CC BY
154
УДК711.21 МАЗАЕВ Г. В.
МАЗАЕВ А. Г.
Практика управления градостроительством и территориальным развитием в России
Статья посвящена проблеме становления управления градостроительной деятельностью в условиях современной России. Даны теоретические основы этой деятельности и примеры ее практической реализации, которая подвергнута критическому осмыслению. Рассмотрены основные недостатки в плане организации управления, а также недостатки концептуальной обоснованности. В отношении последней даны практические предложения по качественному улучшению Градостроительной доктрины РФ — базового идеологического документа.
Мазаев
Григорий Васильевич
кандидат архитектуры, профессор, член-корр. РААСН, главный градостроитель УралНИИпроект РААСН E-mail: trebich.74@mail.ru
Мазаев
Антон Григорьевич
кандидат архитектуры, доцент, советникРААСН, зам. директора УралНИИпроект РААСН по научной работе E-mail: trebich.74@mail.ru
Ключевые слова: ’правление градостроительной деятельностью, модель -управления, структура управления, актуализация доктрины, пирамида уровней власти.
MAZAEV G. V., MAZAEVA. G.
PRACTICE OF MANAGEMENT BY TOWN-PLANNING AND TERRITORIAL DEVELOPMENT IN RUSSIA
The article is devoted aproblem offormation of management by town-planning activity in the conditions of modern Russia. In article theoretical bases of this activity and examples of its practical realisation are given. The author has subjected to critical judgement practical realisation. In article practical offers on qualitative improvement of the Town-planning code of the Russian Federation are given.
Keywords: managementoftown-planningactivity, managementmodel, managementstructure, doctrine, a pyramid of levels of the power.
одельуправленияградострои-тельством в России на современном этапе
На основании предложенных ранее методологических подходов и моделей можно сконструировать модель того, как в оптимизированном виде должен выглядеть субъект управления градостроительством. Прежде всего, нужно отметить, что сам субъект управления может и должен быть рассмотрен как бы в двух измерениях сразу: измерение уровней власти с рассмотрением того, какой уровень и каким образом должен влиять на управление градостроительством. В нашем случае этих уровней три в соответствии с утвержденным Конституцией разделением публичной власти на три уровня — федеральный, региональный и автономный от них уровень местного самоуправления; измерение
операционных уровней управления градостроительством. Их также можно выделить три: концептуальный уровень, т. е. уровень доктрин, обобщенных схем пространственного развития, а также теоретический уровень, непосредственно генерирующий идеи и подходы к управлению градостроительством; законодательный уровень, который обеспечивает должное юридическое оформление градостроительной деятельности, задает ее рамки; проектный уровень — уровень непосредственного создания градостроительной документации.
Одновременный учет этих двух измерений позволяет построить более полную и объемную модель субъекта управления градостроительством. Для модели предлагается форма двух рядом расположенных пирамид, состоящих из трех уровней каждая.
Рисунок 1. Обобщенная модель субъекта управления градостроительством
Рисунок 2. Обобщенная модель реального субъекта управления градостроительством вусловияхсовременной России
На рисунке 1 представлена пирамида уровней власти: элемент, обозначающий федеральную власть, расположен сверху пирамиды, средний и непосредственно примыкающий к ней этаж составляет региональная публичная власть. Они объединены с федеральной властью, т. к. представляют собой государственную власть двух уровней компетенции. Нижний этаж представлен элементом, обозначающим местное самоуправление, которое в силу своего автономного статуса несколько отделено от государственной власти. Стрелками сверху вниз показаны управленческие воздействия вышестоящего уровня на нижестоящий. По центральной оси пирамиды уровней власти размещен синий столбик, символизирующий проектное сообщество профессио-налов-градостроителей. Сообщество должно быть представлено на всех этажах власти для того, чтобы принимаемые ею решения были компетентными.
На рисунке представлена пирамида операционных уровней управления градостроительством. Концептуальный уровень управления является самым верхним — от него исходят импульсы, воздействующие на средний — законодательный уровень. Законодательство в области градостроительной деятельности должно быть отражением научных концепций и подпитываться ими. Самый нижний проектный уровень должен строиться на законодательной основе. В рамках этой пирамиды необходимы активные обратные связи, идущие от нижнего уровня на средний и верхний и от среднего на верхний. Естественно, все уровни этой деятельности также пронизаны присутствием профессионалов-гра-достроителей. Возникает замкнутый цикл циркулирования информации, система становится способной к саморазвитию и самокоррекции.
Важнейший аспект модели составляет механизм взаимодействия двух измерений субъекта управления — властного и операционного. Модель показывает, какие управленческие воздействия уместны и необходимы.
Федеральный уровень может и должен оказывать воздействие на концептуальный и законодательный уровни пирамиды. Именно он в первую очередь должен быть ответственен за развитие градостроительной науки, включающей теорию расселения и смежные отрасли, и он должен быть инициатором формирования и изменения законодательной базы градостроительной деятельности.
Региональный уровень власти должен активно влиять на законодательный уровень управления градостроительством, особенно в части формирования регионального градостроительного законодательства, которое для такой обширной и разнообразной по природно-климатическим и социально-экономическим условиям страны, как Россия, просто жизненно необходимо. И, естественно, региональный уровень власти должен оказывать определяющее влияние на подготовку градостроительной документации. На своем уровне именно они могут связать воедино разнообразные интересы в масштабе региона и входящих в его состав муниципальных образований.
Муниципальный уровень влияет исключительно на процесс производства градостроительной документации, интересы муниципалитетов по своей природе предельно конкретны
и связаны с обслуживанием определенной территории.
Такова идеализированная схема субъекта управления градостроительством. Теперь необходимо откорректировать ее в соответствии с реальным положением дел, с учетом приведенных выше теоретических изысканий и моделей.
Как видно из представленной модели, ситуация по управлению градостроительной деятельностью далека от идеализированной. Существует целый комплекс недостатков, которые необходимо обобщить для дальнейшего исследования:
1 Наблюдается упомянутый выше разрыв управленческих связей между региональным уровнем власти и местным самоуправлением. Управленческие воздействия не поступают на нижний этаж пирамиды власти. Властный субъект получается расщепленным на две составные части, циркуляция
Управление
Департамент
Министерство
С
Vі
Регионального
развития
Территориального развития
Г радостроитель-ного развития
Архитектура Градостроительство
ЖКХ
Дорожное хозяйство
Развитие инфраструктуры
Строительный
комплекс
Транспорт
Жилищная политика
Энергетика
Рисунок 3. Структура органов управления градостроительством на региональном уровне
необходимой управленческой информации отсутствует.
2 Профессиональное сообщество крайне условно влияет на принятие решений, связанных с управлением градостроительством, — его голос, как правило, игнорируется властью всех уровней. Поэтому синий столб превращен здесь в обозначенную штрихом фигуру неправильной формы, которая показывает неравномерность влияния профессионалов на принятие властных решений.
3 Влияние пирамиды уровней власти на пирамиду операционных решений также носит своеобразный характер. Это задано тем фактом, что самый верхний операционный уровень — уровень концепций — практически отсутствует в настоящее время. Не существует общенациональной документации территориального развития, отсутствует официально утвержденная Национальная градостроительная доктрина. Не на должном уровне ведутся теоретические разработки в области развития системы расселения и управления таким развитием, развитие городских агломераций, управление развитием городов и т. д. Накопленный в советский пе-
риод теоретический потенциал по
этой части во многом обесценился в силу изменения социально-экономических и правовых условий градостроительной деятельности. По сути дела необходимо решать
указанные теоретические вопросы заново и системно.
4 Вследствие такого положения федеральному уровню власти просто не на что влиять в плане контроля концептуального уровня управления градостроительством. Тем самым федеральная власть не может выполнить своей самой уникальной части деятельности — организации решения теоретических и доктринальных задач в этой области, оставляя весь дальнейший процесс подготовки градостроительной документации без ориентиров, принципов и задач градостроительного развития страны и ее регионов. Нерешенность этих методологических уровней делает нашу градостроительную деятельность бессистемной, не направленной на решение коренных и долговременных задач, стоящих перед государством и обществом.
5 Фактически верхним операционным уровнем управления градостроительством становится в этих условиях законодательный уро-
вень. Законодательство берет на себя функции концептуального и даже теоретического оформления градостроительной деятельности. Фактически мы не имеем на сегодняшний момент официально утвержденного документа более высокого уровня, чем Градостроительный кодекс 2004 г. Формирование законодательства — это единственное, что делает в настоящее время федеральная власть в плане управления градостроительной деятельностью.
Современная организационная структура управления градостроительством в России
Основная часть критических высказываний касательно рассматриваемой проблемы управления градостроительством относится к законодательному уровню управления. Прежде всего, значительным критическим замечаниям подвергается действующий Градостроительный кодекс, в котором усматривают большое количество несоответствий существующему законодательству, включая действующую Конституцию. Необходимо рассмотреть вопрос о структуре органов, которые осуществляют или должны осуществлять управленческую деятельность по отношению к градостроительству в России. Какова эта структура, насколько она вообще сориентирована именно на этот вид деятельности и насколько он приоритетен — это весьма немаловажно.
Среди всех органов федеральной власти, способных влиять на градостроительную политику в России, безусловно, выделяется Министерство регионального развития. За последние несколько лет оно резко подняло свой статус за счет включения в него ряда федеральных структур и перехода под его контроль значительных финансовых потоков. Между тем такое поднятие статуса сопровождалось резким расширением круга полномочий министерства, который стал к настоящему времени просто необъятным.
На сайте Министерства регионального развития (http://www.minregion.ru/ministerstvo) изложен чрезвычайно длинный список обязанностей, возложенных на него, а также его организационная структура. Среди обязанностей — вопросы «...строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства)» и «...оказания государственных услуг и управлению государственным
имуществом в сфере градостроительства». Такое обилие задач министерства сочетается с их разнохарактерностью и обилием департаментов, отвечающих за их разрешение, что на практике оборачивается нерешенностью значительного круга проблем, в первую очередь, территориального развития.
Современная организационная структура управления градостроительством в России. Региональный уровень
В отношении управления градостроительством на региональном уровне следует поставить во главу угла вопрос о том, как позиционируют региональные власти органы, отвечающие за управление градостроительством в общей системе региональных органов управления? Как они называются, какой имеют статус (статус органа управления в нашей действительности также имеет немалое значение), существуют ли они отдельно как самостоятельные учреждения или слиты с какими-либо другими непрофильными. Для решения этого вопроса было проведено исследование статуса органов управления градостроительством в 60 регионах России по состоянию на ноябрь 2010 г.
Итоги данного исследования представлены на рис. 3 и 4 и могут быть сформулированы следующим образом:
1 Статус учреждений, занимающихся управлением градостроительством, сильно колеблется от региона к региону. Представлены и управления, и департаменты, и министерства, что показывает разное положение таких органов в региональной иерархии власти.
2 В общей структуре таких органов нет понятия «градостроительство». Оно присутствует только в 28% регионов, и только в 7% регионов так или иначе вспомнили о понятии «территориальное развитие» («региональное развитие», «градостроительное развитие»),
3 Самое негативное состоит в том, что в большинстве регионов не рассматривают градостроительство и задачи управления им как приоритетные и произвольно соединяют вместе с органами, ответственными за это управление, органы, работающие областях ЖКХ (очень частый вариант), дорожного хозяйства, развития инфраструктуры, строительного комплекса, транспорта, жилищной политики и даже энергетики (!).
Подобное отношение к вопросу управления градостроительством на региональном уровне говорит о том, что в большинстве регионов их власти до сих пор не осознали значимости градостроительства как отдельной сферы, которая определяет собой все остальные стороны человеческой деятельности.
В качестве промежуточного вывода можно сказать, что на основе проведенного структурного анализа органы власти ни федерального, ни регионального уровней не готовы к эффективному осуществлению управления градостроительной деятельностью в России. Для этого у них нет ни четко выделенных структурных подразделений, ни тем более отдельных специализированных органов власти. Проблемы градостроительства в нашей стране, по-видимому, воспринимаются как малозначимые и недостойные создания для них хотя бы соответствующих органов управления.
Концептуальный уровень управления градостроительством в России, его особенности и недостатки
В отношении градостроительства все возможные концептуальные документы можно разделить на две категории:
1 Документы преимущественно текстовые, так сказать «конституционные», устанавливающие основные принципы, критерии, цели и задачи управления развитием систем расселения.
2 Документы преимущественно графические, в которых отражены основные пространственные тенден-
ции развития систем расселения регионального и национального уровня.
Вероятен также вариант существования смешанных документов, но их комбинация по смыслу ничего не добавляет, поэтому резонно рассмотреть особенности этих двух вариантов по отдельности. Условно говоря, первый тип концептуальных документов подпадает под категорию Национальных доктрин. Прежде всего, предлагается рассмотреть определения, даваемые понятию «Национальная доктрина» в текстах различных действующих Национальных доктрин РФ:
Доктрина является одним из основных документов стратегического планирования в Российской Федерации и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов (на тот или иной круг проблем) //Из определения Военной доктрины РФ;
Доктрина представляет систему научно обоснованных взглядов на рассматриваемую проблему государственного значения //Из определения Экологической доктрины РФ;
Доктрина является официальным, периодически обновляемым документом, задающим основные критерии, цели, приоритеты развития //Из определения Морской доктрины РФ.
Приведенные определения дополняют друг друга и формируют приблизительный облик и определение этого важного концептуального документа. При этом толковые словари дают несколько обобщенных определений понятия «доктрина»:
Доктрина — учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или
Рисунок 4. Распределение региональных органовуправления градостроительством по признаку наличия в их наименовании понятия «градостроительство»
политический принцип // Большой энциклопедический словарь [1];
Доктрина — совокупность официально принятых взглядов на какую-либо проблему и характер средств ее решения // Толковый словарь русского языка под редакцией Т.Ф. Ефремовой;
Доктрина — учение, научная концепция (обычно о философской, политической, идеологической теории). Военная доктрина (спец.) — система официальных государственных положений о военном строительстве и военной подготовке страны //Толковый словарь русского языка (Ожегов С., Шведова Н.) [4].
Исходя из этих определений, можно дать синтетическое обобщенное определение понятию «Национальная доктрина» как официального документа:
Национальная доктрина — это научная концепция, система научно обоснованных взглядов на какую-либо значимую проблему государственного значения или отрасль государственно значимой деятельности, которая задает основные принципы, цели,приоритеты в ее отношении и способы решения данной проблемы. Национальная доктрина относится к числу документов стратегического планирования и носит официальный, руководящий характер.
Согласно этому общему определению, можно дать определение частное, раскрывающее понятие Национальной Градостроительной доктрины России.
1 Национальная Градостроительная доктрина России — это научная концепция, представляющая собой систему научно обоснованных взглядов на проблемы развития национальной системы расселения России и решения основных проблем, связанных с ее устойчивым функционированием. Доктрина является официально утвержденным документом стратегического планирования, находящимся в системе аналогичных государственных документов.
2 Градостроительная доктрина формулирует научно обоснованные политические принципы организации и развития системы расселения Российской Федерации. Доктрина основана на научной теории развития систем расселения и призвана обеспечивать градостроительными средствами и способами целостность, безопасность, защиту территории России, ее удержание под контролем и эффективное использование. Кроме
того, она должна сформулировать приоритеты, обеспечивающие устойчивое и сбалансированное развитие национальной системы расселения в целом и отдельных ее частей.
В этой связи необходимо рассмотреть ситуацию с имеющимся в настоящее время текстом Национальной доктрины градостроительства России. Национальная доктрина градостроительства РФ разработана в РААСН в 2001 г. Автор текста известный ученый-градостроитель И.М. Смоляр, в составе редколлегии также представлены известные ученые-академики. Несомненным достоинством документа является уже то, что он является на сегодняшний день первой попыткой системно осмыслить градостроительные проблемы развития России. Однако этот документ имеет один очень серьезный недостаток: до сих пор, хотя со времени разработки текста Доктрины прошло почти 10 лет, этот документ не утвержден в качестве официально значимого.
Стоит рассмотреть вопрос о том, как в этом контексте выглядят другие официально принятые доктрины. За последнее десятилетие их было принято и откорректировано немало. Но их объединяет, прежде всего, то, что все они были в разное время утверждены официальными органами власти РФ. Вот некоторые примеры: Военная доктрина РФ утверждена Указом Президента Российской Федерации 05.02.2010;
Экологическая доктрина РФ одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р;
Климатическая доктрина РФ утверждена Распоряжением Президента Российской Федерации от
9 декабря 2009 г.;
Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года утверждена Распоряжением Президента Российской Федерации от
27.07. 2001 г.
Кроме этого, приняты на государственном уровне: Продовольственная доктрина РФ, Ядерная доктрина РФ, Доктрина информационной безопасности, Доктрина образования РФ, Доктрина развития науки в РФ и даже Доктрина интересов РФ в Антарктиде (утверждена 27.10.2010, содержит 47 страниц).
Кроме необходимости статусного утверждения Доктрины, необходимо решение ее собственных проблем, дабы ее текст соответствовал требованиям, предъявляемым к документам такого жанра. Самое главное требо-
вание, которое можно выделить, — это отсутствие каких-либо исследовательских частей в составе текстов официально утвержденных Доктрин. Доктрина — это не исследование, а совокупность твердо установленных фактов и их интерпретаций, перечень принципов, целей, приемов решения задач и прочее. Одним словом, Доктрина носит нормативно-фактологический, а не научно-исследовательский характер. Между тем в составе текста Национальной доктрины градостроительства большая его часть отдана именно научному исследованию, озаглавленному «Концепция градостроительной политики России на начало XXI века». Ниже приведена структура Доктрины по тексту 2001 г.
Раздел I. Концепция градостроительной политики России на начало XXI века.
Глава 1. Градостроительство России — состояние и цели.
Глава 2. Основы градостроительной деятельности.
Глава 3. Новый алгоритм градостроительства.
Глава 4. Стратегия развития городов России — научный сценарий.
Объем 52 страницы
Раздел II. Национальная доктрина градостроительства России.
Объем 15 страниц
Как видно, собственно текст, озаглавленный «Национальная доктрина градостроительства России», занимает последние 22% общего текста. При этом возникает парадоксальная ситуация — один из разделов Доктрины носит такое же наименование, как и сама Доктрина в целом. Это не случайно: документы такого плана не должны содержать мотивировочных или исследовательских частей, а носят характер исключительно конституирующий.
Для актуализации Национальной доктрины градостроительства России предлагается провести реструктуризацию существующего текста, введя в него новые разделы.
1. Необходимо ввести раздел: «Реализация положений Доктрины», что позволит оценить степень ее предсказательной силы.
Предлагается проанализировать реализацию ключевых задач, сформулированных авторами Доктрины в разделе 1.2. Анализ необходимо провести по каждой задаче отдельно, а затем комплексно оценить степень выполнения поставленных задач, что позволит более ясно определиться с вопросом относительно требуемой степени актуализации положений Доктрины.
Аналогично предлагается проанализировать реализацию предложений, выдвинутых в главах 3 и 4 Доктрины.
Предлагается провести оценку современного состояния развития градостроительства в России. Ее также предлагается структурировать по следующим разделам.
Необходим анализ угроз в сфере градостроительства. В данном анализе следует учесть:
♦ анализ угроз, которые устранены или в основном устранены к настоящему времени (если таковые имеются);
♦ анализ угроз, которые не устранены (с рассмотрением вопроса о причинах такого положения);
♦ анализ новых возможных угроз, которые могут возникнуть в будущем.
2. Необходим раздел «Безопасность развития России и ее обеспечение средствами градостроительной политики». В этом разделе должны быть поставлены основные целевые задачи градостроительного развития за счет:
2.1. Обеспечения независимости транспортных и инфраструктурных объектов и потоков в изменившихся геополитических условиях.
2.2. Развития приграничных систем расселения — создания сети опорных населенных пунктов, сети рокадных дорог, таможенных и логистических терминалов и т. д.
2.3. Создание новых транспортных коридоров — новых (в первую очередь широтных, достраивающих сети коммуникаций страны) и внутри и между сложившимися агломерациями.
2.4. Развитие портов и окружающих территорий на незамерзающих морях (Балтике, Черном море, Дальнем Востоке).
2.5. Создание и развитие транспортных и расселенческих выходов на Крайний Север.
2.6. Выработка комплекса мер по преодолению градостроительными мерами рассечений национальной системы расселения России.
2.7. Укрепление межрегиональной связности национальной системы расселения России.
2.8. Опережающее развитие каркаса расселения дальневосточных и северных территорий.
3. В рамках Доктрины необходим раздел, посвященный документации территориального планирования, в особенности неясному до сих пор вопросу относительно Схемы территориального планирования (СТП) России.
В настоящее время СТП России рассматривается не как документ высшего уровня, являющийся оценкой и научным прогнозом развития национальной системы расселения, а как схема размещения на территории России объектов федерального значения, представленной в виде серии отраслевых схем. Это не позволит управленческим образом влиять на процесс саморазвития национальной системы расселения, ограничивая сферу территориального планирования региональным уровнем.
3.1. Доктрина должна сформулировать основные цели и задачи разработки СТП России, ее основные методологические принципы.
3.2. Необходимо провести обобщенный анализ накопленного опыта регионального территориального планирования с указанием его основных находок и недостатков.
4. Предусмотреть раздел, посвященный анализу развития градостроительной теории, с указанием основных достижений и проблем, существующих к настоящему времени. Должны быть указаны основные общественно значимые направления развития градостроительной теории на обозримую перспективу. По нашему мнению, наиболее актуальными вопросами по этой части являются:
4.1. Изучение саморазвития систем расселения и способов влиять на него в заданном направлении.
4.2. Создание методики надежного прогноза их развития на длительные периоды времени.
5. Отдельным разделом в Доктрине должен прозвучать анализ сложившейся к настоящему времени правовой базы в отношении градостроительства.
5.1. Главной задачей видится разработка Закона РФ «О системе управления в градостроительстве». Этот вопрос законодательно слабо проработан и практически не освещается в рамках действующего Градостроительного кодекса.
5.2. Предусмотреть анализ ФЗ №94 и анализ последствий его применения в отношении разработки градостроительной документации. Должны быть намечены пути выхода из создавшегося неадекватного положения в этой сфере.
5.3. Доктрина должна сформулировать положение «Об уровнях целей разработки градостроительной документации различных уровней», которое позволило бы гармонизировать существующее положение дел в вопросе взаимодействия документов трех уровней управления.
Концептуальные основы актуализации Градостроительной доктрины России
Градостроительная доктрина — это политический принцип организации и развития системы расселения Российской Федерации, основанный на научной теории развития систем расселения и призванный обеспечивать градостроительными средствами и способами ее целостность, безопасность, защиту территории, ее удержание под контролем и эффективное использование. Кроме того, он должен обеспечить устойчивое и сбалансированное развитие национальной системы расселения в целом и отдельных ее частей.
Основные принципы обновления Доктрины:
1 Доктрина должна кратко и ясно формулировать основные цели развития национальной системы расселения России.
2 Доктрина должна быть основана на научных теориях и исследованиях, но не должна содержать в своем тексте научных описаний, анализа, дискуссионных моментов и т. д. (Прежняя редакция Доктрины часто похожа на текст научной статьи, а не концептуального итогового документа.)
3 Доктрина должна быть ограничена принципиальными вопросами градостроительства, в т. ч. развития системы расселения, и не затрагивать непрофильные вопросы, например, охрана памятников, экологические и многие другие смежные вопросы. Идя по этому пути, мы начинаем изучение подсистем и смежных систем вместо анализа собственно градостроительной системы, причем на национальном уровне, как указано в самом заглавии Доктрины. Данное утверждение основано на теории систем, которая утверждает, что исследование подсистем любой системы по отдельности не может привести к целостному осмыслению всей системы, требуется изучение именно уровня самой системы.
4 Доктрина должна включать в себя анализ угроз и вызовов России на современном этапе, а также в перспективе. Этот анализ должен учитывать внутреннее и внешнее геополитическое положение страны и давать ответ на вопрос, каковы стратегические цели в развитии пространственной организации национальной системы расселения.
5 Доктрина должна быть основана на градостроительном анализе
расселения, на выявлении его опорного каркаса, возможных основных вариантов его эволюции, обоснования наиболее выгодных с точки зрения национальных интересов.
6 Доктрина должна в качестве одного из важнейших критериев обосновать принцип градостроительного обеспечения независимости России в различных ключевых областях: промышленности, энергетике, транспорте, продовольствии, рекреации и других сферах, в которых независимость России оказалась под угрозой.
7 Доктрина должна учитывать и давать рекомендации по развитию глобальных преимуществ России, ее уникальных и отличительных особенностей и их укрепления средствами градостроительства.
8 Доктрина должна быть увязана с уже принятыми и разрабатываемыми государственными доктринами — военной, экономической, демографической и прочими. Необходимо выявить в них вопросы, смежные с теми, которые рассматривает Градостроительная доктрина.
Назначение Градостроительной доктрины
Градостроительная доктрина — документ, выражающий интересы государства и общества в развитии национальной системы расселения России и пространственном развитии страны и ее регионов.
Градостроительная доктрина есть основополагающий концептуальный документ для разработки Генеральной схемы территориального планирования Российской Федерации.
Градостроительная доктрина есть основа для разработки государственных целевых программ федерального и регионального уровня, как территориальных, так и отраслевых, в особенности в таких областях, как развитие транспорта, инженерной инфраструктуры, строительства и других базовых отраслей.
Градостроительная доктрина в сочетании с Генеральной схемой территориального планирования Российской Федерации есть международная декларация России о намерениях по развитию своей территории, она является основной для согласования крупных инвестиционных проектов, связанных с территориальным развитием.
Период действия Доктрины
Срок действия Доктрины должен быть стратегическим, т. е. превышать
время жизни текущего поколения. Оптимальным временным отрезком в этом случае представляется период в 50 лет, с обязательной корректурой и актуализацией Доктрины каждые
10 лет.
Принципиальные изменения базовых принципов Доктрины должны производиться в случае существенного изменения внешней и внутренней обстановки в России, появления новых угроз и вызовов, а также появления новых стратегических целей национального развития России.
Предлагаемая структура обновленной Градостроительной доктрины
I. Введение
1.1. Основные определения и понятия.
1.2. Цели и задачи Градостроительной доктрины.
1.3. Назначение Доктрины.
II. Угрозы и вызовы развитию Российской Федерации в XXI веке
2.1. Внешние угрозы, исходящие из геополитического положения РФ.
2.2. Внутренние угрозы, возникающие из особенностей национальной системы расселения РФ и ее дальнейшего саморазвития.
III. Основные стратегические цели развития национальной системы расселения и их пространственное планировочное выражение
Раздел должен иметь региональное членение в соответствии со структурой федеральных округов. По каждому из них должны быть обозначены основные особенности, проблемы и угрозы, а также принципы их решения. Регионализм является важным принципом формирования Доктрины.
IV. Условия реализации планировочной пространственной стратегии
В качестве основного вывода можно сказать, что система управления градостроительной деятельностью в России находится в начальной стадии формирования, которую можно признать затянувшейся. Не сформированы адекватные структуры управления (причем как на федеральном, так и на региональном уровне), концептуальные основы такой деятельности. Исправление такого положения жизненно необходимо и возможно только на основе серьезной научнопрактической деятельности. Организатором такой деятельности, по нашему мнению, может и должна стать РААСН, которая в ходе такой работы сможет существенно укрепить свой
авторитет и влияние, привлекая к этой работе лучшие градостроительные силы страны.
Список использованной литературы
1 Большой энциклопедический словарь. М., 1997.
2 Вильнер М. Я. Актуальные вопросы градостроительной деятельности // БСТ, № 7. М., 2006.
3 Месарович М., Мако Д., Такаха-ра И. Теория иерархических многоуровневых систем. М., 1973.
4 Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 2006.
5 Эшби У. Р. Введение в кибернетику. М., 1959.
6 Мазаев Г. В., Мазаев А. Г. Теоретические основы управления градостроительной деятельностью и ее особенности в условиях современной России // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. 2011. № 1.
