества5. Более того, США в своих официальных заявлениях отвергали юридическую обязанность государств в соответствии с Уставом ООН гарантировать соблюдение определенных прав и свобод человека без различия расы, пола, языка и религии6.
Советские ученые, признавая юридическую обязательность положений Устава ООН, абсолютизировали понятие государственного суверенитета и считали, что регулирование прав человека полностью относится к внутренней компетенции государств. СССР занимал по этому вопросу непримиримую позицию, что явилось одной из причин того, что наша страна воздержалась от голосования при принятии Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека'.
Границы внутренней юрисдикции государств не остаются неизменными, они исторически подвижны. Государства сами устанавливают пределы ограничений, подвергая международно-правовому регулированию те или иные вопросы внутригосударственных отношений. Поэтому после принятия ООН международных пактов о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах (далее — Пакты о правах), а также других международных актов в этой области и их ратификации большинством стран — членов ООН нельзя согласиться с утверж-
5 См.: Оппенгейм Л. Международное право. В 2 т. Т. 1. П/т 2. М., 1949. С. 206; Хайд "/.Международное право, его понимание и применение Соединенными Штатами Америки. В 6 т. Т. 1. М., 1950. С. 349; Крылов С.Б. История создания Организации Объединенных Наций. 2-е изд. М., 1960. С. 155; Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 93.
6 См.: LauterpachtH. International Law and Human Rights. L., 1950. P. 149.
7
См.: Вышинский А.Я. О проекте декларации прав человека. Речь на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. // Вышинский А.Я. Вопросы международного права и международной политики. М., 1951. С. 379—390.
дением, что вопрос о правах человека относится исключительно к внутренней компетенции государства8. Однако и сегодня все еще широко распространена точка зрения, согласно которой обеспечение и защита прав человека относится к числу дел, входящих во внутреннюю юрисдикцию государства9.
Тенденции развития международного сотрудничества в рассматриваемой сфере свидетельствуют о все большем влиянии международного права на внутригосударственное. Более того, международное право в настоящее время вторглось даже в такую область, как выполнение государствами на национальном уровне ряда конкретных международных обязательств в сфере прав человека (например, проведение выборов через регулярные интервалы времени, тайным голосованием, на многопартийной основе, с участием иностранных наблюдателей и т.п.).
Однако следует признать, что многие вопросы регулирования прав и свобод человека все еще остаются в сфере внутренней компетенции каждого государства, которое самостоятельно, с учетом взятых на себя международных обязательств определяет время, последовательность и конкретный способ их выполнения. Эти вопросы решаются в зависимости от соотношения различных политических сил внутри страны, их позиций, а также от других факторов, а не только от существующих международных договоренностей. Все это отражается на внутригосударственном законодательстве, предусматривающем, каким образом и в каком объеме государство будет выполнять взятые на себя международные обязательства.
Позиция государств по вопросу о соотношении международного и внутригосударственного права не должна влиять на соблюдение ими основных прав и свобод человека, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека, Пактах о правах и других международных соглашениях. Принципы и нормы, относящиеся к правам человека, рассматриваются современным международным правом как jus cogens действующие, erga omnes и являются обяза-
о
См.: Курс международного права. В 7 т. Т. 1. М., 1967. С. 287—289; Мюллер-сон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 13—26; Черничен-ко С.В. Теория международного права: старые и новые теоретические проблемы. В 2 т. Т. 1. М., 1999. С. 196-197.
9 См.: Черниченко С.В. Контуры международного права. С. 109-111.
тельными для всех государств, суверенитет которых в этом отношении серьезно ограничивается10.
Нормы и принципы международного права разрабатываются договорным или обычным путем в процессе сотрудничества государств, согласования позиций и достижения компромиссов по обсуждаемым вопросам. В международных отношениях участвуют государства с различным социальным строем, уровнем экономического развития, характером государственной власти, с разной классовой и национальной структурой и т.д. Все эти факторы в той или иной степени влияют не только на формирование внутреннего права, но и на развитие межгосударственных отношений. При этом на процесс создания принципов и норм международного права непосредственное, а иногда и решающее влияние оказывает право государств. Участники международных отношений не могут, как правило, пойти на согласование и принятие таких норм, которые противоречили бы их конституциям и другим основополагающим законодательным актам, закрепляющим принципы их экономического и политического строя, права и свободы граждан.
Создание норм международного права обычно сопровождается столкновением различных точек зрения, поиском взаимоприемлемых решений и компромиссов. При этом многое зависит от соотношения сил на том или ином международном форуме, мастерства дипломатов и других факторов. В конечном счете эти нормы фиксируют общую позицию государств по обсуждаемым вопросам, которая обычно достигается путем компромиссов.
Иногда государства выступают против принятия тех или иных норм международного права, но затем по ряду причин (победа на выборах оппозиционной партии, избрание нового президента или премьер-министра и т.д.) соглашаются на неприемлемые ранее для них положения разрабатываемых международных соглашений.
Влияние внутригосударственного права на международное право определяется тем, что в конституции и других основополагающих законодательных актах государства закрепляются основы его политической и экономической системы, принципы и основные направления внешнеполитической деятельности, компетенция высших органов государственной власти и управления, нацио-
10 См.: Карташкин В.А. Организация Объединенных Наций и международная защита прав человека в XXI веке. М., 2015. С. 49—73.
нально-государственное и территориальное устройство, права и свободы человека и гражданина.
Право в концентрированном виде отражает политический и экономический курс государства. Именно поэтому внутреннее право во многом определяет позицию государства на внешнеполитической арене и соответственно развитие международного права. При создании принципов и норм международного права государства обычно не могут согласиться с международными обязательствами, противоречащими основам их права, хотя в ряде случаев достигается компромисс по этим вопросам, а ратификация такого международного договора влечет за собой необходимость изменения соответствующих норм национального законодательства.
Формы влияния внутригосударственного законодательства на международное право многообразны. Здесь и воздействие на создание новых принципов и норм, и расширение сферы их действия, и совершенствование и углубление конкретного содержания. Изменение и развитие внутреннего права может привести к отмене устаревших институтов и норм международного права, не отвечающих данному этапу развития межгосударственных отношений.
Международное право в процессе своего развития постоянно находится под «давлением» норм внутригосударственного права. Зачастую в законодательстве различных государств провозглашаются новые принципы и нормы, а затем в течение длительного времени они закрепляются в международном праве путем разработки и принятия соответствующих международно-правовых договоренностей. Значительно реже этот процесс носит не договорный, а обычный характер.
Воздействие внутригосударственного права на развитие различных отраслей права неоднородно. Особенно сильное влияние оно оказывает на создание принципов и норм международного права, относящихся к правам человека. Здесь ярко проявляется «первичность» законодательства государств. Практически все международные нормы, касающиеся прав человека, закрепляющие перечень основных прав и свобод, были заимствованы из внутреннего права государств.
Не случайно поэтому при обсуждении как Всеобщей декларации прав человека, так и Пактов о правах проявились значительные расхождения в позициях государств. Так, отвергая предложения западных стран, глава советской делегации на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН А.Я. Вышинский заявил: «Все эти
фразы и формулы эпохи Французской революции, эпохи американской революции и английской революции XVII века сейчас уже поблекли, потому что живая жизнь показала, что за этими звонкими формулировками скрывается жесткая действительность, разрушающая фетиши и иллюзии»11.
США, опираясь на свою Конституцию, пытались не допустить распространения обсуждаемых документов на всю территорию федеративного государства. Они исходили из того, что федеративное государство не может гарантировать осуществление прав и свобод, закрепленных в Пактах, на всей его территории. Однако большинством голосов членов ООН в ст. 28 Пакта об экономических, социальных и культурных правах и в ст. 50 Пакта о гражданских и политических правах были включены аналогичные положения о том, что эти акты «распространяются на все части федеративных государств без каких-либо ограничений и изъятий». Принимая решение, государства исходили из универсальности основных прав и свобод человека и одинакового объема обязательств, которые должны брать на себя государства, независимо от того, являются они федеративными или унитарными.
При обсуждении вопроса о праве каждого человека на собственность проявился кардинально различный подход государств, принадлежащих к различным общественным системам, к его решению. Советский Союз и другие социалистические страны выступили против включения во Всеобщую декларацию прав человека ст. 17, провозглашавшей право каждого «владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими», так как эта статья якобы фактически признает право на частную собственность, являющуюся, по их мнению, основой эксплуатации и потому несовместима со свободой и равенством людей. Кроме того, из Пактов о правах было изъято какое-либо упоминание о праве каждого владеть собственностью и о запрещении насильственного и произвольного лишения 12
этого права12, поскольку эти положения также подверглись резкой критике представителями социалистических стран.
Вследствие различных, а зачастую диаметрально противоположных позиций Запада и социалистических стран при обсуждении
11 Вышинский А.Я. Вопросы международного права и международной политики. С. 370.
12
См.: Official Records of the General Assembly. Tenth Session. Agenda item 28. Part II. Ch. VIII. 1955. P. 195-212.
Всеобщей декларации прав человека и Пактов о правах многие статьи этих документов носят общий характер. Лишь после распада Советского Союза многие их нормы были конкретизированы. Сейчас иногда достигаются компромиссы и договоренности, которые ранее были невозможны. Это касается вопросов собственности, многопартийной системы, выборов и других атрибутов демократии.
Характерно, что по ряду вопросов позиции России и стран Запада совпадают, но из-за сопротивления развивающихся стран соглашения не удается достигнуть. Это касается, например, проблем, связанных с предоставлением территориального убежища, правовым положением мигрантов и др.
Нынешнее обострение межгосударственных отношений не могло не отразиться на позиции России и западных стран относительно толкования и применения принципов и норм международного права. Разумеется, конфронтация не может продолжаться бесконечно. Неизбежны сближение политических и экономических систем различных стран мира, ускорение процесса согласования международных принципов и норм по правам человека, их конкретизация и практическое осуществление.
Согласование и применение на практике общечеловеческих ценностей и универсальных стандартов прав и свобод человека, новые формы их международной защиты, несомненно, придут на смену международной напряженности.
Воздействие международного права на закрепление в законодательстве государств основных прав и свобод человека. Специфика развития международного права состоит в том, что ни одно государство не может навязать свое законодательство международному сообществу.
Иное воздействие на законы различных государств оказывает международное право. Причем если на первых этапах развития межгосударственных отношений международное право косвенно воздействовало на законодательство государств — участников международного сообщества, то в настоящее время международный договор и международный обычай являются непосредственными источниками внутригосударственного права.
Воздействие международного права на различные отрасли внутригосударственного права неоднородно. Оно не очень значительно, например, в отношении земельного или предпринимательского права, однако трудно переоценить влияние на законода-
тельство государств международно-правовых принципов и норм, относящихся к правам человека.
Особенно показательна в этом отношении Всеобщая декларация прав человека. Принятая в качестве «стандарта, к достижению которого должны стремиться все народы и все государства», сегодня она является одним из основных источников права, служит моделью, которая широко используется многими странами для разработки положений конституций, различных законов и документов, касающихся прав человека.
Как подчеркивается в одном из исследований, «не менее чем 90 национальных конституций, принятых после 1948 г., содержат перечень фундаментальных прав, которые или воспроизводят положения Декларации, или включены в них под ее влиянием»13. В настоящее время число таких конституций превысило 110, а Пакты о правах ратифицировали почти 170 государств.
В таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Индия, Италия, США, положения Всеобщей декларации прав человека широко используются для толкования внутригосударственных законов, в которых регламентируются права человека. На них постоянно ссылаются суды этих стран. В частности, в ряде постановлений Конституционного Суда РФ содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека в обоснование вынесенных решений.
Большинство стран рассматривают Декларацию как документ, содержащий обычные нормы международного права, подавляющее большинство которых стали «jus cogens». Такое ее понимание особенно важно в связи с тем, что ряд государств не являются участниками Пактов о правах и обязаны руководствоваться положениями Декларации.
Особенно возросло влияние международно-правовых актов на законодательство России. В Конституции РФ статус личности порывает с прежними представлениями о том, что человека правами и свободами наделяет государство. Основной закон страны базируется на признании естественного характера прав и свобод человека, принадлежащих ему от рождения. Расширился перечень прав и свобод, изменилось их качественное содержание, впервые введено правило о приоритете международных норм перед законами РФ. При этом принципиальное значение имеет по-
13
Jayawickrama N. Hong Kong and the International Protection of Human Rights // Human Rights in Hong Kong. N. Y., 1992. P. 160.
ложение о том, что они являются частью правовой системы РФ. В ряде конституционных норм воспроизводятся положения Всеобщей декларации прав человека и Пактов о правах. Это в особенности касается положений о праве на жизнь, на свободу передвижения, о выборе места пребывания и места жительства, праве свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться обратно и др.
Под влиянием Всеобщей декларации прав человека и девяти ключевых международных договоров по правам человека кардинально изменилось законодательство многих государств, в нем получили закрепление новые принципы. Хотя следует признать, что этот процесс не всегда осуществляется безболезненно.
После ратификации того или иного договора каждое государство решает вопрос о том, каким образом приводить свое законодательство в соответствие со взятыми на себя международными обязательствами. Международное право не требует соблюдения здесь какого-либо единообразия. Выбор методов и форм обеспечения международных обязательств, равно как и способ приведения в действие норм международного права во внутригосударственной сфере, является делом каждого государства. Вступивший в силу международный договор обязателен как для государств-участников, так и для тех, кто впоследствии присоединится к нему; актом ратификации или присоединения государство признает обязательность для себя принципов международного договора.
В ряде стран (Испания, Франция, Германия, Нидерланды) международные договоры, получившие государственно-правовое признание, автоматически становятся частью внутреннего права — соответствующие положения содержатся в их конституциях. Так, в ст. 96 Конституции Испании закреплено, что «законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства». Такие отсылочные нормы, содержащиеся и в конституциях ряда других стран, не являются достаточными для исполнения многих международных договоров. Не случайно в большинстве стран мира трансформация норм международного договора во внутригосударственное право происходит путем принятия специальных законов и иных нормативных актов.
Специфика ряда международных соглашений, особенно в области прав человека, состоит в том, что для их претворения в жизнь недостаточно объявить тот или иной договор частью внутригосудар-
ственного права. Многие статьи таких международных соглашений сами по себе не обладают самоисполнимой силой. Единственный путь — издание соответствующего законодательного акта, а не ссылка на конституцию или действующие нормы права.
Согласно Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. государства-участников обязаны, например, объявить караемым по закону преступлением распространение идей, основанных на расовом превосходстве, а также установить уголовную ответственность за участие в расистских организациях (ст. 4).
Простая отсылка к конституции государства, которое провозглашает международное право частью своего внутреннего права или верховенство международных договоров над внутригосударственным законодательством, автоматически не повлечет за собой реализацию данного положения Конвенции. Этого можно достигнуть лишь путем принятия соответствующего закона. Он должен предусматривать объявление распространения расовых идей преступлением и устанавливать конкретную уголовную ответственность за участие в расистских организациях.
Среди ученых нет единого мнения по поводу необходимости трансформации международных норм во внутригосударственное право. Одни считают трансформацию излишней14, другие — необходимой во всех случаях15. В действительности, как было показано выше, этот процесс значительно сложнее, и необходимость трансформации того или иного международного договора или его части зависит от многих факторов.
Специфика многих международных норм, регламентирующих основные права и свободы человека, заключается также в том, что для их реализации недостаточно формально согласовать позиции государств или закрепить определенный комплекс прав в их законодательстве. Практическая ценность такого законодательного закрепления основных прав и свобод означает лишь возможность пользоваться этими правами. Но она может быть реализована при наличии определенных условий. Например, за право на достаточ-
14 См.: Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М., 1960. С. 190-215.
15 См.: Левин Д.Б. Проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Сов. государство и право. 1964. № 7. С. 92-93; Черниченко С.В. Контуры международного права. С. 192-199.
ный жизненный уровень и непрерывное улучшение условий жизни, предусмотренное в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, выступают на словах практически все страны. Однако обеспечивается это право главным образом экономической системой и социально-экономической политикой государства.
Недостаточный уровень экономического развития и нехватка средств также препятствуют осуществлению как этого права, так и многих других социально-экономических прав. Поэтому многие страны, в особенности развивающиеся, вынуждены устанавливать приоритеты в предоставлении и обеспечении тех или иных прав. Но ни высокий экономический уровень, ни развитая правовая система не являются гарантией соблюдения прав человека. Для этого, как уже отмечалось, необходима прежде всего соответствующая социально-экономическая политика государства.
В условиях, когда Россия перешла к рыночной экономике, предпринимаются попытки переложить на частный сектор основное бремя по обеспечению социальных и экономических прав. Зачастую даже ставится вопрос о том, должно ли государство брать на себя защиту социально-экономических и культурных прав и гарантировать их обеспечение. В связи с этим следует отметить, что ни одно государство не вправе отказаться от взятых на себя международных обязательств по обеспечению основных социально-экономических и культурных прав своих граждан и переложить эти обязанности на частный сектор.
Если реализация ряда гражданских и политических прав требует конкретных действий в основном от каждого индивида в отдельности, то социально-экономические права могут быть осуществлены главным образом путем проведения государством определенной и целенаправленной политики. Однако это возможно, как правило, в демократических странах, где народ контролирует процесс управления и участвует в нем. Поэтому для наиболее полного выполнения своих международных обязательств государство должно стремиться к созданию такого общественного строя, который сочетает рыночную экономику и либеральную демократию с гарантированностью основных прав и свобод человека.
Воздействие международного права на законодательство государств исключительно велико. Каждое государство обязано не только привести свои законы в соответствие с положениями рати-
фицированных международных договоров, но и строго их соблюдать.
Верховенство международного права в мировой политике и на национальном уровне. Строительство прочного мира, в котором будут преобладать не сила, а законность, реализовываться фундаментальные права и свободы человека, возможно лишь при условии верховенства международного права в межгосударственных отношениях и на национальном уровне.
С начала формирования международного права и вплоть до ХХ в. его нарушения считались обычным делом. Государственные деятели прошлых столетий полагали, что величие державы зависит не от соблюдения норм международного права, а от успешности завоеваний чужих территорий и народов; оно определяется на поле битвы. Война рассматривалась как один из способов урегулирования разногласий между государствами16.
Современное международное право, начавшее формироваться после окончания Второй мировой войны, учреждения Организации Объединенных Наций и принятия Устава ООН, запрещает применение силы в международных отношениях. Формирование международного права происходит путем согласования позиций государств в процессе разработки его принципов и норм, которые создаются в основном путем заключения международных соглашений. При этом договор не создает обязательств для третьего государства без его согласия (ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.; далее — Венская конвенция).
Единственным исключением из данного правила является Устав ООН — универсальный международный договор, согласно п. 6 ст. 2 которого «Организация обеспечивает, чтобы все государства, которые не являются ее Членами, действовали в соответствии с ее Принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности». В этом документе закреплен принцип универсальности его положений. Согласно п. 2 ст. 2 все члены Организации должны добросовестно выполнять принятые на себя обязательства.
Венская конвенция вслед за Уставом ООН подтвердила в ст. 26, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Эта норма яв-
16 См.: Гроций Г. О праве войны и мира. Три книги. М., 1956. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 4/2016
ляется общепризнанной и должна рассматриваться в тесной связи со ст. 27 Венской конвенции, запрещающей государству «ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Таким образом, все государства обязаны выполнять международные договоры независимо от положений внутригосударственного права; в случае расхождения между ними применению подлежат правила, предусмотренные международным договором. При этом каждое государство может устанавливать порядок выполнения своих международных обязательств, исходя из своей внутренней юрисдикции.
Закрепленный в Венской конвенции принцип pacta sunt servan-da означает признание примата международного права в мировой политике и на национальном уровне. Этот принцип распространяется не только на международные договоры, но и на все международные обязательства, вытекающие из соглашений между государствами, из решений международных организации и органов, которые носят обязательный характер.
Как подчеркивают многие ученые, данный принцип в настоящее время понимается и более широко: должны соблюдаться все международные обязательства17. Рассматриваемый принцип ныне включает в себя ряд конкретных норм, которые в совокупности составляют его содержание18.
Приняв Устав ООН, а затем Венскую конвенцию, государства провозгласили примат международного права в мировой политике. Он предполагает, во-первых, строгое и добросовестное соблюдение всеми членами международного сообщества своих международных обязательств, общепризнанных принципов и норм международного права, во-вторых, отказ от угрозы силы или ее применения в международных отношениях, в-третьих, обязанность решать любые межгосударственные споры или разногласия исключительно мирным путем.
Верховенство международного права в мировой политике — это объективная реальность, безусловное соблюдение всеми странами его норм необходимо как для защиты их национальных интересов, так и для поддержания всеобщего мира и международной
17
См.: Тиунов О.И. Принцип соблюдения международных обязательств. М., 1979.
18
См.: Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997. С. 64-68.
безопасности. Значительно сложнее процесс признания верховенства международного права на национальном уровне. Устав ООН запрещает Организации Объединенных Наций вмешиваться в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и не требует от членов Организации представлять такие дела на разрешение ООН (п. 7 ст. 2). Единственное исключение из принципа невмешательства сделано в гл. VII, предусматривающей применение ООН по решению Совета Безопасности принудительных мер в отношении государства, действия которого являются угрозой миру, нарушением мира или актом агрессии.
Формулировки Устава ООН относительно запрещения вмешательства во внутренние дела многие страны использовали для того, чтобы оправдывать свою внутреннюю и внешнюю политику, включая нарушение основных прав и свобод человека. При этом под вмешательством имелись в виду даже словесные заявления и критика в адрес государств относительно соблюдения ими прав человека. Такая интерпретация положений Устава ООН надолго закрепилась в теории международного права и в практике межгосударственных отношений.
Кардинальные изменения, происходящие в современных международных отношениях, привели к резкому сужению сферы внутренней юрисдикции государств. Однако и в настоящее время все еще широко распространенной является точка зрения, согласно которой вопросы внутренней жизни государств относятся к их
19
внутренней компетенции19.
В современном мире с каждым годом расширяется международное регулирование различных областей внутригосударственных отношений. Государства берут на себя международно-правовые обязательства, которые ранее относились к внутренней компетенции, и тем самым выводят их из сферы действия п. 7 ст. 2 Устава ООН.
Верховенство международного права не является абсолютным и ограничивается сферой регулирования межгосударственных и внутригосударственных отношений. Но с развитием международного права во второй половине ХХ в. и в начале XXI в. происходит
19 См., например: Черниченко С.В. Теория международного прав: старые и новые теоретические проблемы. Т. 1. С. 171—208; Теоретический симпозиум Дипломатической академии МИД России // Международно-правовой курьер. 2015. № 1 (7). С. 7-23.
расширение его верховенства. Это особенно заметно проявляется в сфере защиты прав человека.
Помимо учрежденных в соответствии с девятью ключевыми международными соглашениями по правам человека конвенционных контрольных органов и принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 г. Резолюцией 60/251 «Совет по правам человека» был создан всеобъемлющий механизм универсального периодического обзора. Согласно этой Резолюции отныне все государства — члены ООН независимо от ратификации тех или иных соглашений в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека обязаны регулярно отчитываться перед Организацией в том, как они соблюдают основные права и свободы человека20.
Как уже отмечалось, многие ученые, дипломаты и государственные деятели отрицают примат международного права. Так, Ю.А. Тихомиров считает, что прямое действие норм международного права может привести к расшатыванию национальных правовых систем. Поэтому, по его мнению, государства должны самостоятельно определять формы своего «юридического бытия» без учета норм международного права21. Точка зрения о приоритете национального права над международным была высказана В.Д. Зорькиным. Этот приоритет, указывает он, особенно должен возобладать в тех случаях, когда «решения Европейского суда сомнительны с точки зрения самой Европейской Конвенции о пра-22
вах человека»22.
Многие ученые также считают, что международное право регулирует только международные отношения и не вторгается в сферу внутренних дел23. Некоторые из них выступают даже за отмену ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, установившей приоритет норм международного права и международных договоров РФ. В частности,
20
См.: Абашидзе А.Х., Гольтяев А.О. Универсальные механизмы защиты прав человека. М., 2013. С. 44-54.
21 См.: Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 3-12.
22
Зорькин В.Д.Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 окт. Согласно Федеральному закону от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» (СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514) юрисдикция Европейского суда является обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции.
23
См.: Теоретический симпозиум Дипломатической академии МИД России. С. 7-23.
А.И. Бастрыкин утверждает, что указанное положение «работает против интересов России». По его мнению, «устранение в нашем законодательстве этих, образно говоря, диверсий правового регулирования укрепит независимость Российского Федерации в правовой сфере, вернет его к лучшим традициям отечественного судо-
24
производства»24.
Следует отметить, что включение в Конституцию РФ ч. 4 ст. 15 не навязано некими западными и иными недоброжелателями. Современное международное право, его общепризнанные принципы и нормы, международные договоры РФ являются результатом согласования волеизъявления сторон. Более того, наличие в Конституции РФ указанной нормы способствует демократизации российских законов с учетом достижений мирового законодательства. Ее формулировка выработана с участием ведущих российских юристов-международников, участвовавших в работе Конституционного Совещания.
Конституция РФ исходит из сосуществования двух систем права — международного и национального. Она включает не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права в правовую систему России, в ней признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17).
При этом провозглашается приоритет международного права только над законодательством, но не над Конституцией РФ, которая имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории страны (ч. 1 ст. 15). Более того, «не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению» (ч. 6 ст. 125).
Поэтому Россия не вправе заключать международные договоры, не соответствующие Конституции. В противном случае они не подлежат ратификации и применению. Заключая международные договоры и участвуя в межгосударственных объединениях, Россия передает им часть полномочий, но это не означает отказа от государственного суверенитета и территориального верховенства, высшей юридической силы Конституции страны.
24 Бастрыкин А.И. Выступление на расширенной коллегии Следственного комитета РФ // Коммерсантъ. 2015. 26 февр.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П25 подтвердил недопустимость исполнения международных договоров, участие в которых может повлечь ограничения основных прав и свобод человека или нарушить конституционные предписания. Поэтому решения Европейского суда по правам человека, как и любого межгосударственного органа, подлежат реализации только при условии их соответствия Конституции РФ, которая обладает высшей юридической силой.
Россия, ратифицируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция), признала ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. Однако если в процессе рассмотрения какого-либо дела Европейский суд осуществляет толкование Конвенции вопреки ее объекту, целям или конкретным положениям, то государство, в отношении которого вынесено постановление Суда, вправе отказаться от его исполнения. Поэтому Конституционный Суд РФ указал, что постановление Европейского суда, основанное на Конвенции, «в истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не может быть исполнено, такое постановление... не подлежит исполнению». Это, однако, не означает признания недействительности международного договора. В данном случае речь идет только о неприменении нормы международного договора, неверно истолкованной межгосударственным органом.
14 декабря 2015 г. были внесены поправки в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»26, согласно которым Конституционный Суд РФ может отвергнуть решение межгосударственного органа, если оно противоречит Конституции РФ. 19 апреля 2016 г. Суд впервые воспользовался указанным правом и отказал в исполнении решения Европейского суда, который потребовал, чтобы Россия предоставила избирательные права заключенным в противовес Конституции
27
страны2'.
25 СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.
26 См.: Федеральный конституционный закон от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 51 (ч. 1). Ст. 7229.
27
См.: постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П // СЗ РФ. 2016. № 17. Ст. 2480.
Как указал Конституционной Суд РФ, «предписание Конституции Российской Федерации, обладающей верховенством и высшей юридической силой в российской правовой системе, со всей определенностью означает императивный запрет, согласно которому не имеют избирательных прав без каких-либо изъятий все осужденные, отбывающие наказания в местах лишения свободы, определенных уголовным законом». Вместе с тем Суд выразил готовность к поиску правомерного компромисса с Европейским судом, исходя их того, что его границы очерчиваются Конституцией РФ.
Конституции многих стран мира, признавая приоритет международного права над национальным законодательством (Франция, Бельгия, Греция и др.), не распространяют его верховенство на свои конституции. Например, в ст. 54 Конституции Франции предусмотрено, что если «международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию и одобрение может быть дано только после пересмотра Конституции».
Следует отметить, что конституции многих стран мира не содержат развернутых положений о приоритете международного права. В них лишь имеются ссылки на «признание» приоритета общепризнанных принципов или норм международного права (см., например, ст. 6 Конституции Туркменистана). Ряд конституций, не упоминая о приоритете тех или иных норм международного права, обязывают государство лишь «стараться выполнять условия международных договоров» (ст. 6 Конституции Катара) и даже разрешают их изменить «на основе Королевских указов» (ст. 7 Конституции Саудовской Аравии).
Ни одна страна в мире, какие бы формулировки ни содержались в ее конституции и законодательных актах, публично не признает нарушения Устава ООН или ратифицированных международных договоров. В своих международных отношениях она, как и все участники международного диалога, признает обязательность принципа pacta sunt servanda и необходимость соблюдения достигнутых договоренностей.
Однако приоритет международного права над внутригосударственным не является абсолютным. Он ограничивается тем объемом, в соответствии с которым международное право регулирует межгосударственные и внутригосударственные отношения. Такой объем устанавливается самими государствами в процессе разра-
ботки принципов и норм международного права. Независимо от того, придерживаются ли государства теории монизма или дуализма, они обязаны в своей внешней и внутренней политике выполнять взятые на себя межгосударственные обязательства.
Участники Совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН 2012 г. единодушно заявили, что верховенство права «является основой дружественных и равноправных отношений между государствами, а также основой справедливых и равноправных обществ»28. Главы государств и правительств отметили свою приверженность «целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций, международному праву и правосудию, а также международному порядку на основе верховенства права, которые являются неотъемлемой основой для более мирного, процветающего и справедливого мира»29. Для создания такого мира необходимо соблюдение примата международного права в мировой политике и всеобщее признание его верховенства на национальном уровне.
В современном мире лишь путем согласования межгосударственных позиций с учетом разумного сочетания интересов государств, личности и международного сообщества в целом можно создать такой правопорядок, который будет достойным цивилизации XXI в.
БИБЛИОГРАФИЯ
Абашидзе А.Х., Гольтяев А.О. Универсальные механизмы защиты прав человека. М., 2013.
Анцилотти Д. Курс международного права. В 4 т. Т. 1. М., 1961.
Бастрыкин А.И. Выступление на расширенной коллегии Следственного комитета РФ // Коммерсантъ. 2015. 26 февр.
Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М., 1960.
Броунли Я. Международное право. В 2 кн. Кн. 1. М., 1977.
Венская Конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1979.
28
Декларация Совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН о верховенстве права на национальном международном уровнях, 24 сентября 2012 г. Резолюция А /КЕ8/67/1.
29 Там же.
Вышинский А.Я. О проекте декларации прав человека. Речь на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. // Вышинский А.Я. Вопросы международного права и международной политики. М., 1951.
Гегель. Соч. В 14 т. Т. 7. М.; Л., 1934.
Гроций Г. О праве войны и мира. Три книги. М., 1956.
Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 окт.
Карташкин В.А. Организация Объединенных Наций и международная защита прав человека в ХХ! века. М., 2015.
Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. М., 2009.
Крылов С.Б. История создания Организации Объединенных Наций. М., 1960.
Курс международного права. В 7 т. Т. 1. М., 1967.
Левин Д.Б. Проблемы соотношения международного и внутригосударственного права// Сов. государство и право. 1964. № 7.
Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991.
Оппенгейм Л. Международное право. В 2 т. Т. 1. П/т. 2. М., 1949.
Теоретический симпозиум Дипломатической академии МИД России // Международно-правовой курьер. 2015. № 1 (7).
Тиунов О.Н. Принцип соблюдения международных обязательств. М. 1979.
Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. № 11.
Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970.
Хайд Ч. Международное право, его понимание и применение Соединенными Штатами Америки. В 6 т. Т. 1. М., 1950.
Черниченко С.В. Контуры международного права. М., 2014.
Черниченко С.В. Теория международного права: старые и новые теоретические проблемы. В 2 т. Т. 1. М., 1999.
Henkin L. International Law: Politics,Values and Functions:General Conrse on Public International. Dordrecht, 1990.
Jayawickrama N. Hong Kong and the International Protection of Human Rights // Human Rights in Hong Kong. N.Y., 1992.
Lauterpacht H. International Law and Human Rights. L., 1950.
Official Records of the General Assembly. Tenth Session. Agenda item 28 Part II. Ch. VIII. 1955.
Treipel H. Völkerrecht. Leipzig, 1899.
