CC BY
123А.А. Сазонов
Практика и проблемы привлечения к административной ответственности лиц, совершивших
правонарушения в области избирательного права
Институт юридической ответственности в сфере избирательного права призван функционировать как максимально унифицированный гарант правовой защищенности общественных отношений, складывающихся в процессе реализации гражданами активных и пассивных избирательных прав. Юридическая защита указанных правоотношений реализуется в форме их государственного регулирования через систему карательных санкций, основная полезность которых применительно к специфике избирательных отношений, скорее, не в принуждении деликтента к исправлению противоправного поведения, не в профилактике правонарушений и даже не в лишении возникших специальных избирательных прав, а в достижении гласного и оперативного эффекта реституции принципа абсолютной неприкосновенности системы формирования публичной власти. Из последнего проистекает необходимость неотвратимости наказания за совершение проступков не только и не столько как за посягательства на корректировку результатов избирательных кампаний, сколько и как за посягательство на институт свободных выборов, представляющий одну из конституционных основ Федерации. Защита этих конститутивных ценностей важна не только в формате охранения материального права народа быть высшим непосредственным выразителем державной власти через механизмы выборов и плебисцитов, но и в формате сохранения в обществе состояния незыблемости его идеологических императивов, даже эпизодическое безответное уязвление которых необратимо влечет их девальвацию и последующее крушение.
Действующее избирательное законодательство, если его оценивать вне избирательного процесса, предлагает логичную и системную конфигурацию обеспечения правовых гарантий проведения демократических выборов. Конституционно - правовая, административная, уголовная виды публично -правовой ответственности, по замыслу законотворцев, должны представлять такие институциональные параметры, использование которых в сочетании с мероприменительной реакцией многочисленных субъектов юрисдикции предполагает наступление ситуации общего законопослушания как интегрального параметра правовой стабильности избирательных кампаний. Однако наложение практической модели избирательной кампании на модель теоретическую приводит к выводу, что полная материализация теории в практику не только не близкая, но и отдаляющаяся перспектива. Особенно показательно это несоответствие при анализе административного правоприменения, являющегося основным волеподчиняющим институтом в избирательном законодательстве.
Следует признать, что масштабы административных правонарушений, допускаемых кандидатами, их сторонниками, политическими силами в процессе подготовки и проведения выборов, весьма значительны и способны в определенной степени конструировать картину электоральных предпочтений. Даже статистика поступающих в избирательные комиссии всех уровней и правоохранительные органы жалоб и заявлений с признаками наличия события административных проступков свидетельствует о жизнестойкости противоправного имплантанта и его влиятельности на избирательную ситуацию. И это без учета латентных правонарушений, порядок которых, по меньшей мере, сравним с порядком обжалуемых. В ряду наиболее часто обжалуемых и совершаемых деликтов - квалифицируемые по статьям 5.8, 5.11, 5.12, 5.14-5.16, 5.18-5.20, 5.45, 5.46, 5.51 КоАП РФ, то есть те, эффект воздействия на избирателя от совершения которых наиболее способствует
избранию нарушителей. В периоды состоявшихся на территории Тамбовской области кампаний по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва, в органы местного самоуправления, депутатов Тамбовской областной Думы четвертого созыва избирательные комиссии, органы прокуратуры и внутренних дел получили более 900 жалоб и заявлений, в том числе с наличием признаков совершения административных правонарушений. Только мизерная часть из них рассмотрена правоприменительными органами в формате Кодекса РФ об административных правонарушениях, только примерно по 40 фактам составлены протоколы и вынесены постановления о совершении административных проступков и лишь 15 физических и одно юридическое лицо привлечены мировым судьей к административной ответственности. Между тем поствыборный анализ заявительских материалов однозначно свидетельствует о наличии в содержании большинства из них поводов для возбуждения административных производств. При этом замечу, что по инициативе правоприменительных органов, что характеризует их бездействие, выявлено только одно административное правонарушение. Из данной иллюстрации следует: правовое реагирование уполномоченных субъектов путем привлечения виновных к административной ответственности настолько незначительно, что не выполняет и критического минимума запрограммированной избирательным и смежным с ним законодательством регулятивной и профилактической функций. Если этот вывод принять за истинный, то одновременно следует констатировать, что проблема правоприменения трансформируется в проблему неприменения права. Распадаясь на причины, данная проблема характеризуется двумя ее составляющими: слабая юридическая компетентность территориальных, муниципальных, окружных и участковых избирательных комиссий и бездействие, в том числе путем имитации действий, правоохранительных органов.
Достаточно четко проведя водораздел между допустимыми и недопустимыми методами ведения выборной борьбы, законодатель переоценил, а точнее, не учел профессиональный и физический ресурс избирательных комиссий, на долю которых по определению должна приходиться основная работа по формированию юридической оценки заявленных и выявленных нарушений, разрешению информационных споров, в том числе и в административном порядке. Иными словами, «полет законоархитекторов» состоялся на высоте, недосягаемой для «избирательных прорабов». Это к тому, что анализ практики участия избирательных комиссий области в административном производстве показывает, что муниципальные, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии не только не действуют в сфере административного правоприменения, но даже не мыслят в плоскости идеологии административного законодательства. Проведенное в рамках общего анализа выборочное тестирование членов избирательных комиссий, в том числе и наделенных полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, подтвердило прогнозируемую пессимистичность его итогов: практически ни один респондент не обнаружил элементов понимания общих условий производства по делам об административных правонарушениях, обстоятельств возникновения, изменения, прекращения административно-процессуальных отношений, а также алгоритма реализации своих процессуальных прав и обязанностей. Сюда же следует добавить, что большинство членов перечисленных избирательных комиссий профнепригодны к работе в системе целого ряда отраслей права, которыми защищаются избирательные права граждан и где чрезвычайно важно знание и соблюдение тонкостей юридических процедур. Выявленным в результате тестирования побочным эффектом неподготовленности избирательных комиссий к процессу административного мероприменения является эффект слабой обучаемости членов комиссий и, особенно, участковых. Причин этого явления множество, но
главной является отсутствие мотивации для участия в процессе обучения, что, кстати, определило и отсутствие этого процесса как реально полезного, а не как дежурного предвыборного, безусловно нужного, но все же «иллюзиона». Данные выводы даже автору кажутся радикальными, но, к сожалению, их подтверждает статистика. Судите сами: с момента вступления с 1 июля 2002 г. в действие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и по ноябрь 2003 года в области членами избирательных комиссий, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, не составлено ни одного протокола. В период с ноября 2003 года по настоящее время - 23 административных протокола. Внешнее улучшение пресекательной деятельности избирательных комиссий теряется на фоне, во-первых, увеличения количества жалоб с признаками наличия состава административных правонарушений, а во-вторых, на фоне того, что практически все до единого протокола, а вернее, их образцы по каждому конкретному случаю были инициированы и составлены избирательной комиссией области. И областной комиссией данные подменные труды не рассматриваются в качестве благих, а рассматриваются в качестве вынужденной меры, поскольку оценка уровня правовой подготовленности членов нижестоящих избирательных комиссий, состояние алгоритма их взаимодействия с правоохранительными органами иного выхода не представляли. Да, собственно, и из тех образцов протоколов, переданных в нижестоящие избиркомы, только 8 были процессуально правильно оформлены и переданы на рассмотрение мировому судье.
В период избирательных кампаний в Тамбовской области действуют 1038 участковых и от 25 до 32 окружных, муниципальных и территориальных избирательных комиссий. Это означает наличие корпуса административных преследователей в количестве, по меньшей мере, от 1070 до 2140 человек, потенциал которых не только заложен в защитный механизм кампаний, но и
публично истребуется. Между тем практика говорит о его виртуальности, что в силу эффекта дискредитации комиссий гораздо вреднее, нежели данной категории правоприменителей в законе не предусматривалось бы вообще. Такое положение характерно не только для Тамбовской области. В Калининградской, Курской, Воронежской, Рязанской, Волгоградской и целом ряде других областей (а, возможно, и во всех субъектах Российской Федерации) участковыми избирательными комиссиями в периоды подготовки и проведения избирательных кампаний и референдумов различного уровня не составлено ни одного протокола об административных правонарушениях, остальными комиссиями их составлены единицы.
Говоря об административном правоприменении, следует очень четко понимать, что избирательная кампания проходит не только в городских округах и административных центрах муниципальных районов, насыщенных правоприменительными силами, к которым, по крайней мере, участники выборов могут апеллировать. Кампания проходит также на территориях городских и сельских поселений, где нет ни прокуроров, ни милиции, ни мирового судьи, ни вышестоящих комиссий. Есть только участковая избирательная комиссия, члены которой не в состоянии квалифицировано работать в правовом и процессуальном административном поле. Это создает для претендентов в избранники такую вольницу, какую неспособны предоставить никакие черные технологии. И вывод здесь один: избирательный закон должен соответствовать уровню правовой культуры избирательных комиссий. Другой вопрос: что к чему подтягивать - закон к культуре или культуру к закону? Исходя из существующих принципов и задач действующего избирательного законодательства, необходимо добиваться, чтобы уровень правовой культуры избирательных комиссий развивался до его соответствия закону. Но по масштабу эта задача, как представляется, «тянет» на пятый национальный проект. Поэтому выход, на мой взгляд, в исключении членов
избирательных комиссий территориального, окружного, муниципального и уж обязательно участкового звена из числа субъектов административного мероприменения. Это необходимо и потому, что кандидаты и политические партии противопоставляют комиссиям высоквалифицированные юридические силы, которые на любой стадии производства по делам об административных правонарушениях способны обеспечить «соискателям электорального доверия» избежание от попыток избирательных комиссий привлечь их к административной ответственности. Аргументы в защиту изложенной точки зрения позволяют говорить о невозможности идентификации избирательных комиссий уровня городской округ - сельское поселение как носителя власти, обладающего способностью и возможностью подчинять воле административного закона волю участников избирательного процесса. А субъект, неспособный материализовать властные полномочия в конкретный правоприменительный продукт, воспринимается как абстракция. В этой связи представляется целесообразным из пункта 5 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях исключить категорию «члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума» 1 и ввести вместо них категорию «должностные лица, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума составлять протоколы об административных правонарушениях» в части административной юрисдикции избиркомов. Предполагается, что такие должностные лица, нанятые по срочному трудовому соглашению из числа профессиональных юристов и бывших правоохранителей, смогут квалифицированно обеспечить выявление и пресечение административных деликтов, добывание соответствующей доказательственной базы, грамотно составить административные протоколы, определения, постановления, провести
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях п. 5 ст. 28.3
административное расследование, нести бремя доказывания в мировом суде. В итоге использование этого ресурса, возможно, позволит добиться формирования реальной и внятной пресекательной власти избирательных комиссий.
Еще более привлекательным представляется вариант возложения функций административного преследования и поручительства преследования за нарушения избирательного законодательства исключительно на органы прокуратуры, как на функционирующую на постоянной, оплачиваемой основе единую федеральную централизованную систему органов и учреждений. Представляется, что персонификация органов прокуратуры как единственного полномочного и ответственного субъекта изменит к лучшему стереотип их отношения к участию в правоохране избирательных прав граждан. С учетом их статуса и профессионализма, сложившегося ореола многие деликты и правонарушающие технологии просто перестанут возникать. В любом варианте смена формального карающего субъекта на реально и профессионально действующего зримо вдохнет силы в правоспособность избирательного процесса, максимально его стабилизирует.
Теория силы избирательного законодательства в части регламентации юридической ответственности состоит в том, что оно персонально определило компетентные исполнительные органы, уполномоченные реализовывать в регулируемой им сфере установленные нормы и правила. Практическая его слабость в закреплении законодателем альтернативной административной юрисдикции для нескольких правоприменителей, что предоставляет им маневр для эксцесса, то есть для уклонения от исполнения своих властных полномочий в интересах действия закона. Анализ практики административного мероприменения показывает, что, как правило, «слабо работают» именно те статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые находятся в ведении двух и более правосубъектов. Так в «перекрестье»
прокуратуры и избирательной комиссии находятся 16 статей КоАП РФ, прокуратуры и органов внутренних дел - 10 статей, избирательной комиссии и органов внутренних дел - 3 статьи. И это самые нарушаемые статьи. По данной причине в процессе поиска «единомышленниками» крайнего звена «перекрестье» постепенно приобретает, извините за каламбур, форму креста. Но если этот заповедный прием правоохранительных органов (именно правоохранительных) укладывается в логику их традиционных действий, то быстро сформировавшаяся в этих структурах идеология индеферентности к задаче правоохраны избирательных прав граждан, а, следовательно, к выполнению важного государственного заказа - явление для исполнительных институтов государства новое и поэтому требующее специального исследования.
Факт недобросовестного партнерства со стороны правоохранительных органов в деятельности по обеспечению гарантий избирательных прав граждан отмечается целым рядом авторитетных организаторов избирательных кампаний и аналитиков как Тамбовщины, так и многих других субъектов Российской Федерации.
Подтверждение «тамбовского» синдрома бездеятельности органов наглядно иллюстрируют избирательные кампании по основным и повторным выборам депутатов Тамбовской городской Думы четвертого созыва (2005-2006 г.г.) и по выборам депутатов областного законодательного собрания четвертого созыва (2005 г.).
Аномально активное досрочное голосование на выборах городского депутатского корпуса не оставляло сомнений в его организованности в интересах конкретных кандидатов. Заявления о том, что избиратели голосуют небескорыстно и доставляются к местам досрочного голосования на транспорте, предоставляемом кандидатами, сыпались, что называется, как из рога изобилия.
Практически каждая жалоба содержала признаки и факты совершения административных правонарушений, квалифицируемых по статьям 5.16 и 5.45 КоАП РФ, а некоторые из них - уголовного преступления, подпадающего под действие части 2 статьи 141 УК РФ. Все они стали предметом рассмотрения органов внутренних дел. Ни в одном случае не были соблюдены установленные избирательным законодательством сроки проверки и не выявлены лица, организовавшие досрочное голосование, и конкретные исполнители замысла. Разумеется, не возбуждено ни одного административного и уголовного производства. Невозможно представить, что правонарушающая технология, в орбиту которой вовлечено более 10-ти тысяч человек, не может быть выявлена, задокументирована и пресечена с использованием процессуального и оперативно - розыскного инструментария правоохранительных структур. Реакция избирательных технологов на позицию органов заставила себя ждать всего 8 месяцев: на повторных выборах депутатов Тамбовской городской Думы активность досрочного волеизъявления возросла втрое. Количество жалоб тоже. Правоохранительный фарс получил свое продолжение.
В процессе подготовки и проведения выборов депутатов Тамбовской областной Думы в избирательную комиссию области и правоохранительные органы неоднократно поступали жалобы о совершении подкупа избирателей, распространении анонимных агитационных печатных материалов в двух одномандатных избирательных округах. Очевидность нарушений была подтверждена конкретной доказательственной базой, в том числе указанием на свидетелей, исполнителей. Это был жупел в целом стабильно развивающейся кампании, устранение которого оказало бы неоценимое влияние на повышение авторитетности института выборов на Тамбовщине. Однако органы внутренних дел и прокуратуры, в прямом ведении которых находилось разбирательство по данным составам, ни в одном случае не переступили демаркационную линию,
отграничившую территорию невмешательства от территории законоприменения.
Череду аналогичных примеров можно продолжить. И все это несмотря на, казалось бы, обилие коммуникаций межведомственного взаимодействия, которые выстраиваются избирательной комиссией Тамбовской области в предвыборный и выборный периоды.
Об интегральном состоянии коэффициента пресечения правоохранительными органами административных правонарушений в избирательной сфере свидетельствуют следующие показатели: в период с 1993 года по настоящее время органами внутренних дел и прокуратуры составлено около 10 протоколов и вынесено порядка 7 постановлений об административных правонарушениях; из них по статьям КоАП, привлечение по которым могло бы послужить основанием для отказа в регистрации кандидата, отмены его регистрации - ни одного.
Особенно рецессивно данная статистика выглядит на фоне того, что в других областях действия особенной части КоАП (исключая область избирательного права) состоящее из четырех офицеров отделение административной практики органа внутренних дел внутригородского района с населением 40 тысяч человек ежемесячно возбуждает около 1000 дел об административных правонарушениях. Например, в Ленинском РОВД города Тамбова за январь -февраль 2006 года составлено 1882 протокола об административных правонарушениях.
За этот же период в условиях проходящей в данном районе активной фазы избирательной кампании не возбуждено ни одного административного производства по признакам правонарушений в сфере избирательного законодательства.
Всего же за первое полугодие 2005 года в Тамбовской области только мировыми судьями рассмотрено 38625 дел об административных
правонарушениях. В условиях перманентности выборов практически отсутствие «избирательной доли» в этом количестве административных деликтов позволяет говорить о предпосылках кризиса в системе правоохраны избирательных гарантий граждан. Это только гребень айсберга, способствующий рассечению правосущности избирательного процесса. Но вполне, и это мнение ряда председателей избирательных комиссий субъектов, свидетельствующий о нуждаемости, как максимум, правоприменительного механизма в реформе, а как минимум - в радикальном обновлении принципов партнерства избирательных комиссий с правоохранительными органами. Как бы на выручку этой ситуации поспешило принятое Федеральным законом от 21 июля 2005 года «О внесении изменений в законодательные акты о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» дополнение к статье 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о праве избирательных комиссий выносить предупреждение кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума в случае нарушения данными субъектами основного закона о выборах. Практика провела аналогию между институтом предупреждения в активе избирательных комиссий как метода правового регулирования и «булыжником в руках пролетариата» в качестве оружия: в серьезных баталиях эти «предметы» ощутимой пользы не приносят. Более того, институт предупреждения, если его так условно называть, не будучи форматизирован по квалификационным и процессуальным критериям, то есть не имея юридизации, очень прост в применении. В силу этого провоцирующего качества он способен стать основным или даже единственным практическим карательным инструментарием избирательных комиссий и способен поглотить институт административной ответственности. Вряд ли в горячке избирательного «ристалища», да и по причине недостаточной юридической подготовленности,
избирательные комиссии обратят или захотят обратить внимание, что то или иное нарушение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» охватывается составом административного деликта, да вдруг еще и того, привлечение к административной ответственности за совершение которого может быть преюдициально использовано судом для наложения санкций по избирательному законодательству в виде отказа кандидату в регистрации, отмены его регистрации. Таким образом, институт предупреждения, как не имеющий юридизации, представляет, во-первых, потенциальную базу для возникновения жалоб, заявлений и судебных споров, а, во-вторых, является еще одним препятствием для становления в избирательных комиссиях практики привлечения правонарушителей к административной ответственности. Полагаю, что, вводя «право вынесения предупреждения», законодатель предусматривал применение данной санкции за те правонарушающие действия со стороны кандидатов и избирательных объединений, которые не содержат административно и уголовно наказуемых деяний и не влекут правовых последствий в виде отказа в регистрации или отмены регистрации. Если это действительно так, то пункт 5 прим. статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нуждается в дополнении указанными выше ограничениями.
Проблем в практике административного правоприменения, безусловно, больше, нежели освещено в данном материале. Актуальна, например, проблема согласования протокола об административном правонарушении, допущенном специальным субъектом, с прокурором муниципального образования или прокурором области, которые не приемлют документов в виде факсимильных копий. Трудно представить, что из сельских или городских поселений, где, кстати, и факсимильных аппаратов не имеется, или муниципальных районов и
городских округов будет по мере возникновения надобности выделяться транспорт для выезда в прокуратуру того или иного уровня с целью согласования протокола, а затем - для передачи его мировому судье. Маршрут только одного протокола в компактной области, если он вдруг будет составлен, может в зависимости от уровня выборов протянуться на расстояние от 100 до 400 километров.
Данный материал, безусловно, дискуссионный. Думаю, что у него найдутся и защитники и оппоненты. А у вероятных оппонентов отыщутся резонные аргументы вопреки позиции автора. Основной из них - одоление трудностей трудом. Но если оппозиция в этом, то мы - единомышленники. Иное дело, что движение к устранению основания проблемы предполагает выявление всех ее причин через те критерии истины, которые предоставляет практика.
