CC BY
33А. А. Сазонов
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ: ЦИВИЛИЗОВАННАЯ БОРЬБА НА ВЫБОРАХ -ПУТЬ К ГРАЖДАНСКОМУ ОБЩЕСТВУ
Известно, что социально справедливое законодательство не что иное, как, прежде всего, продукт политической воли высших органов власти - Президента, парламентариев, правительства. Вероятно, степень воли, зависимо от государственной целесообразности, может быть различной, но в случае с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 наличие самого высокого процента данного политического качества сомнению, на наш взгляд, не подлежит хотя бы потому, что в формате права Федеральный закон представляет собою рецепт, а в формате процесса - механизм осуществления избирательных действий, не дающих ни одному из участников выборных кампаний никаких преференций, кроме возникающих в рамках закона как следствие активности и жизнестойкости политических партий. Вернее всего не появятся они и в новых, с внесенными изменениями и поправками версиях основного закона о гарантиях избирательных прав граждан. Данными утверждениями хочется констатировать наличие сформированных законодателем изначально равных опорных условий для каждой политической партии, избирательного блока.
Минувшие в декабре 2003 г. главные парламентские выборы положили начало строительству в России отчетливой политической конфигурации, дав, а с учетом результатов выборов в некоторые региональные депутатские корпусы, и укрепив основания заявить, что, несмотря на специальную ориентированность избирательного законодательства, действенная политиче-
1 ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: ЦИК РФ, 2002.
ская система как предтеча полноценного гражданского общества, в государстве еще не сложилась.
И дело здесь не столько в, местами, неизбежных пробелах в законодательстве и не столько в необходимости, по мнению ряда политиков, усиления контрольных функций за характером и технологией проведения выборов избирательными комиссиями. Это лишь старт и финиш. Основная проблема видится в другом. Насколько корректно, законно, а равно активно и в интересах электората преодолевают политические силы дистанцию избирательного марафона? Распадаясь на составляющие, данная проблема, хотя и проистекает исключительно из источника политических амбиций, имеет двух хозяев - избирательные комиссии в части качества реализации полномочий по пресечению нарушений законодательства о выборах и политические партии в части их деятельности или бездеятельности по формированию электоральных симпатий и использования незаконных избирательных технологий.
Если отойти от традиции подрумянивания ситуации, то следует признать, что масштабы нарушений, допускаемых кандидатами, их сторонниками, политическими силами в процессе подготовки и проведения выборов весьма значительны и, вопреки укореняющемуся мнению о сбалансированности в итоге незаконных действий сторон и целесообразности их восприятия по принципу сокращения десятичных дробей с равнозначными числителями и знаменателями, способны кардинально поменять картину электорального предпочтения. Причем как бы ни обвиняли оппоненты друг друга в недобросовестном, в отличие от обвинителя, ведении кампании, беру на себя ответственность заявить, что в чреве избирательной мясорубки ни одного ангельского лица увидеть не довелось.
Не охватывая анализом все наиболее подверженные злоупотреблениям поля основного избирательного закона, кратко остановлюсь лишь на возможности цинично играть в жмурки со статьями «Информационное обеспечение выборов и референдумов» и «Предвыборная агитация». Конституционный суд РФ Постановлением от 30 октября 2003 г. № 15-П подтвердил по-
ложение основных гарантий: противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное совершение предусмотренных в пункте 2 статьи 48 действий, непосредственно направленных на такую агитацию в отличие от информирования избирателей, в том числе во внешне сходной по форме с агитацией профессиональной деятельности, предусмотренной его пунктом 5 статьи 451.
До момента выхода в свет данного Постановления, по сути разъяснившего нормы действующего избирательного законодательства, электронные и печатные СМИ, выбормейкеры, действовавшие по инерции в измерении прежних избирательных правил и традиций, достаточно осторожно и сбалансировано осуществляли освещение выборной кампании. Уяснив, однако, что в основу административного мероприменения за нарушение порядка агитации должно быть положено доказательство наличия прямого умысла (специальной цели), стали значительно больше злоупотреблять профессиональным ресурсом в интересах конкретных кандидатов.
Это выражалось в форме пристрастных информационно-аналитических авторских программ, насыщении новостных блоков фигурой позиционируемого кандидата, что при истребовании комиссиями объяснений представлялось как деятельность по информированию избирателей. Доказывание умышленной формы вины и при расследовании определенной категории уголовных дел, где задействован уголовно-процессуальный и оперативно-розыскной инструментарии, представляет серьезные трудности, а в плоскости административного производства, да еще и в режиме текущей избирательной кампании, сложность решения данной задачи возрастает многократно. Если учесть, что основная доля жалоб, заявлений и обращений поступает в адрес избирательных комиссий и находится в сфере их юрисдикции, то приходится констатировать: избирательное законодательство не обладает устойчивым иммунитетом против «черных» РЯ-технологий и по сути оставляет за пределами правового реагирования немало нарушений, определяет состояние куль-
1 Российская газета. 2003. 31 окт.
турной избирательной ситуации как уязвимое и дающее возможность профессионально и успешно паразитировать на ее неполной урегулированности.
Набор аналогичных примеров, которые можно найти во многих составляющих избирательной процедуры, подводит к выводу, что достаточно четко проведя водораздел между допустимыми и недопустимыми методами ведения выборной борьбы, законодатель переоценил профессиональный и физический ресурс избирательных комиссий (особенно - окружных, территориальных и участковых, на чью долю, по определению, должна приходиться основная работа по разрешению информационных споров в административном порядке и путем привлечения виновных к ответственности по избирательному законодательству). Случилось это, скорее всего, потому, что законопрочность не была рассчитана на возникший коэффициент политической агрессии и цинизма. Однако сегодня это уже данность. Между тем анализ практики участия избирательных комиссий области в административном производстве свидетельствует, что окружные, территориальные и участковые комиссии не только не действуют в формате административного правоприменения, но даже не мыслят в плоскости идеологии административного законодательства.
Более того, проистекающая из слабой правовой подготовки слабая правовая воля упомянутых избирательных комиссий зачастую под давлением политических тяжеловесов, угрожающих им законодательным преследованием, и вовсе парализуется. Это к тому, что модели легислатуры любого уровня, в монтаже которых участвуют политические партии, созданы, на наш взгляд, в условиях махрового присутствия указанной проблемы.
Вероятный оппонент может сказать, что к процессу административного правоприменения привлечены также органы внутренних дел и прокуратуры, что необходимо обеспечить процесс обучения кадров избирательных комиссий и так далее. Весь этот механизм крутится. Но в качестве противовеса предполагаемому оппоненту замечу, что в прямой юрисдикции органов милиции находятся всего два из тридцати двух составов административных правонарушений в сфере избирательного зако-
нодательства. Органы прокуратуры объективно испытывают дефицит времени, а кадры окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий - временные общественники, не имеющие возможности, да и желания системно обучаться избирательному и административному праву.
Обратимся к статистике:
- отделение административной практики органа внутренних дел муниципального образования с количеством 100 тыс. жителей состоит из пяти офицеров милиции и ежемесячно составляет от 60 до 90 протоколов об административном правонарушении во всех сферах действия КоАП;
- окружная избирательная комиссия по выборам депутатов ГД ФС РФ в течение примерно двух месяцев избирательной кампании получает более 100 заявлений о нарушениях избирательного законодательства с информацией о наличии признаков административного правонарушения. Один-два члена комиссии с правом решающего голоса наделены полномочиями по составлению протоколов об административном правонарушении. В нашей области окружные комиссии не составили ни одного протокола;
- в прямой юрисдикции избирательных комиссий находится 20, органов внутренних дел - 2 из 32 составов административных правонарушений в сфере избирательного законодательства.
На данном этапе рассуждений, казалось бы, пора делать банальный вывод, что комиссии, по крайней мере, Тамбовской области, расписываются в бессилии. Но думаю, что признание проблемы, к решению которой нужны новые законодательные подходы, и есть демонстрация силы, желание делать дело, а не стараться хорошо при этом деле выглядеть.
В этих рассуждениях не предлагаю четко прописанных рецептов, но пунктирно вижу необходимость усовершенствования либо перестройки так называемого карательного механизма до степени его способности профессионально и неотвратимо пресекать, а следовательно, профилактировать административные правонарушения в сфере законодательства о выборах.
Переходя к краткому анализу проблемы соблюдения избирательного законодательства и активности региональных отделений политических партий в условиях межвыборного и выборного периодов, отмечу наличие в данной активности деструктивной и конструктивной составляющих. В зависимости от величины частей этого сплава, думается, определяется содержательность гражданского наполнения периферийных партийных структур и, как следствие, перспектива получить доверие или недоверие у стремительно прозревающего электората.
На выборном полигоне эти частности просматриваются особенно отчетливо.
Деструктивность региональных отделений, одному из элементов которой, по сути, и посвящена первая часть статьи, выражается в настрое походить по избирательному закону как по клюкве, что, увы, нередко получается, и побороться с оппонентами и избиркомами.
Полагаю, что причиной тому - у одних партийных лидеров оставшийся с советских времен, у других свежеприобретенный -синдром хозяина, быстро перенимаемый на местах партийной пехотой, наскоро конвертированной в члены из сочувствующих.
Период вышеупомянутой борьбы, как вояж у туриста-торопыги, очень скоротечен и, поскольку не подразумевает серьезной созидательной работы, ничего, кроме падения рейтингов, не приносит. Практика показывает, что именно такие методы и формируют ныне основу протестного электората.
Мнение председателей областных избирательных комиссий ряда регионов России только подтверждают типичность явления для большинства периферийных партийных образований.
Конструктивная составляющая политических партий и их региональных отделений (мы рассуждаем исключительно в рамках выборной тематики) заключается, в частности, в необходимости способствовать созданию нормальной избирательной системы и избирательной обстановки путем совершенствования взаимодействия с избирательными комиссиями, отказе от «лабиринтных» избирательных технологий, да и просто глубинном изучении законодательства о выборах и практики ведения изби-
рательного процесса. И эта работа должна осуществляться не в месячные выборные эпизоды, а и в межвыборные периоды, ибо при условии парламентского пути прихода к власти, если партия не занимается выборами, она вообще не нужна.
К сожалению, приходится констатировать, что региональные отделения политических партий Тамбовской области с необходимой степенью остроты эту аксиому не принимают. Достаточно упомянуть хотя бы о том, что ряд партийных организаций не делегируют своих представителей на проводимые семинары, предлагают в состав комиссий в качестве их членов с правом решающего голоса людей, во всех отношениях случайных, а порой и устраняются от полпредства в избирательных комиссиях.
Болезнь эта не сугубо тамбовская, а свойственна многим регионам. Например, председатель избирательной комиссии Ярославской области, поддержанный многими коллегами на совещании с председателями избирательных комиссий субъектов РФ, состоявшемся в Центральной избирательной комиссии России в мае 2004 г., отметил, что «...наши региональные отделения не были готовы к выборам. Они не знали законодательства о выборах вообще, ни своего Федерального закона «О политических партиях». С ними было сложно разговаривать и что-то доказывать. У многих партий не было даже нормальных региональных структур. Их предвыборная агитация свелась лишь к изготовлению и распространению листовок. Выступлений в средствах массовой информации, участия в каких-либо дебатах не осуществлялось..
Основываясь на подобных примерах, возьму на себя смелость предположить, что если в процессе подготовки и проведения выборов в региональные законодательные органы фон конструктивной активности местечковых партийных структур не изменится, перспективы региональной и в целом российской многопартийности видятся весьма сомнительными.
Но пока не все так фатально, и складывающаяся политическая конфигурация вполне может корректироваться в результате проведения выборов по смешанной мажоритарно-пропорциональной из-
1 Материалы совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. (Москва, 6 мая 2004 г.). М.: ЦИК РФ, 2004. С. 66.
бирательной системе в законодательные (представительные) органы государственной власти более чем в 70 субъектах РФ. ЦИК России обобщила практику реализации в 13 регионах в 20032004 гг. установленного ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» требования об избрании не менее половины депутатского законодательного (представительного) органа государственной по пропорциональной избирательной системе. Этот первый опыт прошел успешно: во всех 13 субъектах законодательные органы избраны в правомочном составе. Выборы продемонстрировали перспективность использования смешанной мажоритарно-пропорциональной системы в первую очередь потому, что «политические партии постепенно становятся полноправными участниками процесса формирования государственных органов власти в субъектах Российской Федерации.. ,»\
Активизировавшись, многие политические партии помимо списков кандидатов увеличили процент выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам, что, по мнению аналитиков, привело к повышению степени ответственности кандидатов перед избирателями не только за свои, но и за действия партии.
По сообщению ЦИК России из 44 политических партий, имевших право участвовать в выборах, правом выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам воспользовались региональные отделения 30 различных политических партий, в то время как по пропорциональной избирательной системе таким правом воспользовались 25 политических партий. В итоге из 308 кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам политическими партиями и избирательными блоками, что составило около 50 % от общего числа баллотировавшихся, избрано 184 депутата. В целом же от политических партий, избирательных блоков на выборах в 13 регионах избрано 499 депутатов.
1 Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004. № 10 (172). С. 13-14.
Отмечено повышение уровня содержательности предвыборной агитации. В то же время, в некоторых субъектах РФ региональные структуры политических партий, избирательные блоки не стали утруждаться разработкой политических программ, отказались, в силу неподготовленности, от участия в теледебатах, не использовали право проведения агитации в электронных и печатных СМИ на бесплатной основе, страхуясь от возможного возврата денежных средств в случае непреодоления так называемого заградительного процентного барьера.
Примеры первопроходцев, использовавших мажоритарно-пропорциональную избирательную систему на региональных выборах, свидетельствуют о том, что при голосовании по единому избирательному округу с использованием пропорциональной системы число избирателей, проголосовавших «против всех», было значительно меньше в сравнении с долей протест-ного голосования при использовании мажоритарной избирательной системы в одномандатных округах. Так, средний процент голосовавших «против всех» в Алтайском крае по одномандатным округам составил 17,26 %, а по единому избирательному округу - 9,58 %. В Волгоградской области эти показатели составили соответственно 16,11 % и 9,3 %, Свердловской -22,68 % и 13,07 %, Ульяновской - 21,05 % и 12,8 %.
Анализ описываемых избирательных кампаний наглядно проиллюстрировал регулятивную роль так называемого «заградительного барьера», то есть зафиксированного в избирательных законодательствах субъектов минимального процента голосов избирателей, проголосовавших за список кандидатов от политических партий, дающей право участвовать в распределении депутатских мандатов.
Данное требование установлено Федеральным законом в качестве меры, препятствующей чрезмерному дроблению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по партийному признаку. В то же время практика проведения выборов показала, что указанная мера вполне может использоваться и в качестве инструмента политической борьбы, поскольку слишком высокий «заградительный барьер»
излишне ограничивает представительство политических партий в региональных депутатских корпусах и является серьезным препятствием для реализации института пропорционального представительства в полном объеме.
Судите сами. Наличие в законах республики Калмыкия заградительной нормы в 10 %, Вологодской области - в 8 %, республики Татарстан, Алтайском крае и Волгоградской области -по 7 % привело к следующему. В Калмыкии по итогам выборов к распределению депутатских мандатов были допущены только два избирательных объединения, в Волгоградской и Вологодской областях - соответственно три и четыре. В Волгоградской области партия «Яблоко», а в Вологодской - СПС, хоть и получили более 5 %, к распределению мандатов из-за высокого «заградительного барьера» допущены не были.
В то же время в субъектах, где норма ограничения определена законодателем в 5 %, в основном прослеживается увеличение количества списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов: в Ярославской области - 6, в республике Ингушетия и Свердловской области - по 5, в Карачаево-Черкесской республике и Ульяновской области - по 4, в Кабардино-Балкарской республике - по 3, в республике Мордовия - 2 списка.
На основании этой статистической информации и принимая во внимание, что в Законе Тамбовской области «О выборах депутатов Тамбовской областной Думы» «заградительная» норма установлена в 5 %, примерные прогнозные данные предстоящих в 2005 г. выборов вроде бы и видятся, но их разнесенность в разных субъектах от 6 списков до 2 характеризует не что иное, как степень активности выборной деятельности региональных отделений политических партий.
Во всех 13 субъектах по результатам минувших выборов были допущены к распределению депутатских мандатов региональные отделения «Единой России», в 11 - КПРФ, в 7 - ЛДПР, в 3 - АПР. В Ингушетии получили мандаты «Партия жизни», «Яблоко», «Российская партия Мира», «Народная партия РФ», в Карачаево-Черкесии - политическая партия «Истинные патриоты России», в Свердловской области - «Партия Возрождения
России». Кроме того, такое право обрели 6 избирательных блоков: «Народ за Фролыча» - Ульяновская область, «В поддержку Президента», «За наш Алтай - коммунисты, аграрии, НПСР» -Алтайский край, «Союз бюджетников Урала» - Свердловская область, «Родина (народно-патриотический союз)», «Правда, порядок, справедливость» - Ярославская область.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», установив требование об обязательном избрании не менее половины депутатов законодательного органа государственной власти субъекта по пропорциональной избирательной системе, оставил право выбора конкретного вида системы за субъектом РФ, ограничившись рекомендациями использования системы открытых или закрытых списков кандидата, в том числе с возможностью разделения закрытого списка на региональные части.
Каждый перечисленный вид пропорциональной избирательной системы имеет свои сильные и слабые стороны. Применение, например, схемы закрытых списков без разделения на региональные группы дает политическим партиям возможность сбалансировать списки кандидатов по национальному, гендер-ному, возрастному, профессиональному и иным признакам на основе анализа социально-политической и экономической ситуации в регионе.
Кстати сказать, именно этот вид пропорциональной избирательной системы принят к использованию в большинстве субъектов. Возможность регуляции в списках продемонстрирую на примере обеспечения представительства женщин-кандидатов на прошедших в региональные парламенты выборах. Так, в Кабардино-Балкарии из 358 кандидатов такое представительство составило 84 (23,5 %), в Вологодской области из 129 - 30 (23,3 %), в Калмыкии из 110 - 25 (22,7 %), в Мордовии из 382 - 68 (17,8 %), в Свердловской области из 89 - 15 (16,9 %), в Ярославской из 116 -17 (14,7 %), в Татарстане из 187 - 21 (11,2 %), в Алтайском крае из 177 - 21 (11,9 %), в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе из 41 - 4 (9,7 %), в Волгоградской области из 136 - 11 (8,1 %).
При использовании системы «закрытых» списков, чтобы сделать списки более «прозрачными» для избирателей, необходимо разделить их на региональные группы, соответствующие одному или нескольким одномандатным избирательным округам, в количестве не менее трети от числа одномандатных избирательных округов. Такое регулирование ставит получение депутатского мандата кандидатом из той или иной региональной группы в зависимость от уровня поддержки избирателями политической партии, избирательного блока на соответствующей территории, стимулирует партии включать в партийные списки наиболее авторитетных кандидатов, более активно работающих с избирателями, позволяет уменьшить вероятность предоставления мест в партийных списках за счет нелегальной спонсорской помощи. При регионализации списков пропорциональная система позволяет избирателям влиять на очередность распределения депутатских мандатов среди кандидатов в партийном списке без использования более сложной для реализации системы «открытых» списков, то есть способствует повышению интереса избирателей к участию в голосовании в силу того, что избирателям привычней на местах выбирать конкретных людей.
Основной причиной, препятствующей применению такой системы, как отмечалось представителями политических партий, является отсутствие у многих политических партий внутри субъектов Российской Федерации структурных подразделений (местных, первичных) и сосредоточение основной деятельности политической партии в областных центрах, что затрудняет формирование региональных групп кандидатов. Наблюдается также нежелание ряда партий утруждать себя серьезной кадровой работой по подбору и подготовке кандидатов на депутатские мандаты.
Система «открытых» списков закреплена в законах 12 из 89 субъектов РФ. Апробацию на прошедших выборах такая избирательная система, как уже отмечалось выше, прошла в Республике Калмыкия. Результаты голосования показали, что преимуществом такой системы является возможность избирателей влиять на распределение мандатов внутри списка, а это способствует повышению активности и заинтересованности кандида-
тов, включенных в список, в работе с избирателями. По итогам выборов более высокое место в списке заняли кандидаты, активно агитировавшие за себя и партию1.
Таким образом, пропорциональная избирательная система дает политическим силам серьезную и реальную возможность качественно изменить составы региональных законодательных (представительных) органов, отразив в них социально-профессиональную структуру избирателей субъекта.
Оценивая нынешний состав депутатского корпуса Тамбов-щины, замечу, что он совершенно не структурирован по данному принципу. Анализ показывает, что «подавляющее большинство депутатов Тамбовской областной Думы (практически более 90 %) - это руководящие работники хозяйственных предприятий и организаций, а также - различных учреждений. Очень мало депутатов с гуманитарным образованием, специалистов по вопросам государственного и муниципального управления. Практически нет экономистов, юристов. В настоящее время в составе депутатского корпуса Тамбовской областной Думы представительствует только одна женщина. Между тем женщин среди избирателей области более половины.»2.
Представляется, что несмотря на необходимость определенной модернизации основного закона о гарантиях избирательных прав граждан, а это регулярно делается, принят он на основании понимания будущего российской политической системы, в которой ведущую роль будут играть политические партии. И это уже не перспектива, а реальность. И при условии вдумчивой и серьезной работы политических партий и их региональных отделений, возрастают шансы обеспечить свое максимальное представительство в региональных законодательных органах. Дорога нелегкая, но, если наше общество настроилось созидать демократическое государство, по ней стоит идти.
1 Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004. № 10 (172). С. 17.
2 Воробьев Н. И. Актуальные проблемы законодательного совершенствования избирательной системы в субъектах РФ // Гражданский форум: власть народа или народ и власть? Тамбов, 2002. С. 28.
