CC BY
257
УДК 69 (094)
МАЗАЕВ Г В.
МАЗАЕВ А. Г
Методы управления градостроительством за рубежом: законодательные основы
В статье излагаются результаты научно-исследовательской работы, посвященной анализу методов управления развитием систем расселения. Проведен анализ зарубежной законодательной базы и конституционного закрепления вопросов развития систем расселения.
Ключевые слова: градостроительство, системы расселения, агломерации, Градостроительный кодекс, Конституция, территориальное планирование.
Мазаев
Григорий
Васильевич
кандидат архитектуры, профессор, член-корреспондент РААСН, главный градостроитель УралНИИ-проект РААСН
e-mail:[email protected]
Мазаев
Антон
Григорьевич
кандидат архитектуры, советн и к РААСН
e-mail: [email protected]
MAZAEV G. V.
MAZAEV A. G.
METHODS OF URBAN PLANNING ABROAD: LEGISLATIVE FRAMEWORK
Results of the research work, devoted arc stated to the analysis of methods of management by development of systems of moving. The analysis of foreign legislative base and the constitutional fastening of questions of developmenl of systems of moving is lead.
Keywords: urban planning, the system of settlement, agglomeration, urban development code, constitution, land use planning.
В 2011 г. завершился второй этап научно-исследовательской работы «Методы управления развитием систем расселения и эффективность их воздействия», выполняемой в институте «УралНИИПроект» в рамках исследований РААСН. Тема исследования носит вполне отчетливый прикладной характер. Вполне естественно возникает вопрос: в чем здесь состоит научное исследование, ведь эти проблемы решаются юридически в Градостроительном кодексе РФ и целом ряде постановлений Правительства РФ? Реальный процесс управления градостроительством показывает крайне ущербное решение этих вопросов на законодательном уровне, о чем свидетельствуют изменения, постоянно вносимые в Градостроительный кодекс.
Основные постулаты теории управления сложными иерархическими системами, основанные на законах кибернетики, гласят, что система управления объектом создается одновременно с самим управляемым объектом, она должна учитывать его характер, свойства и особенности поведения. В противном случае управление будет неэффективным.
Первый этап работы (2010 г.) был посвящен кругу вопросов, обеспечивающих адекватность системы управления градостроительством в России управляемым объектам — системам расселения, агломерациям, вопросам правильности построения системы управления в соответствии с их базовыми принципами и соответствия задачам функционирования каждого уровня управления. Этот этап исследования показал крайне неудовлетворительную картину состояния системы управления градостроительством, которая формируется схоластически, зачастую исходя из популистских лозунгов, не имеющих отношения к объекту и принципам управления.
Примером может служить произвольное исключение из Градостроительного кодекса понятия «ранжирование интересов», бывшего в его предыдущих редакциях. Пример настолько яркий, что нуждается в пояснении: градостроительные интересы были ранжированы на государственные, субъектов РФ, муниципальные и частные. Это позволяло развивать соответствующие уровни систем расселения, решать вопросы развития систем расселения на основе согласования интересов. С отменой
© Мазаев Г. В., Мазаев А. Г., 2012
17
этого принципа было введено понятие равенства интересов всех уровней, что поставило государственные и общественные интересы в зависимость от частных интересов. Стремление уравнять интересы граждан и государства на практике привело к противостоянию этих интересов, спекуляции на них, что выразилось в бесконечных судебных спорах, ведущих к задержке принятия жизненно важных решений. Это нарушение одного из базовых принципов управления: интересы любого нижележащего уровня управляемой системы не могут быть выше интересов вышележащего уровня; интересы системы в целом важнее интересов каждого отдельного уровня. Речь идет о так называемом «принципе связанности уровней», определяющем иерархию интересов в системе. Мы видим пример правового решения вопроса управления, идущий вразрез с базовыми принципами управления сложными иерархическими системами, основанный на популистском лозунге.
Исследование на первом этапе показало наличие большого числа проблем управления градостроительством в Российской Федерации:
• отсутствие правовой легитимности управления градостроительством, так как основной закон государства — Конституция — не относит вопросы градостроительства к вопросам государства, а передает их только на уровень субъекта РФ;
• произвольное распределение функций по уровням управления, не позволяющее принимать весь комплекс решений на одном уровне управления. Особенно это проявляется при определении основных направлений развития систем расселения и населенных пунктов, наталкиваясь на различные формы собственности на землю и различные системы управления этими землями, не имеющими единой координирующей задачи и единой правовой базы;
• нарушение базовых принципов управления сложными иерархическими системами;
• отсутствие единой задачи развития систем расселения в каком-либо виде — Схемы территориального планирования Российской Федерации, Градостроительной доктрины Российской Федерации, что не позволяет осуществлять целеполага-ние при разработке документов территориального планирования субъектов РФ. Неясны цели и интересы системы в целом;
• пренебрежение достижениями отечественной градостроительной науки при определении развития систем расселения, сведения их к вопросам землепользования, что не может задать правильное развитие градостроительных объектов, соответствующее их имманентным свойствам, фазам развития и топологии пространства, в котором эти объекты размещены. Наиболее яркий пример — развитие Москвы в юго-западном направлении.
Соответственно, сформировалась задача второго этапа исследования: рассмотреть зарубежную практику систем управления градостроительством, выявить принципы их организации, которые могут быть использованы в практике России и позволят устранить имеющиеся недостатки. Эта задача созвучна принципам развития государственности в нашей стране («внедрять жизнеспособные институты стран-лидеров»).
В работе рассмотрены три основных аспекта управления градостроительной деятельностью за рубежом: законодательный, организационный и концептуальный. В настоящей статье мы остановимся только на законодательном уровне.
Законодательный уровень представляется весьма важным, так как именно на нем закрепляются функции государства по регулированию градостроительной деятельности. Действующая Конституция России 1993 г. никоим образом не касается вопросов градостроительной деятельности и не связывает их с обязанностями государства. Между тем в такой обширной и территориально неоднородной стране, как Россия, эти вопросы не могут не быть в зоне повышенного внимания государства на любом историческом этапе, особенно — столь сложном сегодняшнем, когда после распада СССР радикально изменилось геополитическое положение страны и ее система расселения. Понятие «градостроительство» должно быть внесено в число конституционно определенных, так как Конституция является источником и основой всей правовой системы страны, ее положения действуют напрямую, а не обуславливаются какими-либо промежуточными законами.
Конституция — документ обязывающий, она очерчивает круг задач и обязанностей государства, кото-
рые оно обязано решать постоянно. Поэтому отсутствие в ней понятия «градостроительство» и всех связанных с ним понятий приводит к тому, что государство не является инстанцией, ответственной за проведение осмысленной, ясной, понятной градостроительной политики.
Исследованием установлено, что многие страны мира в своих конституциях содержат весьма подробные вопросы градостроительства и территориального планирования. Были рассмотрены и проанализированы конституции 98 стран [3], установлено, что в 32 из них содержатся нормы, касающиеся градостроительства и территориального развития.
Объем статьи не позволяет привести анализ полностью, поэтому приведем ряд примеров.
Конституция ФРГ указывает, что территория Федерации может быть переустроена так, «чтобы земли согласно величине и возможностям могли эффективно выполнять возложенные на них задачи. При этом должны приниматься во внимание... требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования» (ст. 29). Это базовое положение определяет важнейшее понимание возложенных на земли (эквивалент субъекта РФ) задач. Данное положение никак не определено относительно субъектов РФ, что предоставляет им возможность самостоятельно, вне какой-либо связи, определять свои функции и задачи в территориальном устройстве России. В отечественной практике сложилась весьма своеобразная «нарезка» на субъекты Федерации, которые радикально различаются между собой по величине территории, численности населения, экономическому и природному потенциалу. В немецком законодательстве введено понятие «эффективного функционирования» субъекта Федерации, связанного с его величиной и возможностями.
Конституция Испании ставит целью заботы властей о развитии страны «выравнивание уровня жизни всех испанцев» (ст. 130, ч. 1), которое достигается посредством «выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития» (ст. 131, ч. 1). Здесь увязаны социальная цель и механизм ее достижения: «установление адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории» (ст. 138, ч. 1). Это актуально для России с ее несправедливым перетоком средств из производя-
щих районов в финансовый центр, вследствие чего их муниципальные и региональные власти не имеют средств для саморазвития.
Согласно Конституции Греции регулирование «.формирования, развития, застройки и расширения городов и вообще жилых районов входит в компетенцию государства» (ст. 24, ч. 2).
Ряд конституций — Испании, Греции, Грузии, — выделяют «проблемные территории»: горные, островные, приграничные. В России такие районы определяются отдельными постановлениями Правительства РФ, носящими временный характер «спасательного круга» для проблемной территории. В разное время таковыми были районы Крайнего Севера, Дальнего Востока и ряд других. Видимо, настало время для их конституционного закрепления, чтобы вести долговременную целенаправленную работу по их развитию. Интересно, что в ряде стран проблемные территории подчинены непосредственно федеральному правительству (Конституция Мексики, ст. 48).
Конституция Португалии относит к обязанностям государства сбалансированный рост всех секторов и регионов, стирание экономических и социальных различий между городом и селом (ст. 81), что напоминает нерешенную задачу советского социализма, приведшую к ликвидации большого числа «неперспективных» сел, многоэтажной застройке сельских населенных мест и отрыву сельских жителей от земли.
Конституция Швейцарской конфедерации отличается конкретностью своих положений; в ней даже установлен размер платы за проезд по туннелям на федеральных трассах, что крайне важно для жителей горной страны. В ней также введен термин «пространственное планирование», вопросы охраны окружающей среды, а также понятие «устойчивость», определяемая как «уравновешенное на продолжительное время соотношение между природой и ее способностью к обновлению, с одной стороны, и нагрузкой на нее со стороны человека — с другой» (ст. 73). Конституция возлагает на государство установление «принципов пространственного планирования.», которые «служат целесообразному и экономному использованию земли и упорядоченному заселению страны» (ст. 75, ч. 2). Это положение представляется
чрезвычайно важным и для России, территория которой заселена крайне неравномерно и нуждается в осмысленной градостроительной политике. Расселение страны не может пускаться на самоорганизацию, государство должно контролировать и направлять этот процесс.
Конституция Мексики устанавливает численные параметры административно-территориальных единиц-штатов как территорий, «население которых составляет не менее восьмидесяти тысяч жителей и которые располагают необходимыми средствами для обеспечения своего политического существования» (ст. 73, ч. 2).
Подобное положение Конституции может быть полезным для России, в которой имеется весьма широкий перепад между численностью населения различных регионов, отсутствует ограничение на минимальный размер региона. Это приводит к появлению таких регионов, где численность населения меньше, чем численность района в крупном городе. В России также не указано на наличие достаточных средств для политического существования региона. Для обоснования этого достаточно решения местного референдума. В результате возникает большое число муниципальных образований, являющихся дотационными и не имеющими полноценной системы управления. Периодически происходят отдельные слияния субъектов Федерации, но эти процессы происходят без опоры на какую-либо законодательную базу. Следует учесть этот опыт.
В последнее время в России появилось внимание к развитию крупных агломераций. Однако законодательная база в этом вопросе крайне слаба либо отсутствует. Интересное положение по этому вопросу имеется в Конституции Филиппин о независимости от подчинения региональным властям сильно урбанизированных городов и их особом статусе: «Независимыми от провинции являются те города, которые сильно урбанизированы в соответствии с законом.» (ст. 12).
Подводя итог, можно констатировать, что многие государства, причем не только сильно урбанизированные, содержат в своих конституциях положения о территориальном планировании, устойчивом развитии и сбалансированном развитии территорий, особом развитии проблемных терри-
торий, особом статусе высокоурбанизированных территорий и целом ряде других вопросов, связанных с градостроительством, как об обязанности государства. Закрепление этих вопросов в документе высшей юридической силы делает их важнейшими в деятельности государства и является надежной юридической базой для развития градостроительного законодательства. Этот опыт, безусловно, является полезным для России, нуждается в детальном осмыслении и перенесении на российскую юридическую систему, разумеется, с учетом ее специфики.
На следующей, более низкой юридической ступени стоят законы. В ряде стран приняты специальные законы о территориальном планировании. Наиболее интересен в силу своей глубокой проработки федеральный закон Германии «Об организации пространства». Ряд черт этого документа делают его образцом того, как далеко может продвинуться система законодательства в вопросах территориального планирования. В первую очередь это касается высокой концептуальной насыщенности этого документа, его связи с градостроительной наукой. Документ построен на градостроительных понятиях: агломерации, центральные места, слаборазвитые области, города с особыми функциями и многое другое. Это разительно отличает его от Градостроительного кодекса РФ, в котором все градостроительные понятия заменены на искусственные юридические конструкции, не связанные с теорией и практикой отечественного градостроительства.
В законе четко определяются задачи регионального планирования через иерархию интересов различного уровня: «Согласовывать разные требования к территории, организовывать планирование развития территории так, чтобы сглаживать возможные конфликты интересов». «Развитие, порядок и обеспечение интересов региональных и локальных территорий должно быть подчинено интересам развития общенационального». То, что было отменено в Градостроительном кодексе РФ из популистских соображений, прекрасно реализуется в европейском законе. Данное положение должно быть возвращено в Градостроительный кодекс как важное для целостного развития страны.
Закон приводит 15 принципов территориального планирования
в Германии, среди них такие как: гарантии созидательного разнообразия общенационального пространства и пространства регионов, ориентация системы расселения на уже существующие поселения, дополнение поселения незаселенными территориями, избегание разрезания свободного пространства ландшафта и др.
Последний принцип оказывается весьма актуальным для современной России. Появление большого числа поселков индивидуального жилья вокруг крупных городов приводит к разрезанию ландшафта, при этом сокращается свободное пространство. Эту проблему мы пытались разрешить в территориальных нормативах градостроительного проектирования Свердловской области, вводя норму гарантированного разрыва между населенными пунктами.
В законе большое внимание уделяется развитию агломераций, которые «должны функционировать как жилые, производственные центры и центры обслуживания». В России сейчас нет инструмента формирования агломераций, кроме «совместной разработки градостроительной документации», однако он не работает. Причина состоит в разнохарактерности муниципальных образований, входящих в агломерацию, сложности принятия согласованного решения ввиду разнонаправленности инте-
ресов. Необходимо принятие специального закона, регламентирующего развитие агломераций в России.
Заключение
Проведенное исследование показало, что за рубежом в развитых и активно развивающихся странах сформировано серьезное законодательное обеспечение деятельности по территориальному планированию. Такое обеспечение наиболее эффективно, если оно существует на всех уровнях законодательства, в том числе на конституционном. При этом оно оформлено в терминах градостроительства и тесно связано с градостроительной наукой. Необходимо внедрение такого законодательства в России для обеспечения ее целостного территориального развития.
Список использованной литературы
1 Месарович М., Мако Д., Такаха-ра И. Теория иерархических многоуровневых систем. М., 1973.
2 Эшби У. Р. Введение в кибернетику. М., 1959.
3 Конституции стран мира. URL: http://www.uznal.org/constitution. php.
4 Мазаев Г. В. Взаимосвязь реализации генерального плана города и градостроительного проектирования (на примере городов Свердловской области) : дис. ... канд. архитектуры. М., 1990.
