CC BY
50
Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах в условиях нового партийного строительства
САБАЕВА Светлана Викторовна,
старший преподаватель кафедры конституционного права Российской академии правосудия, помощник члена ЦИК России, кандидат юридических наук
Развитие гражданского общества, увеличение численности политических партий и иных избирательных объединений, имеющих право принимать участие в выборах1, ставит перед государственными органами задачи по обеспечению для них демократической возможности быть представленными в выборных органах власти. В конце 1990-х гг. в выборах принимали участие более 30 партий, но в то время муниципальные выборы проводились по мажоритарной и смешанной избирательным системам2, следовательно, избирательные объединения имели возможность выдвигать своих кандидатов одновременно по спискам политических партий и по одноман-
1 По состоянию на 8 ноября 2012 г. принимать участие в выборах имела 31 политическая партия (URL: http://cikrf.ru/news/ relevant/2012/11/13/partii.htmI); на 21 января 2013 г. — 51 политическая партия (URL: http://cikrf.ru/news/cec/2013/01/21/02. htmI).
2 Например, в 2004 г. из 36 политических партий к распределению депутатских мандатов были допущены списки кандидатов, выдвинутые региональными отделениями
11 политических партий и 15 избирательными блоками. Среди депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избранных по мажоритарной избирательной системе, почти 60% составили депутаты, выдвинутые 17 политическими партиями, избирательными блоками.
датным избирательным округам. Начиная с 2002 г. (в Алапаевском районе Свердловской области) в отдельных муниципальных образованиях стала использоваться (в 2007 г. — 19, в 2008 г. — 11, в 2009 г. — 95, в 2010 г. — 51, в 2011 г. — 130, в 2012 — 24 раза3) исключительно пропорциональная система. Это вызывает необходимость совершенствования правового регулирования по установлению дополнительных параметров использования пропорциональной избирательной системы в целом, а также с учетом ее применения на уровне муниципальных образований.
До 2010 г. федеральное законодательство практически не регулировало применение избирательной системы на муниципальных выборах, оставляя свободу усмотрения субъектам РФ и самим муниципальным образованиям, что приводило к ситуациям, когда политические партии, преодолевшие 5%- и 7%-ный барьеры, установленные законами субъектов Федерации, не получали мандат. Например, несмотря на преодоление 5%-ного барьера, избирательные объединения не получили мандат на выборах 14 марта 2010 г. депутатов окружного Совета депутатов муниципального образования Янтарного городского округа (Калининградская область), Невельского района (Псковская область), Хисла-вичского районного Совета депутатов (Смоленская область); несмотря на преодоление 7%-ного барьера — на выборах 1 марта 2009 г. депутатов Унечского районного Совета народных депутатов и в г. Сельцо (Брянская область), на выборах 11 октя-
3 URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/ region/izbirkom.
бря 2009 г. депутатов Совета городского округа «город Нарьян-Мар» и муниципального района «Заполярный район» (Ненецкий автономный округ). Партия, набравшая более 7% голосов при 5%-ном барьере, установленном законом субъекта РФ, также не вошла в состав Красноту-ранского районного Совета депутатов в Красноярском крае 11 октября 2009 г. Однако и в отсутствие установленного барьера небольшое число мандатов, распределяемых по пропорциональной избирательной системе, приводило к тому, что места в представительных органах муниципальных образований не получали политические партии, набравшие 8—10% голосов (при распределении 6—7 депутатских мандатов на выборах 11 октября 2009 г. в Сахалинской области).
Для целей исследования к основным этапам федерального регулирования отнесем следующие:
1) 22 апреля 2010 г. ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 67) дополнена п. 41, согласно которому «каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата»;
2) 20 марта 2011 г. ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131) дополнена п. 31 следующего содержания: «Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых
политическими партиями... пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов»;
3) 16 октября 2012 г. внесены изменения в ст. 35 Федерального закона № 67 и ст. 23 Федерального закона № 131 и установлен норматив в 10 депутатских мандатов, распределяемых между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями.
В 2011 г. Конституционный Суд РФ поставил перед законодателем задачу выработать рекомендации по установлению гарантий допустимости применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах и отметил, что «федеральный законодатель в целях установления гарантий избирательных прав граждан обязан определять критерии (пределы) использования пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских мандатов, обеспечивающие достоверность волеизъявления избирателей и справедливость выборов в органы публичной власти». Одновременно им постановлено, что «правовое регулирование, создающее при проведении выборов на основе пропорциональной избирательной системы в поселениях с малочисленным населением и малым числом депутатов возможность отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 130, 131 (часть 1) и 132»4.
4 См. постановление КС РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Россий-
В связи с этим на местном уровне необходимо такое использование пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов муниципальных образований, которое может сопровождаться лишь незначительным искажением пропорциональности. Пока главное требование пропорциональности (между удельным весом голосов избирателей и мандатов, получаемых политическими партиями, за которые отдали голоса избиратели) не всегда выполняется. Например, на выборах 14 октября 2012 г. в Янтарном городском округе (Калининградская область) было распределено пять мандатов между пятью политическими партиями (одна партия получила 9,64% голосов, другая — 35,88%), в Ельнинском районе (Смоленская область) при распределении восьми мандатов по пропорциональной избирательной системе по одному мандату получили партии, набравшие 8,61%, 11,18% и 21,27% голосов избирателей, в Псковской области по одному мандату в Порхов-ском районе у партий, набравших 7,68 и 19,08% голосов; на выборах депутатов Горно-Алтайского городского Совета народных депутатов одна партия, набравшая 7,62% голосов избирателей, получила один мандат, а другая партия при 8,73% голосов — два мандата; в Свердловской области (городской округ Карпинск при распределении 10 мандатов) один мандат у партии, набравшей 15,57% голосов, и два мандата у партии с 16,25% голосов.
Участие в выборах большого количества избирательных объединений может приводить к увеличению «пропавших голосов избирателей», которые перераспределяются в пользу избирательных объединений, преодолевших заградительный барьер (т. е. добавляются мандаты прошедшим партиям). На выборах в органы государственной власти субъектов РФ
ской Федерации и граждан И. И. Болтушен-ко и Ю. А. Гурмана».
14 октября 2012 г., а именно в Государственный Совет Удмуртии, не преодолели барьер политические партии, за которые в совокупности было отдано 19,5% голосов (83 799 избирателей); на выборах в Законодательное Собрание Красноярского края — партии, получившие 21,47% голосов (320 346 избирателей); на выборах на уровне местного самоуправления, а именно на выборах депутатов Тверской городской думы, — партии, набравшие 22,16% голосов избирателей.
К объективным параметрам применения пропорциональной избирательной системы, которые должны учитываться во взаимосвязи с другими элементами, относятся следующие: 1) круг субъектов, которые могут быть избраны (граждане и общественные организации — только по мажоритарной избирательной системе и политические партии — в том числе по пропорциональной); 2) вид муниципального образования; 3) число распределяемых мандатов в представительном органе муниципального образования; 4) вид избирательной системы: мажоритарная и (или) пропорциональная и число мандатов, распределяемых по каждой из них; 5) размер заградительного барьера и методика распределения мандатов (для пропорциональной системы (ее части в составе смешанной избирательной системы)).
Поскольку эти элементы взаимосвязаны между собой, то изменение параметров одного элемента (в нашем случае—изменение требований к численности политических партий и закономерное увеличение их количества) неизбежно повлияет на другие компоненты избирательной системы, потребует их законодательной корректировки. Проанализируем их значение.
Число распределяемых мандатов по пропорциональной избирательной системе. Для определения этого оптимального числа выявим зависимость между удельным весом одного мандата (в процентах) и численностью распределяемых мандатов в
выборном органе, формируемом по пропорциональной избирательной системе, и определим допустимый заградительный барьер при увеличении численности избирательных объединений, имеющих возможность получить хотя бы один «гарантированный» мандат.
Возьмем для анализа числа распределяемых мандатов от 3 до 1205. Эти же показатели теоретически означают максимальное количество избирательных объединений, которые могут быть представлены в выборном органе. Разделив поочередно 100% голосов избирателей на число распределяемых мандатов, получим удельный вес одного мандата (в процентах). Так, при увеличении числа распределяемых мандатов от 3 до 53 «цена» каждого мандата снижается от 33 до 1,8% соответственно. Удельный вес одного мандата при 5 распределяемых мандатах — 20%, при 6 — 16,67%, при 7 — 14,28%, при 8 — 12,5%, при 9 — 11,11%, при 10 — 10%, при 11 — 9,09%, при 12 — 8,33%, при 13 — 7,69%, при 14 — 7,14%, при 15 — 6,67%, при 16 — 6,25%, при 17 — 5,88%, при 18 — 5,55%, при 19 — 5,26%, при 20 — 5%, при 21 — 4,76%, при 22 — 4,54%, при 23 — 4,34%, при 24 — 4,16%, при 25 — 4%, при 26 — 3,84%, при 27 — 3,70%, при 28 — 3, 57%, при 29 — 3,44%, при 30 — 3,33%, при 34 — 2,94%, при 40 — 2,5%, при 50 — 2%, при 51 — 1,96%, при 100 — 1% соответственно. Целая часть данного числа есть оптимальный заградительный барьер (меньше или равен удельному весу одного мандата), позволяющий арифметически определить идеальное соотношение пропорциональности и обеспеченности мандата до выбора конкретного метода их распределения: квот или делителей.
Заградительный барьер. Если он будет установлен ниже удельного ве-
5 Это максимальная численность законодательного (представительного) органа действующего созыва (по результатам выборов 2 марта 2008 г.) (в Республике Башкортостан).
са одного мандата, то именно в этой ситуации избирательные объединения, преодолевшие его, могут «не дотягивать» до мандата. То есть законодатели, устанавливая численность выборного органа и заградительный барьер, не могут игнорировать законы арифметики, не поддающиеся законодательному регулированию и избежать случаев, аналогичных тем, что имели место в 2009 г. (см. выше). Изменения, внесенные в федеральное законодательство 20 марта 2011 г., не регулировали минимальную численность мандатов, распределяемых по пропорциональной части смешанной избирательной системы, и не означали, что их будет более десяти. В Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия — Алания, Калининградской, Московской, Псковской, Тамбовской, Тверской областях, Забайкальском крае на муниципальных выборах 14 октября 2012 г. по пропорциональной части в муниципальных районах избиралось 8 депутатов, а в сельские Советы депутатов в Красноярском крае — от 3 до 6. Сохранялись возможности избрания представительного органа муниципального образования в поселениях с численностью 5—8 мандатов только по пропорциональной избирательной системе (например, в сельских поселениях Красноярского края, республик Дагестан и Ингушетия в 2011—2012 гг.). На недопущение такой ситуации в будущем направлены изменения, внесенные 16 октября 2012 г. Однако расчеты показывают, что закрепленные законодательством 10 распределяемых мандатов соответствуют 10% удельного веса одного мандата и, соответственно, 10%-ному заградительному барьеру; 12 мандатов — 8%, 13 и 14 мандатов — 7%, 15 и 16 мандатов — 6%, 17—20 мандатов — 5%, 21—25 мандатов — 4% и т. д. Значительное превышение заградительного барьера над ценой мандата искажает суть пропорциональной избирательной системы, ставит избирательные объ-
единения и проголосовавших за них избирателей в неравное положение. Следовательно, минимальным 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, которые получены списком кандидатов на муниципальных выборах, установленных п. 18 ст. 35 Федерального закона № 67, соответствует минимальное число распределяемых мандатов по пропорциональной избирательной системе — 17 (в рамках смешанной избирательной системы по пропорциональной части этот показатель может быть рекомендательным). При смешанной избирательной системе действующее избирательное законодательство допускает избрание по пропорциональной части 10 депутатов: т. е. при удельном весе мандата в 10% пониженный заградительный барьер в 5% для большого количества партий, принимающих участие в выборах и преодолевших его, означает, что не все эти избирательные объединения будут представлены в выборном органе (как и при 20 распределяемых мандатах заградительный барьер в 3% могут преодолеть 33 политические партии, но 13 из них не смогут попасть в представительный орган). В подобных ситуациях необходимо будет предусматривать алгоритм «отбора» избирательных объединений, не искажающего волеизъявление избирателей, когда количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству. Таким образом, при сохранении 5%-ного барьера максимальное число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, — 10 можно заменить на 17, не допустив применения пропорциональной системы в едином округе с меньшим числом мандатов. Одновременно увеличится возможность для 17 политических партий быть представленными в выборном органе, формируемом только по пропорциональной избирательной
системе. Однако 5%-ный барьер при увеличении числа распределяемых мандатов уже искажает пропорциональную систему. Так, при численности представительного органа от 21 заградительный барьер рекомендуется устанавливать на уровне 4% (к примеру, на этом уровне установлен заградительный барьер в Болгарии, на Украине), от 26 — на уровне 3% (как в Испании и Румынии), от 34 — на уровне 2%, от 51 — на уровне 1%. Следовательно, законодательное установление заградительного барьера необходимо не только для того, чтобы «обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом»6, но и чтобы он соответствовал удельному весу депутатского мандата.
Вид муниципального образования. В соответствии с п. 6 ст. 35 Федерального закона № 131 численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 15 человек при численности населения от 10 000 до 30 000 жителей, 20 человек — при численности от 30 000 до 100 000 жителей. На основании представленных выше расчетов предлагается изменить эти положения следующим образом: «15 человек при численности населения от 10 000 до 20 000 жителей; 17 человек — от 20 000 до 50 000 жителей; 20 человек — от 50 000 до 100 000 жителей».
Кроме того, целесообразно закрепить возможность муниципальным образованиям формировать представительный орган по пропорциональной избирательной системе только для городских округов, являющих-
6 Постановление КС РФ от 17 ноября
1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"».
ся административными центрами субъектов РФ, а также муниципальным образованиям городов федерального значения. Это подтверждается тем, что: 1) на территориях этих муниципальных образований у политических партий больше возможностей образовать региональные отделения, которые ставят своей задачей в том числе участие в осуществлении местного самоуправления; 2) названные муниципальные образования вправе выполнять отдельные государственные полномочия, а не только удовлетворять социальные, бытовые, хозяйственные нужды местного населения.
В настоящее время из 797 представительных органов административных центров субъектов РФ действующих созывов мажоритарная избирательная система применяется в 41, смешанная — в 30, пропорциональная — в 8 субъектах Федерации. Из них число распределяемых мандатов по пропорциональной избирательной системе в количестве менее 17 существует только в г. Магас (Республика Ингушетия). Однако по пропорциональной части в смешанной избирательной системе сохраняется низкая численность в административных центрах Владимирской области (7 мандатов), Ненецкого автономного округа (8), Ямало-Ненецкого автономного округа (10), Республики Алтай (11), Республики Бурятия, Псковской и Сахалинской областей (13), Республики Мордовия, Нижегородской области (14), Республики Коми, Забайкальского и Ставропольского краев, Амурской и Ивановской областей (15 мандатов).
Федеральным законом от 16 октября 2012 г. № 173-ФЗ исключено применение пропорциональной избирательной системы и установлена необходимость избрания по одномандатным и (или) многомандатным
7 Из 83 субъектов РФ исключаются города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, а также Московская и Ленинградская области.
избирательным округам депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов. Действительно, поселения, малочисленные по составу населения, в силу объективных причин более приспособлены для самоуправления, нежели крупные муниципальные образования; потенциал личного участия граждан в местных делах в них выше, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы, возможности самовыдвижения и реализации института отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления8. В связи с этим в федеральных законах № 67 и № 131 предлагается закрепить необходимость применения мажоритарной избирательной системы на уровне всех сельских поселений и городских поселений численностью до 20 000 жителей.
Методика распределения мандатов и алгоритм ее применения. После случаев неполучения партиями, прошедшими заградительный барьер, хотя бы одного мандата федеральный законодатель в 2010 г. ввел определенные гарантии, о чем было сказано выше. Однако данная законодательная норма не предусматривает однозначного алгоритма
8 Подробнее см.: Шугрина Е. С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. № 3.
ее применения: дать ли всем партиям, допущенным к распределению мандатов, по одному мандату, а затем приступить к распределению оставшихся мандатов или распределить мандаты в соответствии с тем методом, который закреплен законодательством субъекта РФ (а в случае неполучения партией, прошедшей заградительный барьер, мандата в качестве обеспечительной меры предоставить всем партиям по одному мандату и повторно их распределить, ссылаясь на гарантии, установленные Федеральным законом № 67)? Такая свобода усмотрения избирательных комиссий не способствует единообразной практике распределения мандатов.
Например, Избирательный кодекс Приморского края от 22 июля 2003 г. № 62-КЗ (в ред. от 2 июля 2012 г.) при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования предписывает распределять депутатские мандаты по методу делителей (п. 3 ч. 2 ст. 83 (1): «Число полученных каждым списком кандидатов голосов избирателей делится последовательно на числа из возрастающего ряда натуральных чисел (делителей) от двух до числа, которое равно числу депутатских мандатов, подлежащих распределению. Полученные в результате деления по всем спискам кандидатов частные, определенные с точностью до шестого знака включительно после запятой, располагаются в порядке убывания. В случае равенства числовых значений нескольких частных первым становится частное списка кандидатов, получившего большее число голосов избирателей». На проходивших 14 октября 2012 г. выборах депутатов Артемовского и Арсеньевско-го городских округов политическая партия, получившая 5,3 и 7,8% голосов соответственно, при распределении депутатских мандатов (13 и 11) не получила бы ничего, если бы не гарантии, установленные федеральным законодательством (особенно
актуальные при применении метода Империали) при распределении мандатов (п. 41 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ). Однако отсутствие на федеральном законодательном уровне алгоритма реализации этого положения допускает различные трактовки и, следовательно, разные варианты распределения мандатов избирательными комиссиями. Так, на выборах депутатов Думы г. Владивостока 14 октября 2012 г. в результате буквального прочтения норм региональным законодателем мандаты по пропорциональной избирательной системе были распределены следующим образом: партии «А», набравшей 41,55% голосов избирателей, досталось 11 мандатов (61,11% от общего числа мандатов); партии «Б», набравшей 20,1% голосов избирателей, — 4 мандата (22,22%); партии «В», набравшей 11,54% голосов избирателей, — 2 мандата (11,11%); партии «Г», набравшей 6,96% голосов избирателей, — 1 мандат (5,56%). Если бы до первоначального распределения мандатов каждой из этих партий выдали по одному мандату, то получился бы следующий расклад: партия «А» — 1+9 мандатов (55,55% от общего числа мандатов); партия «Б» — 1+4 (27,77%)9; партия «В» — 1+1; партия «Г» — 1+0. Во избежание подобных вариантов применение методов распределения мандатов должно быть уточнено в пользу метода наибольших остатков (естественная квота, или квота Хэйра)10.
9 При этом 19,85% голосов избирателей набрали партии, не преодолевшие заградительный барьер.
10 См.: Постановление ЦИК России от 25 декабря 2002 г. № 167/1419-3 «О Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. № 11.
Предложенные в данной статье параметры пропорциональной избирательной системы не противоречат конституционной сущности местного самоуправления по смыслу названного выше постановления КС РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П: «Законодатель... обязан устанавливать такое правовое регулирование в этой области, которое надлежащим образом гарантировало бы избирательные права граждан и легитимацию органов публичной власти, формируемых по итогам демократических выборов, не допуская искажения результатов волеизъявления избирателей». Требования пропорциональности представления избирательных объединений в выборном органе соблюдается в наибольшей степени, если заградительный барьер равен цене одного мандата (проходной порог, установленный законодательством, не должен быть меньше цены одного мандата). Следовательно, при установлении барьера на уровне 5% число распределяемых мандатов при использовании пропорциональной избирательной системы на выборах
в законодательный (представительный) орган местного самоуправления не должно быть менее 17. Такие параметры избирательной системы целесообразнее использовать в административных центрах субъектов РФ и на территории городов федерального значения. Использование субъектами РФ разных методов распределения мандатов между списками политических партий в целях единообразия правового регулирования требует от федерального законодателя уточнения алгоритма использования правила о «гарантированном мандате» для партий, преодолевших заградительный барьер.
Библиографический список
Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. № 11.
Шугрина Е. С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. № 3.
