CC BY
55
ПРАКТИКА ОРГАНИЗАЦИОННО-ШТАТНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ THE PRACTICE OF ORGANIZATIONAL AND STAFFING PROJECTION OF STATE ADMINISTRATIVE BODIES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Овчаренко Р.К.
начальник службы по обеспечению деятельности комиссии по проведению административной реформы в Ростовской области - руководитель аппарата комиссии по проведению административной реформы Правительства Ростовской области, доктор социологических наук, доцент, профессор кафедры социологии ЮРИУ РАНХиГС
Ovcharenko R.K.
Head of the Office on support of the Administrative Reform Commission in the Rostov region - Chief of staff of the Administrative Reform Commission of Government of the Rostov region, Doctor of Sociology, Associate Professor, Professor of Sociology Department of the South Russian Institute of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA)
В статье рассматривается технология формирования органов государственной власти и управления субъектов РФ на примере Ростовской области.
Ключевые слова: проектирование, полномочия, функции, трудозатраты, структура, штатная численность, гражданские служащие, органы власти.
The article considers the forming technology of public authorities and governance subjects of the Russian Federation on the example of the Rostov region.
Keywords: projection, authorities, functions, labor costs, structure, staffing level, civil servants, public authorities.
Проблема формирования оптимальных структур государственных органов и определения объективно необходимой для выполнения задач и функций органа власти численности гражданских служащих является одной из актуальнейших как для теории, так и прежде всего для практики управления.
Причем единых подходов к ее решению в настоящее время не выработано. Законодательную базу этой работы в субъектах Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных, (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции (уставы) субъектов РФ.
Согласно статьи 77 Конституции Российской Федерации, система региональных органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.12 Эти конституционные нормы получают свое развитие в Федеральном законе от 6.10.1999 № 184-ФЗ, в соответствии со статьями 5, 17 и 21 которого система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается региональным законом, структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а иные органы исполнительной власти ре-
12
Конституция Российской Федерации // «Российская газета». N 7. 21.01.2009.
Электронный вестник Ростовского социально-экономического института.
Выпуск № 1 (январь - март) 2014
гиона формирует высший исполнительный орган государственной власти субъек-
13
та Российской Федерации .
В качестве содержательной основы формирования региональных органов власти можно рассматривать положения статьи 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а также нормы статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Указанные положения законодательных актов формируют общие черты структуры исполнительной власти субъектов РФ, определяя основные направления функционирования создаваемых регионами органов власти.
Причем, если на федеральном уровне управления, в соответствии с указом Президента РФ от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», могут создаваться органы исполнительной власти только трех видов - федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы14, то законодательно установленная самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе позволяет им реализовывать многообразие подходов к его решению. Например, в соответствии с областным законодательством в Ростовской области могут быть созданы министерства, департаменты комитеты, управления, комиссии и другие областные органы исполнительной власти15, в структуру правительства Московской области, помимо министерств и комитетов, входят главные
13 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс»;
14 См. указ Президента РФ от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Консультант Плюс»;
15 См. ст. 62 Областного закона Ростовской области от 29.05.1996 № 19-ЗС «Устав Ростовской области» // Официальный портал Правительства Ростовской области.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 10.02.2014);
Электронный вестник Ростовского социально-экономического института.
Выпуск № 1 (январь - март) 2014
управления16, структура органов исполнительной власти Ленинградской области состоит из комитетов и управлений, органов исполнительной власти иных видов
17
она не содержит .
Следует отметить, что субъекты РФ обладают свободой и в вопросе определения необходимой для реализации своих полномочий численности гражданских служащих. Несмотря на то, что статьей 130 Бюджетного кодекса РФ все же предусмотрены некоторые ограничения в этом вопросе в отношении дотационных субъектов РФ, но и они касаются прежде всего нормативов расходов на оплату
труда государственных гражданских служащих субъекта РФ, а не самой штатной
18
численности региональных органов власти.
В результате численность государственных гражданских служащих, даже расположенных в одном федеральном округе, может существенно разниться. Так, в Краснодарском крае численность гражданских служащих региональных органов власти составляет 5713 человек, в Ростовской области - 2753, в Волгоградской области - 2241, в Астраханской области - 1202 человек.19
Рассмотрим подробнее процесс формирования государственного аппарата на примере Ростовской области.
В соответствии со статьями 27, 52,54,60 Устава Ростовской области исполнительная власть осуществляется через систему органов исполнительной власти, которую возглавляет Правительство Ростовской области под руководством Губернатора Ростовской области. При этом Губернатор области формирует Правительство Ростовской области и определяет структуру областных органов исполнительной власти, а Правительство области в качестве высшего исполнительного органа гос-
Официальный портал Правительства Московской области. [Электронный ресурс]. URL: http:// www.mosreg.ru (дата обращения 10.02.2014);
17 Официальный сайт Администрации Ленинградской области. [Электронный ресурс]. URL: http://www. lenobl.ru ( дата обращения 10.02.2014);
18 См ст.130 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ// СПС «Консультант Плюс»;
19 Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров. [Электронный ресурс]. URL:http://gossluzhba.gov.ru (дата обращения 11.02.2014).
ударственной власти формирует иные органы исполнительной власти Ростовской области20.
В настоящее время в этом субъекте РФ сформировано 15 министерств, 3 комитета, 7 департаментов, 5 управлений и 3 региональных службы, 2 инспекции и 1
представительство Правительства Ростовской области при Правительстве Россий-
21
ской Федерации. Положения об этих органах утверждаются постановлениями Правительства Ростовской области22.
При решении вопроса определения штатной численности, необходимой для выполнения указанными органами возложенных на них полномочий, в Ростовской области исходят из необходимости исследований этих полномочий, расчленения их на функции, осуществления оценки трудозатрат, необходимых для реализации функций23. По итогам этой работы осуществляется расчет оптимальной штатной численности органа исполнительной власти Ростовской области.
На основе полученных по итогам произведенных расчетов цифровых показателей штатной численности готовятся предложения о формировании соответствующих структурных подразделений органа власти. В рамках этой работы руководствуются критериями, утвержденными решением коллегии Администрации
24
Ростовской области от 22.01.2007 № 2. Содержащиеся в указанном решении коллегии критерии представляют собой нормативы отнесения структурного подразделения органа исполнительной власти к одному из четырех возможных видов (управления, самостоятельного отдела, отдела в составе управления, сектора) в за-
20 Областной закон Ростовской области от 29.05.1996 № 19-ЗС «Устав Ростовской области» // Официальный портал Правительства Ростовской области.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 10.02.2014);
21 Официальный портал Правительства Ростовской области.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 10.02.2014);
22 См.п.1.3 Регламента Правительства Ростовской области, утвержденного указом Губернатора Ростовской области от 20.03.2012 № 16 «О Регламенте Правительства Ростовской области» // Официальный портал Правительства Ростовской области.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 11.02.2014);
23 См. п.2.4. Положения о кадровой работе в Правительстве Ростовской области, утверждённого указом Губернатора Ростовской области от 31.10.2011 № 20 // Официальный портал Правительства Ростовской обла-сти.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 10.02.2014);
24 Решение коллегии Администрации Ростовской области от 22.01.2007 № 2 «О критериях формирования структуры органов исполнительной власти Ростовской области»// Официальный портал Правительства Ростовской области.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 12.02.2014).
висимости от количества штатных единиц, необходимых для выполнения относительно обособленной функции (группы функций) органа власти. Это решение коллегии содержит также иные нормативы и нормы управляемости, применяемые при формировании оргструктур. Структуры областных органов исполнительной власти утверждают их руководители по согласованию с Губернатором, предельная штатная численность этих органов утверждается постановлением Правительства области25.
Таким образом, общий алгоритм организационно-штатного проектирования в общем виде можно представить в виде схемы 1.
Анализ практики подобной работы показывает, что она имеет и свои слабые места. Прежде всего, отметим высокую степень субъективности, которая на наш взгляд вполне может иметь место при оценке необходимых для выполнения полномочий и функций трудозатрат, что вполне способно привести к искажению показателей штатной численности в сторону их завышения.
Во-вторых, методика расчета штатной численности, исходя из определенных показатели трудозатрат, нормативно не закреплена.
Кроме того, необходимо принимать во внимание, что при решении вопросов штатной численности решающее значение имеют возможности областного бюджета. Даже в наибольшей степени объективные расчеты необходимой дополнительно штатной численности, не подкрепленные наличием бюджетных средств, которые можно направить на содержание этих штатных единиц, не будут реализованы.
Таким образом, изучение практики организационно-штатного проектирования в Ростовской области показывает, что в этом направлении достигнуты определенные результаты, но имеются также определенные резервы, которые можно рассматривать в качестве перспективных направлений совершенствования процессов формирования государственного аппарата в регионе.
25 См. п.2.1. Положения о кадровой работе в Правительстве Ростовской области, утверждённого указом Губернатора Ростовской области от 31.10.2011 № 20 // Официальный портал Правительства Ростовской обла-сти.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 10.02.2014).
Электронный вестник Ростовского социально-экономического института.
Выпуск № 1 (январь - март) 2014
Схема 1. Общий алгоритм организационно-штатного проектирования органов государственного управления в Ростовской области
Расчленение полномочия на функции; Расчет трудозатрат на выполнение полученных функций;
Расчет дополнительной численности; Определение возможности ее финансирования из областного бюджета
Согласование Губернатором
Наделение органа исполнительной власти Ростовской области новым полномочием путем внесения изменений в положение об этом органе
Изменение предельной численности органа исполнительной власти Ростовской области
А.
Изменение структуры и штатного расписания органа исполнительной власти Ростовской области
Изменение (утверждение) положений о структурных подразделениях органа исполнительной власти Ростовской области
Принятие федерального нормативного правового акта
Принятие постановление Правительства Ростовской об-
ласти
Принятие постановление Правительства Ростовской об-
ласти
Издание приказа (распоряжения) органа исполнительной власти Ростовской области
Издание приказа (распо ряжения) органа исполнительной власти Ростовской области
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА:
1. Конституция Российской Федерации // «Российская газета». N 7. 21.01.2009.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс»;
3. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ// СПС «Консультант Плюс»;
4. Указ Президента РФ от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Консультант Плюс»;
5. Областной закон Ростовской области от 29.05.1996 № 19-ЗС «Устав Ростовской области» // Официальный портал Правительства Ростовской об-ласти.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения
10.02.2014);
6. Указ Губернатора Ростовской области от 20.03.2012 № 16 «О Регла-
менте Правительства Ростовской области» // Официальный портал Правительства Ростовской области.[Электронный ресурс].
URL:http://www.donland.ru (дата обращения 11.02.2014);
7. Указ Губернатора Ростовской области от 31.10.2011 № 20 «Об утверждении Положения о кадровой работе в Правительстве Ростовской области» // Официальный портал Правительства Ростовской области.[Электронный ресурс]. URL:http://www.donland.ru (дата обращения 10.02.2014);
8. Решение коллегии Администрации Ростовской области от 22.01.2007 № 2 «О критериях формирования структуры органов исполнительной власти Ростовской области»// Официальный портал Правительства Ростовской области. [Электронный ресурс]. ШЬ: http://www.donland.ru (дата обращения
12.02.2014);
9. Официальный сайт Администрации Ленинградской области. [Электронный ресурс]. URL: http://www.lenobl.ru (дата обращения 10.02.2014);
10. Официальный портал Правительства Московской области. [Электронный ресурс].URL: http:// www.mosreg.ru (дата обращения 10.02.2014);
11. Официальный портал Правительства Ростовской области. [Электронный ресурс]. URL: http://www.donland.ru (дата обращения 10.02.2014);
12. Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров. [Электронный ресурс]. URL: http://gossluzhba.gov.ru (дата обращения
11.02.2014).
