CC BY
195
КРУГЛЫЙ СТОЛ
УДК 94/99
«ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ»: МАТЕРИАЛЫ «КРУГЛОГО СТОЛА»
В ходе «круглого стола» были обсуждены вопросы реализации прав человека на муниципальном уровне.
Ключевые слова: местное самоуправление; права человека; законодательство; обычное право; выборы.
18 октября 2012 г. в Тамбове состоялось заседание «круглого стола» «Права человека и местное самоуправление», организованное Ассоциацией «Совет муниципальных образований Тамбовской области» при поддержке Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина. Событие прошло в рамках проекта Совета Европы «Европейская неделя местной демократии».
Участники:
Безгин Владимир Борисович - Тамбовский государственный технический университет, г. Тамбов, Российская Федерация, доктор исторических наук, профессор кафедры истории и философии
Володин Константин Сергеевич - Тамбовский государственный университет
им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант кафедры международных отношений и политологии
Ерин Павел Викторович - Мичуринский государственный аграрный университет, г. Мичуринск, Российская Федерация, ассистент кафедры «Государственное и муниципальное управление»
Жирнов Алексей Геннадьевич - Тамбовская областная Дума, г. Тамбов, Российская Федерация, председатель комитета по труду и социальной политике, кандидат политических наук
Жуковская Наталия Юрьевна - Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений и политологии
Иванова Елена Юрьевна - Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Дер-
жавина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления
Коврикова Ольга Ивановна - Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат экономических наук, доцент кафедры международных отношений и политологии Коняхин Виталий Вячеславович - Тамбовский государственный университет им. Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант кафедры международных отношений и политологии
Макарова Галина Васильевна - Избирательная комиссия Тамбовской области, г. Тамбов, Российская Федерация, секретарь избирательной комиссии Тамбовской области Миронов Валентин Николаевич - Ассоциация «Совет муниципальных образований Тамбовской области», г. Тамбов, Российская Федерация, исполнительный директор
Петрова Людмила Николаевна - Челнав-ский сельский совет, Тамбовский муниципальный район, Российская Федерация, глава Челнавского сельского совета
Сельцер Дмитрий Григорьевич - Тамбовский государственный университет
им. Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, доктор политических наук, профессор кафедры международных отношений и политологии
Семьянинов Владимир Петрович - Тамбовский государственный университет
им. Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, доктор исторических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления
Хабаров Илья Александрович - Второй филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат политических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления
Хомутинкин Сергей Вячеславович -Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений и политологии.
I. Проект Совета Европы «Европейская неделя местной демократии»
B.Н. Миронов
Ассоциация «Совет муниципальных образований Тамбовской области» и муниципальные образования области второй год участвуют в проекте Совета Европы «Европейская неделя местной демократии» (ЕНМД). Это ежегодный проект, в рамках которого в странах-членах СЕ одновременно проходят мероприятия, организуемые органами местной власти. ЕНМД проводится по инициативе Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Европейского комитета по местной и региональной демократии и направлена на сближение граждан с местными властями в целях обеспечения его участия в общественной жизни и прозрачности принимаемых на местном уровне решений. Началом проведения таких мероприятий обычно бывает 15 октября - дата принятия и открытия для подписания Европейской Хартии местного самоуправления (1985 г.). В России проект стартовал в 2007 г. Лозунг Недели 2012 г. - «Права человека содействуют большей открытости сообщества». На территории РФ организатором проекта и координатором мероприятий в рамках ЕНМД выступает Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО). Региональным координатором ЕНМД стала Ассоциация «Совет муниципальных образований Тамбовской области».
II. Зарубежный опыт соблюдения прав человека на местном уровне
C.В. Хомутинкин
Опыт защиты прав человека на местном уровне в американском штате Калифорния представляется значимым для развития ана-
логичных практик и в других регионах мира. Город Сан-Франциско традиционно считается одним из лидеров в данной сфере общественной жизни. Символично, что именно здесь в 1945 г. прошла одна из конференций держав-победительниц во Второй мировой войне, на которой был подписан Устав ООН -международной организации, которая с самого начала своей деятельности определяет защиту прав человека как одну из основных целей.
Борьба с дискриминацией различного рода составляет важнейшую область приложения усилий по обеспечению прав человека. Американское законодательство на федеральном уровне практически не регулирует такого рода вопросы, и основные полномочия здесь предоставлены штатам. В этой связи отметим также специфическую черту политических процессов в США - значительную самостоятельность политической жизни городов, ее высокую степень независимости от федерального правительства. Внутри самих Соединенных Штатов «золотой штат» является лидером в борьбе с дискриминацией, и во многом это заслуга именно муниципалитета Сан-Франциско.
В структуре официальной местной власти имеется специальная Комиссия Сан-Франциско по правам человека, которая играет ключевую роль в решении проблем, вызванных предрассудками, нетерпимостью и дискриминацией. Ее деятельность дополняется активностью более чем трех десятков неправительственных организаций в районе Залива Сан-Франциско, частично или полностью занимающихся проблематикой прав человека.
В вопросах защиты прав человека много места отводится борьбе с дискриминацией в сфере обеспечения занятости. Считается, что общество не может нормально функционировать, если оно исключает какие-либо сегменты населения из занятости. Поскольку сам муниципалитет Сан-Франциско обладает наибольшими финансовыми ресурсами, в т. ч. по покупательной способности, то он старается активно воздействовать на процессы в данной сфере. Это выражается, в частности, в программах по развитию самозанятости тех категорий жителей города, которые имеют меньше возможностей для начала собственного бизнеса. Муниципалитет выде-
ляет средства на стартапы женщинам, представителям расовых, этнических и других меньшинств, некоторым другим категориям граждан.
Важным направлением деятельности Комиссии Сан-Франциско по правам человека является посредничество между различны -ми группами - прежде всего, этническими - в случае возникновения конфликтов. От работы с этническими меньшинствами в многонациональном Сан-Франциско также напрямую зависит и эффективность работы полиции. Особенности американского федерализма сделали возможным отдать регулирование этих сфер деятельности в руки местных властей, что позволяет выстроить более гибкую систему взаимоотношений различных групп населения с государственными органами и между собой. В конечном итоге это работает на повышение уровня безопасности и улучшение общей ситуации в городе.
Проблемы, связанные с миграцией, актуальны для Соединенных Штатов и для штата Калифорния в особенности. При всем многообразии их проявлений в мультинациональном Сан-Франциско применительно к интересующей нас теме особенно хотелось бы выделить вопросы, связанные с интеграцией мигрантов в общество. Они также находятся в сфере деятельности городской Комиссии по правам человека, при том что этой проблематикой занимается специальная Комиссия по правам эмигрантов и целый ряд неправительственных организаций. Все они стремятся обеспечить скорейшую адаптацию мигрантов в американское общество, порой буквально вырывая людей из гетто. Изучение английского языка и обеспечение занятости в сферах, не требующих серьезных языковых навыков, вроде небольших кафе, - это два основных направления социализации в данном случае. Большое внимание при этом уделяется соблюдению принципа равенства и обучению эмигрантов отстаивать свои права: например, даже если человек не знает английского языка, ему помогут составить обращение в случае дискриминации. Заметим, что, как и в любом обществе, в США существуют общины, которые не желают интегрироваться по религиозным, политическим или иным мотивам. В таком случае делается все возможное для того, чтобы они платили за добровольную изоляцию высокую цену.
Особенно жестко это касается языка: в Сан-Франциско, например, недавно прибывшие мигранты обязаны сдавать экзамены на владение английским раз в три месяца, и отсутствие прогресса может служить основанием для аннулирования визы.
При всем многообразии деятельности муниципальных органов власти Сан-Франциско по обеспечению прав человека, следует особенно отметить, что они также страдают от проблемы, хорошо знакомой местному самоуправлению во всем мире - от недостатка финансирования. В течение всех 2000-х гг. бюджет городской Комиссии по правам человека неуклонно снижался с 2,1 млн долл. в 1999-2000 финансовом году до всего лишь 403,3 тыс. в 2010-2011 финансовом году. Лишь в 2012 г. произошло его увеличение до почти 456 тыс. долл. При этом Сан-Франциско стабильно входит в пятерку самых дорогих городов США. Для сравнения - бюджет только одной «Католик чэритис», крупной неправительственной организации, занимающейся проблемами культурной адаптации и обеспечения прав иммигрантов и беженцев, в 2012 г. составил более 39,8 млн долл., причем две трети этих средств прямо или косвенно было выделено государственными органами власти федерального и местного уровней и уровня штата.
Подводя итог вышесказанному, хотелось бы обратить внимание на тот опыт, что может быть полезен для развития практик обеспечения прав человека на местном уровне.
Во-первых, это идея разделения компетенций между органами государственной и местной властей и неправительственными организациями. Ведущая роль принадлежит государству, через законодательство на федеральном уровне регулирующему общие вопросы или же наиболее значимые сферы (например, миграционное законодательство). Муниципалитет, в свою очередь, детализирует законодательную базу применительно к местным реалиям. Кроме того, он же осуществляет мониторинг ситуации и координирует деятельность различных структур. Однако основная финансовая нагрузка в сфере прав человека ложится на неправительственные организации, что особенно актуально в условиях больших диспропорций между доходами и расходами российских муниципалитетов в пользу последних. Многие американ-
ские НПО получают основную долю своего бюджета от правительства в виде грантов или оплаты за выполненные контракты. Учитывая недавно принятые решения о существенном увеличении финансирования российских НКО со стороны государства, опыт Сан-Франциско может оказаться востребованным.
Во-вторых, в обеспечении прав человека на локальном уровне основное внимание должно уделяться не изоляции, а идеям и практикам интеграции различных групп в общество, поощрению трудовой активности людей. В этой связи нам видится, что поддержка стартапов для ведения бизнеса и обеспечения самозанятости на местном уровне должна развиваться и в России -пусть пока и на деньги федерального бюджета. Кроме того, в последнее время дебаты о мигрантах в нашей стране по своей актуальности и значимости в общественной повестке дня не уступают американским. На наш взгляд, в экономических и языковых аспектах миграционной проблемы для наших стран можно отметить параллели, что придает определенную значимость изучению заокеанского опыта.
В-третьих, обеспечение прав человека и развитие соответствующих практик неотделимо от альтруизма, энтузиазма и гражданской инициативы. Определенные перспективы трансформации российского населения в гражданскую нацию в ближайшие годы являются источником умеренного оптимизма автора в данном вопросе.
Н.Ю. Жуковская
Канадский опыт в области соблюдения прав человека представляется весьма показательным. Во-первых, именно Канада является признанным мировым лидером в области соблюдения и защиты прав человека. Во-вторых, государственно-правовая система Канады выстроена таким образом, что значительная часть полномочий в этой области закреплена за провинциями, т. е. за различными уровнями местного самоуправления.
В Канаде защита прав человека относится к вопросам совместного ведения провинций и федерации; сфера деятельности последней ограничена. Права человека являются центральной частью законодательства Канады и обеспечиваются Канадской Хартией
прав и свобод и Законом Канады о защите прав человека, однако большинство законов, регулирующих те или иные аспекты проблемы, издаются на местном уровне.
Для восстановления нарушенного права в провинциях Канады действуют Советы по правам человека - автономные структуры, представляющие собой агентства при министерстве многонациональной культуры и прав человека.
В отличие от судебных органов, Совет по правам человека решает дело не только по жалобе, но и рассматривает относящиеся к ней факты. Чиновник этого органа решает, попадает ли данная жалоба в компетенцию Совета; при положительном ответе на чиновника возлагается обязанность расследования и сбора доказательств. Следующей стадией будет принятие мер по примирению сторон, где чиновник Совета выступает в качестве посредника. При неудачной попытке посредничества между сторонами Совет создает трибунал для разрешения данного дела. В некоторых провинциях подобные трибуналы действуют на постоянной основе (провинция Квебек), в других - образуются для решения каждого конкретного дела (провинция Британская Колумбия).
Несомненными плюсами системы защиты прав человека в Канаде являются:
- создание государственных программ, принимаемых в масштабах провинций, а иногда и страны, по выравниванию прав и возможностей тех или иных социальных групп и слоев населения;
- обращение в Совет по правам человека не исключает возможности индивида обратиться с аналогичной жалобой и требованиями в суд и к уполномоченному по правам человека (омбудсмену);
- составление жалобы в Совете, а равно сбор доказательств должностным лицом данного органа и само рассмотрение сути дела не требуют от заявителя каких-либо расходов;
- широкая сеть пропаганды прав и свобод человека и законодательства в этой области, развернутая по всей стране;
- ведение государственными, общественными организациями постоянного мониторинга за ходом соблюдения в каждом населенном пункте, в каждом учреждении, на
каждом предприятии прав и свобод человека и законодательства в этой области.
Однако, принимая и оценивая опыт Канады в области прав человека весьма положительно, не следует забывать, что и в этой стране существуют определенные проблемы.
Хартия гарантирует равенство всех людей перед законом и в соответствии с ним. Дискриминация по расовому признаку, национальному или этническому происхождению, цвету кожи, религии, полу, возрасту, физической инвалидности или умственной неполноценности является нарушением Хартии. Однако при этом данные права трактуются очень расширительно, и никак не обсуждается вопрос, что происходит, когда права одного человека вступают в противоречие с правами другого человека или общества. Поэтому многие используют этот замечательный принцип защиты прав человека для спекуляций или достижения своих корыстных целей. Пример - это повторяющиеся случаи, когда пожилые водители на автомобилях врезаются в людей, иногда в группы детей, убивая или калеча их. У этих водителей иногда сильно ослаблены зрение и реакция, но они продолжают ездить по дорогам, не только неся потенциальную угрозу обществу, но и травмируя реальных людей. Однако у каждого из этих стариков есть право человека иметь лицензию водителя, и все продолжается тем же путем.
Хартия допускает дифференцированное отношение, если это помогает ущемленной в правах группе достичь равенства. Именно поэтому зачастую в канадском обществе наблюдается перегиб в обратную сторону. Стараясь защитить права меньшинств, законодательные, судебные органы и местные власти нередко принимают решения, ущемляющие права большей части населения, опасаясь затрагивать права меньшинства.
Таким образом, подводя итог, можно отметить, что канадский опыт в области соблюдения и защиты прав человека на местном уровне является прекрасным материалом для изучения и анализа, часть его возможна для применения как на территории РФ в целом, так и в Тамбовском регионе в частности. Однако при оценке этого опыта, безусловно, необходимо критическое осмысление и грамотный, взвешенный подход.
Д.Г. Сельцер
Мне дважды - в январе и августе 2011 г. -удалось изучать реформу местного самоуправления современного Китая с выездом в его центральные и северо-восточные провинции. Была проведена серия глубинных интервью в провинциях Хэйлунцзян (столица - Харбин) и Цзянсу (столица - Нанкин). Обе провинции - одни из самых богатых и промышленно развитых в стране. Интервью брались в провинциальных столицах, городах, городских и сельских уездах. Венчали исследование интервью в столице страны -Пекине. Мне было важно посмотреть, что в практическом смысле сделано в проведении политической реформы на местном уровне в Китае. Всего были взяты 25 глубинных интервью. В коротком выступлении невозможно сказать обо всем. Поэтому очень коротко скажу о том, в чем смысл реформ на локальном уровне, какие проблемы более всего беспокоят китайских чиновников на местах и как они их решают.
В чем смысл реформ?
1. В соблюдении прав человека на местном уровне. Китайские чиновники крайне не любят, когда на них жалуются в вышестоящие органы. Жалуются же китайцы, причем, массово, на несоблюдение их прав. В таких случаях они в одиночку и группами выезжают в ближайший город или даже столицу провинции, чтобы рассказать об этих нарушениях и попросить призвать к ответу виновного, с их точки зрения, начальника. Поэтому местные чиновники пытаются провести реформы таким образом, чтобы учесть такого рода настрой китайцев и чтобы, соответственно, на них не жаловались.
2. В превращении управления в публичное. Китайские чиновники стараются добиться того, чтобы о мотивах их действий население, как минимум, знало.
3. В согласовании интересов власти и населения. Китайские чиновники пытаются иметь обратную связь с населением.
4. В обретении доверия населения. Китайские чиновники пытаются наладить с обществом органичную связь.
Эффект политических реформ, следовательно, в том, чтобы превратить людей в своих союзников, снять социальное напряжение, дать людям возможность чувствовать,
что их права соблюдаются, и убедить в том, что проблемы людей волнуют власть.
Какова логика проведения реформ?
1. Диалог с людьми, пошаговое проведение реформ (реформы в Китае - это всегда медленные шаги, но шаги - в одном, понятном власти, объясненном и согласованном с людьми направлении).
2. Открытость власти, диалог с людьми (приглашение на партийные собрания рядовых членов партии и беспартийных).
3. Участие населения в принятии решений на местном уровне (принятие решений через развертывание общественного диалога, проведение разного рода опросов, собраний по месту жительства, организация публичных дискуссий, к которым китайцы уже привыкли и видят пользу от подобной практики).
4. Привлечение самых лучших интеллектуальных сил для налаживания диалога с обществом (сотрудничество с пожилыми людьми, лидерами общественного мнения, известными деятелями культуры, спорта).
5. Низовой контроль аппарата КПК, причем, не только членами партии, но всем заинтересованным обществом (китайцы сейчас получили много возможностей для контроля государственных чиновников).
6. Скромность, нестяжательство властных элит (отказ от банкетов, фуршетов, публичных празднований дней рождений, использования дорогих автомобилей).
7. В СМИ на первом плане не начальник, а обычный человек (в публичных акциях - сдаче моста, например - ленточку никогда не будет перерезать руководитель (он стоит в стороне и наблюдает за происходящим) - это всегда делают жители, которые будут использовать этот мост).
8. Вариативность реформ (нацеленность идеологов реформ на их развитие: должны быть понимаемые и соблюдаемые всеми принципы, понимаемая всеми философия реформ).
В.В. Коняхин
В мире распространены три классические модели отношений федерального центра с регионами и местным самоуправлением. Первая «модель партнерства» была обоснована еще в XIX в. в трудах одного из представителей либеральной теории демократии Дж. Ст. Милля. Он рисует идеальные модели
политических отношений, в которых главное -баланс, соизмеримость интересов. Джон Стюарт Милль был убежден, что прогресс, а с ним и счастье людей являются результатом увеличения массы образованных индивидуумов, способных мыслить и принимать решения самостоятельно.
Эту модель отношений многие исследователи считают идеалистической, потому что интересы государства и местных сообществ совпадают не всегда и не во всем. И более того в самой природе местного самоуправления заложено противостояние с государственной властью. А противостояние, как известно не всегда является источником разрушений. Возникающие противостояния свидетельствуют о развитии отношений между институтами, о меняющейся роли местного самоуправления в системе управления страной. В рамках этой модели отношения федерального центра с регионами и местным самоуправлением рассматриваются партнерскими, наделенными равными правами и преследующие общие цели. Часто эта модель отношений ассоциируется с такими странами как США, Швейцария, Нидерланды, политическая система которых формировалась «снизу вверх» путем постепенного объединения различных местных сообществ.
Вторая «агентская модель», или «принципал-агентская модель». В рамках этой модели отношения между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением рассматриваются как отношения агента и принципала, где местные органы являются «агентами центра» продолжающие его политику на местах. То есть в этой модели отношений акцент делается на главенствующей роли федерального центра в отношениях с местным самоуправлением. Такой акцент обосновывается тем, что большую часть финансовых и материальных средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета и их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром. А «местные органы считаются здесь своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах».
Не в меньшей степени распространена и третья модель отношений федерального цен-
тра с регионами и местным самоуправлением, в чьей основе лежит «концепция взаимозависимости». Сторонниками этой концепции являются английские исследователи Р. Родс и Т. Бирн, которые считают, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Центральное правительство строит свои отношения с местными органами власти на основе переговоров, компромисса и обмена информацией.
Исходя из описанных выше моделей, актуален внешне простой вопрос: какая модель наиболее эффективна и кем в настоящее время является местное самоуправление -агентом или партнером центра? Т. Бирн считает, что в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры. Очевидно также и то, что «взаимозависимость» намного эффективнее, чем независимость одного политического института от другого.
III. Исторический опыт народоправства в россии
П.В. Ерин
В РФ происходит формирование гражданского общества, основным предназначением которого является создание условий, обеспечивающих наиболее полное удовлетворение разнообразных материальных, духовно-культурных и иных потребностей личности. В структуре данного общества важное место занимают действенные формы местного самоуправления и развитое и независимое правосудие. Следовательно, для успешной реформации общества необходимо обращение к сопоставимому историческому опыту.
Россия в своей многовековой истории была традиционной крестьянской страной. Поэтому мировосприятие и умонастроения части современного российского населения сопоставимы с ценностями крестьянства конца XIX - начала XX в. Данное обстоя-
тельство необходимо учитывать при современных преобразованиях.
Община пореформенного периода продолжала быть народным социальным институтом. Она сохранила себя как социум, прежде всего, потому, что это была естественная потребность крестьян в трудовой и социальной кооперации. Общину можно считать первейшим звеном крестьянского самоуправления, т. к. она распределяла важнейший фактор производства - землю. Поэтому община была субъектом справедливости, а значит - субъектом права. С одной стороны, община являлась сдерживавшим началом в развитии капитализма, но, с другой стороны, традиции прошлых поколений, коллективизм и взаимопомощь в экстремальных ситуациях делали общину для большинства крестьян оплотом благополучия в рыночной стихии.
Сельские сходы созывались в сельских обществах, и именно на них крестьяне выражали свои интересы. Одним из ярчайших показателей народной политической культуры являлся наиболее распространенный способ принятия решений на сельском сходе. Он заключался в более или менее длительном обсуждении и принятии решения общим согласием. Учреждение крестьянского самоуправления имело положительное влияние на деревенских жителей. Оно помогало им развиваться в социально-экономическом и гражданском плане. Появившиеся возможность участвовать в сельских сходах, на законных основаниях отстаивать свои права, выбирать из своей среды представителей для решения вопросов на волостном уровне способствовала формированию у крестьян правовой культуры.
При рассмотрении гражданско-правовой практики волостных судов видно, что главное значение здесь имели совсем не правоотношения по поводу личной собственности. Думается, что причина этого кроется в специфике общины как социального и производственного коллектива, опора которого в большой семье, а не в индивиде. Нравственный императив был преобладающим в обычно-правовых воззрениях крестьянства. Вполне закономерно, что обыденные понятия, которые выступали для сельских жителей критериями в оценке тех или иных деяний, отличались от их трактовки в формальном праве. Основываясь на народных традициях,
юридических обычаях русской деревни, волостные суды видели свою главную задачу отнюдь не в том, чтобы покарать виновного, а в том, чтобы примирить стороны, сохранить внутреннюю солидарность сельского мира.
Отмеченное выше характерно и для менталитета современных россиян, что нельзя не учитывать в процессе модернизации страны.
В.Б. Безгин
Стремление власти построить в России демократическое правовое государство возможно осуществить только посредством правового разнообразия. Задача расширения са-моуправленческой деятельности населения требует восстановления связей между официальным правом и его общественными истоками. В этом отношении полезен опыт сельского самоуправления в России периода модернизации второй половины XIX - начала XX в.
Сельский сход как традиционная форма крестьянского самоуправления обладал и судебными функциями. Главным субъектом обычного права в деревне была признана община (сельское общество). Последняя получила следующие права: внутридеревенско-го распоряжения землей, принадлежащей крестьянам на правах собственности; контроля над целостностью межевых знаков на крестьянских землях; увольнения из своей среды порочных членов и др.
Суд сельского схода по закону являлся судом для рассмотрения дел о семейных разделах, земельных спорах и разделе наследства. Наряду с этим он осуществлял и неофициальную функцию, выступая для однообщественников последней инстанцией для решения большинства незначительных дел. Приговор сельского схода носил для крестьян характер окончательного решения, которое, как правило, не обжаловалось. Обращение крестьян к суду своих односельчан для разрешения возникающих жизненных коллизий - яркое свидетельство доверия коллективному разуму схода. Вверяя решение тяжбы общинному суду, селяне, прежде всего, надеялись на справедливое (основанное на обычае) и быстрое (без излишних формальностей) решение вопроса.
Сельская община выступала хранительницей нравственных устоев деревни, осуще-
ствляя подчас жесткий контроль над поведением своих членов. Выполнение неписаных норм сельского общежития достигалось, прежде всего, силой общественного мнения, а, в случае необходимости, и теми многообразными санкциями, которые «мир» применял к нарушителям. Замкнутость сельского сообщества и «прозрачность» внутридере-венских отношений практически не оставляли возможности скрыть тот или иной неблаговидный проступок. Безупречная репутация имела для крестьянина большое значение. Она служила основой авторитета и уважения со стороны односельчан, являлась надежной гарантией при совершении имущественных сделок, придавала значимость высказываниям на сельском сходе. И напротив, крестьян, снискавших себе дурную репутацию, сторонились, избегали иметь с ними деловые отношения, старались не вступать с ними в брак, духовное родство. Часто их изводили насмешками, обидными прозвищами, а при случае попрекали за прошлые грехи. Такой сельский бойкот порой был страшнее розог волостного суда.
Обычно-правовая система российского крестьянства выработала опыт организации правомерного поведения членов общества. Система крестьянского самоуправления позволяла сдерживать серьезные социальные противоречия и конфликты. Современная Россия перестала быть крестьянской по демографическому признаку, но осталась ею по духу. Глубоко усвоенные, ушедшие в подсознание традиционные представления о правде, справедливости и пользе стали неотъемлемой частью правосознания россиян.
IV. Местное самоуправление и соблюдение прав человека в современной России
К. С. Володин
В «позднем СССР», возможно, впервые в политической истории СССР возникает феномен требований соблюдения прав человека. Прежде подобные выступления не были массовыми и не были «привязаны» к выборам.
В марте 1990 г. прошли выборы народных депутатов РСФСР, областных и местных Советов. В Государственном архиве социально-политической истории Тамбовской области отложились уникальные данные по абсентеизму (ГАСПИТО. Ф. 745. Оп. 36.
Д. 40. Л. 34-40, 43). Такие материалы прежде собирали лишь в системе КГБ. В данном случае соответствующую работу провели работники избирательных комиссий. Они обходили дома и выясняли, почему люди не идут голосовать, добросовестно записывая ответы. Мы выбирали только те из них, где было четко указано, почему избиратель отказался от голосования. То есть речь идет не об абсентеизме вообще и даже не об осознанном, а об объясненном (т. н. фрондрующем) абсентеизме. Возраст «отказников» - от 19 до 86 лет. В суммарном итоге картина абсентеизма по 24 избирательным округам областного центра может быть представлена таким образом. Причинами неявки на голосование люди называли: не решаемый жилищный вопрос, проблемы коммунального хозяйства, плохое благоустройство дворов и улиц, невыполнение льгот - 358 человек, отказ объясняться на эту тему - 317, религиозные соображения - 10, отказ, придя на участок - 4, протест против бюрократии - 3, не устраивают кандидатуры - 3, нет смысла в голосовании - 3, тяжба с соседями - 2, нет льгот ветерану войны в Афганистане - 1.
Как видим, назывались самые разные причины, в основном - социально-бытовые. Такое бывало и прежде. Новым был отказ обсуждать с кем бы то ни было саму тему. Типичный ответ: «А с какой стати я должен Вам об этом говорить? Это только мое дело». Равно как и то, что появились публичные политические объяснения, чего не могло прежде быть в принципе. Объяснения «Протест против бюрократии», «Не видим смысла в голосовании», «Не устраивают кандидаты. Не наши убеждения» для советских времен просто невероятны. Добавим, что еще невероятнее прежде был бы приход избирателя на участок с заявлением об отказе голосовать в стиле «а пошли вы». Прежде случалось, что недовольные строем левой рукой писали на избирательных бюллетенях в кабинах для голосования политические заявления. Теперь это делалось едва ли не публично.
О.И. Коврикова
Безусловно, главнейшей задачей любого государства и муниципальной власти, как наиболее приближенной к населению и его проблемам является воплощение в жизнь интересов людей, формирование государствен-
ной и муниципальной политики с учетом общественного мнения, заявленного в тех или иных его формах. Реализация политики возможна через создание определенных взаимоотношений между индивидом, обществом и государством, воплощенных в правах человека.
Права человека представляются как совокупность моральных норм, которые в обществе признаны и считаются важными, но это не раз и навсегда устоявшийся набор дефиниций, а ценности, которые могут меняться с продвижением общества в русле демократизации. Чтобы положение с правами человека в России развивалось, необходимо выполнение одной непреложной аксиомы: их нужно понимать, осознавать и воспринимать как общественно значимую ценность.
За последнее годы мы «открыли» для себя тему «прав человека». Термин «права человека», пожалуй, - один из самых популярных в ряду демократических обретений политико-правовой риторики уже путинской России. Он используется в обиходной речи, в дискуссиях людей, часто с позиций справедливости, благосостояния, с позиций взаимоотношений с властными структурами. Сегодня это расхожий аргумент, на который стало вполне привычно ссылаться как в рядовых обстоятельствах жизни, так и для целей решения политически значимых вопросов.
Проблему прав человека можно отнести к глобальным проблемам человеческого сообщества. В силу этого она не может характеризоваться упрощенно, односторонне, например, с точки зрения неразвитого общественного правосознания или как влияние разнородных следствий управленческих традиций тоталитарного режима. Как любая социальная проблема, к тому же имеющая, прежде всего, политико-правовое наполнение, проблема прав человека сложна и часто противоречива, противоречива как на уровне общественного сознания, так и на уровне практического продвижения.
Для нашей страны качество противоречивости в отношении восприятия обществом выражения «права человека» можно назвать определяющим. С одной стороны, общественное сознание не имеет четких очертаний в понимании того, что такое права человека, представления о правах человека размыты. С другой стороны, права человека используют-
ся в целях решения определенных задач, тем самым актуализированная тема выступает как вполне ангажированная заданными интересами. Во мнении одних сложилось понимание прав человека как самых общих прав, это права вообще, безусловные ценности. На уровне повседневной российской действительности эта группа людей приближена к широкому осмыслению прав человека как справедливого разрешения самых разнообразных проблем социальной направленности. В практическом поведении это выражается в отстаивании «прав», например, в период монетизационных бунтов или митингов с требованиями о повышении пенсий. При этом словосочетание «права человека» имеют некий магический ореол высшей справедливости, в силу слов которых люди веруют, тем не менее, без глубокого их осознания. Другие под «правами человека» понимают те права, о которых идет речь в юридически оформленных, нормативных документах, т. е. законах. Для третьих - это права, выступающие в качестве либеральных ценностей, которые вместе с демократическими реформами вошли в современную российскую действительность. И если для первых права человека - это право на социальное обеспечение, то для последних, опирающихся в своих взглядах на Всеобщую декларацию прав человека, это скорее вопрос об экономических возможностях государства в отношении своих граждан. Соотношение этих групп помогут представить результаты репрезентативного опроса Левада-Центра по поводу того, какие из прав наиболее важны для россиян. Лидирующие позиции занимают два «права» - право на бесплатное образование, медицинское обслуживание, обеспечение в старости, при болезни и второе право - право на жизнь (соответственно для 69 и 57 % респондентов важны именно эти права человека). В 1994 г. эти позиции в общественном мнении также занимали первые места и стояли практически на одной ступени общественного внимания (63-64 %). Спустя 16 лет (данные последнего замера за 2010 г.) основной общественный приоритет в отношении прав человека не только сохраняется как незыблемая социалистическая ценность, но и укрепляется (69 вместо 64 %). Права человека стали трактовать для себя как право на бесплатное образование, медицинское об-
служивание, обеспечение в старости, при болезни еще 5 % россиян. Право на жизнь по абсолютным значениям переходит во вторую группу прав, а разрыв с лидером уже составляет 12 %.
Вторую группу прав представляют позиции «право на жизнь», «право на неприкосновенность личной жизни, жилища», «право на хорошо оплачиваемую работу по специальности», они привлекают внимание большинства населения России, поскольку их выбрали от 57 до 50 % россиян. И только третью группу важных для респондентов прав в основном составили позиции, имеющие либерально-идеологический окрас: право владеть собственностью (38 %), свобода слова (34 %), право на получение информации (22 %), свобода вероисповедания (22 %), право избирать своих представителей в органы власти (20 %), право уехать в другую страну (17 %).
Динамика общественного мнения в отношении двух последних групп респондентов следующая. Если значимость второй группы прав - на неприкосновенность личной жизни, жилища, хорошо оплачиваемую работу по специальности - с середины 1990-х гг. практически не изменилась (произошло даже некоторое снижение количества опрошенных, которое составило 3 % респондентов), то права человека из третьей группы претерпели самые значительные сдвиги. Они дают самые высокие «темпы прироста» общественного мнения - от 16 до 6 %. Так, если в 1994 г. свобода слова особо была важна для 18 % россиян, то в 2010 г. - уже для 34 %. Если в 1994 г. право на собственность как важное право человека выделяли 29 %, то в 2010 г. эту позицию стали выбирать 38 % опрошенных. Право на получение информации стало интересно для 22 % респондентов вместо 14 % в 1994 г.
Несмотря на то, что права человека часто используются в спекулятивных целях, тем не менее, можно считать, что в России возникло в целом некое одобрительное отношение общественного мнения к правам человека как к вполне прогрессивной общественной реальности, приспособленной под нужды повседневной выживаемости, да и как к вполне продуктивной конструкции разговорной речи. Признание неотъемлемых прав человека на труд, жизнь, свободу, информацию,
собственность, развитие государственных и муниципальных практик и технологий - все это в комплексе должно сформировать концептуальное единство в понимании политики в отношении прав граждан в национальном масштабе. А пока общепринятого понимания слов «права человека» ни у представителей публичной власти, ни в глубинах народной жизни не обнаруживается, т. е. общенациональный концепт ‘прав человека’ еще явно не сложился, несмотря на кажущуюся очевидность смысла этих слов. Тем не менее, описанная выше динамика интерпретаций термина «права человека», употребляемого российским населением, говорит об активном поиске адекватного для себя смысла прав человека, чтобы правозащитная риторика приобрела естественные манеры, стала стилем комильфо для всех сообществ: и для корпоративных кругов, и для широких массовых слоев.
Е.Ю. Иванова
Особенностью современного российского местного самоуправления является его противоречивость. По Конституции РФ и в основе нормативной базы системы управления местное самоуправление не входит в структуру государственного управления, являясь особым видом общественного самоуправления по решению местных задач. На практике и согласно российской традиции местное самоуправление и властью, и обществом по-прежнему воспринимается как часть государственного аппарата, низовой уровень системы государственного управления: во многом схожи принципы, методы, структура аппарата, стиль деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления; требования к государственным и муниципальным служащим.
Пытаясь убедить общество в наличии серьезного опыта организации местного самоуправления в России, власть постоянно ссылается на древние демократии, сложившиеся в Киевской Руси, Новгородской и Псковской землях, поскольку более поздние периоды развития Российского государства при авторитарных принципах существования и крепостном строе самостоятельного местного управления больше не имели (ни в Российской империи, ни в Советском Союзе). На самом деле никакой традиции местного са-
моуправления, а не управления по указке вышестоящих органов, организаций и лиц в России не было. Вольные земли Северо-запада утратили вечевое устройство после неоднократных «чисток» в XV-XVI вв., когда местное население - носитель традиции -методично истреблялось и обновлялось за счет пришлого из Московского княжества и подконтрольных ему территорий. Принципы авторитарного и тоталитарного управления распространились на прежде независимые от Москвы земли, а демократические институты Новгорода и Пскова не были восприняты централизованным государством во главе с Москвой.
По законодательству у муниципальных образований равные возможности для развития, они равноправные субъекты местного самоуправления на территории страны. В реальности природно-климатические и географические различия территорий обусловливают их различия, и прежде всего, в экономическом развитии.
Единая страна с однообразной для всех субъектов системой управления предлагает местным сообществам единые правила функционирования системы местного самоуправления. Однако при наличии в Федерации многих этносов и народов с различными культурными и ментальными установками не всегда «работают» тезисы современного законодательства об основах местного самоуправления, которое базируется на передовой демократической практике европейского местного самоуправления.
Законодательство дает возможность укреплять финансовую базу местного самоуправления и на ее основе развиваться местным сообществам. Органы местного самоуправления получили налоговую автономию. На практике очень небольшая часть муниципалитетов может зарабатывать; подавляющую часть средств они получают в виде финансовой помощи от вышестоящих бюджетных организаций. Отсюда возникает вопрос о том, может ли муниципальное образование быть независимым в решении местных вопросов, как это должно быть, если средства на их решение оно получает извне.
Федеральная власть пытается передать на местный уровень решение многих насущных проблем населения, развивая самостоятельность местных сообществ. Однако муни-
ципалитеты, не имея серьезного опыта в вопросах регулирования проблем, которые прежде были общегосударственными, и достаточного финансирования справляется с ними неэффективно или откровенно плохо (образование, медицина, пожарная охрана и т. д.).
Система выборов депутатов в местные представительные органы власти и глав администраций местного самоуправления не входит в противоречие с унифицированной избирательной системой РФ. Но установленная традиция выборов и процедура отзыва депутатов и удаление в отставку глав администраций способствуют полному огосударствлению органов местного самоуправления. Происходит подмена понятий: «местное самоуправление» заменяется на «органы местной власти», которые не всегда в полной мере выражают интересы населения данной территории.
Страна ориентируется на вектор инновационного развития во всех сферах жизни общества, в т. ч. и в управлении. Традиционный консерватизм мышления и населения, и руководящих муниципальных кадров отторгает инновации, неординарные решения и идеи, особенно в сфере управления.
Таким образом, местное самоуправление превращается в набор формальных органов власти, мало выражающий интересы проживающих на его территории граждан. Неэффективное местное самоуправление не является элементом демократии, скорее, наоборот, идет девальвация демократических ценностей.
Надо формировать новые управленческие ценности, новую культуру муниципальной службы, когда чиновник - не для государства, а для населения, а умеющее само-управляться население в рамках гражданского общества является опорой государству. Отсюда возникнут гибкие, оперативно реагирующие на запросы населения, хорошо функционирующие, взаимосвязанные не административными стяжками, а общими интересами, государственные и муниципальные структуры.
Г.В. Макарова
Избирательная комиссия Тамбовской области второй раз участвует в мероприятиях, посвященных Европейской Неделе местной
демократии в муниципальных образованиях в Тамбовской области. 11 октября 2012 г. на заседании комиссии было принято специальное постановление, которым утвержден план таких мероприятий в период с 16 по 22 октября. Совместно с Молодежным парламентом запланировано проведение «круглого стола» на тему: «Роль молодежных организаций в формировании правовой культуры избирателей», 17 октября состоится заседание Клуба молодых избирателей «Модернизация избирательного процесса: за и против», для воспитанников Социального приюта для детей «Орешек» комиссия откроет свои двери и проведет познавательную игру «Сегодня играем - завтра выбираем» и др.
Тема сегодняшнего «круглого стола» очень близка нам, ведь именно избирательные комиссии организуют процесс формирования органов местного самоуправления, т. е. муниципальной власти. Поэтому представляется очень актуальным остановиться на законодательной основе формирования местной демократии, тем более что в 2013 г. предстоит провести 476 избирательных кампаний по выборам депутатов представительных органов муниципальных районов городских и сельских поселений и глав муниципальных образований поселений.
Государственной Думой РФ рассмотрен законопроект о внесении изменений в два федеральных закона «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Государственной Думой в Федеральном законе эта дата определена как второе воскресенье сентября. Совет Федерации в заключении одного из профильных комитетов оспаривает целесообразность установления именно такой даты единого дня голосования.
Следует отметить, что никаких возражений у Совета Федерации не вызвали следующие предложения Государственной Думы:
1) образовывать одномандатные и (или) многомандатные округа сроком на десять лет;
2) образовывать единые избирательные участки, участки референдума - для всех выборов, проводимых на соответствующей территории, а также для всех референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов, сроком на пять лет;
3) формировать участковые избирательные комиссии со сроком полномочий пять лет;
4) формировать резерв составов участковых комиссий из кандидатур, предложенных в состав участковой комиссии, но не назначенных членами участковой комиссии (соответствующий порядок должен быть установлен ЦИК России). Также в Федеральном законе, который находится в процессе согласования, имеются ряд новелл относительно сроков полномочий выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, что напрямую связано с введением единого дня голосования.
Это существенные изменения, влекущие перестройку работы территориальных комиссий и облизбиркома в вопросах формирования коллегиальных органов, организующих и проводящих выборы всех уровней. Избирательной комиссией Тамбовской области принято решение о формировании кадрового резерва избирательных комиссий, целью которого, в основном, является предварительное определение круга лиц, которые в последующем будут назначены в состав избирательных комиссий. Включение этих граждан в кадровый резерв позволит нам приступить к их обучению еще до начала избирательных кампаний. Напомню вам, что квалификация кадров избирательных комиссий - это залог качественно проведенной избирательной кампании.
В настоящее время территориальные избирательные комиссии уже начали работу по подбору соответствующих кандидатур, и я прошу вас оказать им в этом содействие, тем более, что местные администрации официально включены нами в перечень субъектов, имеющих право вносить предложения о кандидатурах для включения в кадровый резерв избирательных комиссий. Но грамотность членов избирательных комиссий - это только одна сторона вопроса. Следует повышать правовую культуру самих избирателей, ликвидировать существующий правовой нигилизм.
Кроме того, изменение законодательства приведет к расширению границ содействия, которое органы местного самоуправления должны оказывать избирательным комиссиям в период подготовки и проведения выборов и референдумов. Поэтому принимаемые
руководителями муниципалитетов решения должны быть юридически выверенными.
И в этом плане хочется внести предложение об оказании студентами тамбовских вузов в период своей практики бесплатной квалифицированной юридической помощи жителям муниципальных образований и органам местного самоуправления, прежде всего поселений.
А.Г. Жирнов
Институт омбудсмена, чьей модификацией являются российские уполномоченные по правам человека, получил широкое развитие в мире в последней трети XX в. До начала 1960-х гг. он существовал только в скандинавских странах. Быстрое распространение института (в 1983 г. - в 21 стране, к 1997 г. -в 87 странах, а к лету 2004 г. - в 122 странах мира), появление, наряду с национальными, региональных и муниципальных омбудсменов, а также омбудсменов специализированных, прежде всего, по правам детей (количество офисов омбудсменов всех уровней и видов перевалило за 400), само по себе является феноменом.
На встречах и конференциях, посвященных опыту развития института омбудсмена в современном мире, обсуждается две модели омбудсмена - модель «классического омбудсмена», ведущая свое происхождение от опыта шведского омбудсмана, главная задача которого - расследовать жалобы жителей на действия администрации и давать рекомендации по устранению причин, вызывающих эти жалобы, а также модель «уполномоченного по правам человека», главной целью которого является предотвращение нарушений прав человека и инкорпорация в национальную практику международных норм прав человека. Первая из этих моделей сформировалась в странах со стабильным демократическим режимом, вторая - в поставторитарных и посткоммунистических странах.
В проектах Конституции РФ, обсуждавшихся в 1990-1993 гг. Конституционной комиссией, упоминание о Парламентском уполномоченном по правам человека появилось с 1991 г. Федеративное устройство России, а также громадная территория стали причиной того, что уже в процессе разработки федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в
РФ» встал вопрос о формах работы Уполномоченного в республиках, краях и областях России. В одном из вариантов федерального закона предусматривалось, что российский Уполномоченный будет создавать свои представительства во всех субъектах РФ. Вместе с тем такой принцип противоречил бы федеративному устройству России, т. к. защита прав человека является по Конституции предметом совместного ведения центра и субъектов РФ. После принятия в целом 17 апреля 1996 г. закон был направлен в Совет Федерации и им отклонен (основное требование сенаторов - заменить предусмотренное проектом право Уполномоченного создавать региональные представительства на право субъектов Федерации создавать у себя аналогичную должность, находящуюся на содержании регионального бюджета).
Понятие «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» было введено в ст. 5 федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который наделял субъекты Российской Федерации полномочием учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации «в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации». При этом финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации».
Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ работа по введению института Уполномоченного по правам человека началась до принятия федерального закона «Об Уполномоченном». Пионером здесь оказалась Республика Башкортостан, где закон «Об Уполномоченном по правам человека» был принят в апреле 1996 г., и Свердловская область, где закон был принят двумя месяцами позже. Активная работа по подготовке региональных законов велась также и на Северо-западе России, в Сибири и на Дальнем Востоке - до конца 1997 г. соответствующие законы были приняты в Красноярском и Приморском краях, в Архангельской области и в Санкт-Петербурге.
Причиной востребованности в субъектах РФ института омбудсмена, специализирую-
щегося на обеспечении прав и свобод человека и гражданина, стало требование построения правового социального государства, являющегося практическим инструментом обеспечения прав, свобод, чести и достоинства человека и гражданина, средством борьбы с негативными явлениями в работе властных структур.
С 2010 г. в Тамбовской области действует институт Уполномоченного по правам ребенка. С 1 января 2013 г. планируется введения государственной должности - Уполномоченного по правам человека. В целях реализации своих основных задач в функции Уполномоченного по правам человека будет входить: проведение приема граждан, проверка самостоятельно или совместно с государственными органами, органами местного самоуправления сообщений о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также разъяснение гражданам форм и способов защиты их прав. Уполномоченный по правам человека в пределах своих компетенций вправе принимать меры по урегулированию споров между конфликтующими сторонами, направлять заключения органам государственной власти и местного самоуправления, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав. Необходимо заметить, что Уполномоченный не вправе принимать решения, отнесенные к компетенции государственной власти области, органов местного самоуправления, их должностных лиц, областных государственных и муниципальных учреждений.
Реализация данного закона в дальнейшем позволит определить путь развития института Уполномоченного представителя по правам человека и определить его роль в механизме согласования интересов общества и государства. Особенно важно, чтобы данный закон не только де-юре закрепил номинальные функции органа, но и де-факто нес в себе значимость и пользу для граждан.
В.П. Семьянинов
Выступления участников «круглого стола» высветили существенные недостатки российского самоуправления в сравнении с западным, которые объясняются целым комплексом объективных и субъективных факторов. Не будем забывать, что США, Запад-
ная Европа и частично Канада имеют фору для своего развития в виде теплого течения Гольфстрим, благодаря чему там экономится колоссальное количество энергоносителей, теплоизоляционных и других материалов, население тратит меньше сил, времени и средств на жизнеобеспечение и, в отличие от нас, имеет больше возможностей для участия в общественных делах.
В России, где свыше половины территории лежит на вечной мерзлоте, где экстремальные погодные условия почти круглый год, где примерно 65 % человеческого труда уходит на нейтрализацию сурового климата (утепление, содержание инфраструктуры, ремонт дорог, чистка снега и многое другое), люди слишком перегружены проблемами выживания, что негативно влияет на их жизненную активность. Человека у нас не хватает на все дела, поэтому он вынужден выполнять только то, что нельзя отложить на «потом».
Однако наблюдаемая ныне недостаточная активность населения, как уже отмечалось выступавшими, до безразличия, имеет не только объективные причины. Наблюдается психологическое истощение из-за неоднозначности либерально-рыночных реформ, которые, решив часть проблем, создали новые, резко понизив степень использования человеческого ресурса, доведя многих людей до маргинального состояния, особенно в сельской местности и небольших городах. Власть, в т. ч. муниципальная, теряет свои рекрутирующие возможности. Надо срочно восстанавливать идеологические скрепы государства и общества, возродить систему целей и ценностей российской цивилизации, прекратить разрушительную практику искажения и демонизации истории, особенно советского периода, ибо гипертрофированный нигилизм по отношению к своей стране и ее истории - это способ снижения жизненного тонуса нации, потери веры в свои силы, в будущее. И совершенно нетерпимы бюрократические препоны для решения вопросов местного значения.
Если в нашем самоуправлении не все благополучно, то выходом из положения может стать компенсатор недостаточной самоорганизации населения в виде повышенной организующей, мотивирующей и даже вдохновляющей роли государства и всего управленческого корпуса. Достаточно пре-
кратить упорствовать в ошибках в политике, признать их и исправить, как сразу может наступить «второе дыхание» в обществе.
И.А. Хабаров
Согласно ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Действующий в Российской Федерации федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает более широкое толкование системе местного самоуправления. В соответствии со ст. 1 указанного закона местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В этой связи особое значение приобретает вопрос политического участия населения в местных процессах, в т. ч., собственно, по реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления - определение и решение актуальных вопросов жизнедеятельности муниципальных образований. Примечательно, что данная проблема также получает огласку на международном уровне (смотри, например, Утрехтскую декларацию министров стран-членов Совета Европы, 16-17 ноября 2009 г.).
Учитывая логику Европейской хартии, да и реалии современной России, главным проявлением (каналом) политического участия населения конкретных муниципальных образований является участие в процедуре формирования органов местного самоуправления. В институциональном смысле речь идет о главе и представительном органе му-
ниципального образования, которые формируют политический режим муниципалитета.
Самым простым способом оценки политического участия здесь, как и при изучении политики более высоких уровней, является учет явки избирателей (процент принявших участие в голосовании). Более сложным, но необходимым для получения объективной картины является изучение обстоятельств муниципальных избирательных кампаний путем применения качественных методик.
Помимо этого, действующее законодательство предусматривает отсутствие механизма выборов в части избрания главы муниципального образования (ст. 36 федерального закона от 6 октября 2003 №131-ФЗ). В этом случае глава избирается депутатами представительного органа (политической элитой) из своего состава, глава администрации назначается на должность по итогам проведения конкурса (при активном участии политической элиты).
Модель «сити-менеджер» становится весьма популярной в регионах, обладает объяснимой притягательностью для власти. В этой связи возможные поправки в действующее законодательство в части закрепления обязательной процедуры выборов глав местным населением (сама возможность поправок следует из предвыборной статьи В.В. Путина «Демократия и качество государства») могут стать демонстративным шагом государства к демократии.
Процедура контроля над деятельностью избранных (назначенных по итогам конкур -са) представителей административной элиты со стороны населения достаточно сложна. Сегодня закон не обязывает отчитываться глав перед жителями о проделанной работе по развитию муниципального образования, хотя многие используют эту форму работы с населением. Вместе с тем изменения, внесенные в последние годы в 131-ФЗ, обязали глав отчитываться перед представительными органами (политической элитой). Местные элиты совместно с региональной элитой могут инициировать процедуру удаления главы в отставку. Естественным образом контроль над органами МСУ осуществляют государственные органы (прокуратура - в части надзора за соблюдением законности, региональная администрация - оценка эффективности во исполнение указа Президента РФ № 607 и др.).
Помимо этого, характеризуя участие населения в местных (в т. ч. политических) процессах в соответствии с духом 131-ФЗ, необходимо учитывать активность граждан при проведении референдумов, публичных слушаний, собраний, сходов, а также качество их проведения (степень важности поднимаемых вопросов, особенности организации, систематичность проведения, правомерность принимаемых решений и пр.).
Л.Н. Петрова
О соблюдении прав человека на уровне местного самоуправления необходимо говорить только тогда, когда будет в полной мере реализован подход «равных возможностей». В настоящее время условия проживания в селе значительно отличаются от условий проживания в городе. Возможности городского населения по реализации своих прав в различных сферах жизни и обеспечения больше. Сельское же население зачастую может обратиться только в муниципалитет, где, в свою очередь, работают не всегда квалифицированные кадры. Возможность использования Интернета практически отсутствует.
В. Н. Миронов
Реализация прав жителей муниципальных образований во многом зависит от исполнения в полном объеме собственных и переданных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для качественной реализации полномочий органами местного самоуправления необходимо устранить недостатки законодательного регулирования и правоприменительной практики делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Было бы целесообразно по итогам работы «круглого стола» ассоциации «Совет муниципальных образований Тамбовской области» обратиться в Общероссийский Конгресс муниципальных образований с предложением инициировать рассмотрение в федеральных органах государственной власти следующих вопросов:
- о введении законодательного ограничения количества полномочий, передаваемых для осуществления органам государственной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в порядке наделения их государственными полномочиями, отдав предпочтение закреплению соответствующих полномочий в качестве собственных в случае необходимости их осуществления на региональном или местном уровнях, руководствуясь принципом субсидиарности, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления;
- об исключении закрепленных одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями власти одновременно;
- о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации о введении норм и порядка по обеспечению гарантий финансовой поддержки муниципальным образованиям;
- о внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, предусмотрев
распоряжение органами местного самоуправления городских и сельских поселений земельными участками, расположенными в границах городских и сельских поселений, государственная собственность на которые не разграничена;
- о расширении налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства;
- о введении порядка уплаты налога на доходы физических лиц, исчисленного и удержанного налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, в бюджет по месту регистрации (жительства) налогоплательщика.
Поступила в редакцию 10.12.2012 г.
UDC 94/99
“HUMAN RIGHTS AND LOCAL SELF-MANAGEMENT”: MATERIALS OF “ROUND TABLE” During “round table” the questions of realization of human rights at municipal level were discussed. Key words: local self-management; human rights; legislation; ordinary right; elections.
