CC BY
58
В. С. ТИМОШИН, инженер пожарной безопасности, член-корреспондент Всемирной академии наук комплексной безопасности, эксперт в области пожарной безопасности, г. Москва, Россия
УДК 614.84
ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ -ПО ЗАКОНУ ИЛИ "ПО ПОНЯТИЯМ"?
У любого здравомыслящего человека такая постановка вопроса ничего, кроме удивления, вызвать не может: какие "понятия", когда речь идет о безопасности людей, — только по закону. Однако при существующей системе нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности работать по закону очень часто просто не получается. Несовершенство системы позволяет государственным организациям, задачей которых является осуществление контрольных функций при проектировании и строительстве объектов капитального строительства, устанавливать тот порядок, который, по их мнению, наиболее правильный и соответствует закону, а участникам строительного процесса, несмотря на то что большая часть задуманных замыслов и идей не выходит за рамки действующего законодательства, естественно, его придерживаться. В чем причина и почему так происходит? Вот в этом мне и хотелось бы попытаться разобраться в данной статье.
Ключевые слова: пожарная безопасность; законодательство; надзор; нормативные документы по пожарной безопасности; нормативно-правовое регулирование в области пожарной безопасности; государственная экспертиза; многофункциональные комплексы.
Самой главной, на мой взгляд, причиной сложившейся ситуации является наличие двух федеральных законов (№ Э84-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" [1] и № 123-Ф3 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" [2]), определяющих особенности технического регулирования в области обеспечения пожарной безопасности и фактически узаконивших политику "двойных стандартов".
В каждом из этих документов определен свой подход к обеспечению пожарной безопасности и свой уровень требований, изложенных в актуализированных редакциях СНиПов, стандартах и нормативных документах по пожарной безопасности, что влечет за собой возможность со стороны организаций, осуществляющих экспертизу, надзорные и иные функции, связанные с согласованием, настаивать на тех требованиях, которые, по их мнению, считаются главными или наиболее важными. Доказать что-либо обратное в большинстве случаев просто невозможно. Вам говорят: "Обращайтесь к разработчикам". Значит, в Государственную Думу? Вывод очевиден: следует или скорректировать проектную документацию, или...
Давайте рассмотрим проблему с самого начала — с разработки и согласования Специальных технических условий (СТУ) на проектирование противопожарной защиты объектов капитального строительства.
Согласно ч. 2 ст. 78 [2] СТУ должны разрабатываться только на здания, для которых отсутствуют
© Тимошин В. С., 2012
нормативные требования пожарной безопасности. При наличии в проектной документации отступлений от требований пожарной безопасности на основании ч. 3 ст. 6 [2] достаточно выполнить расчет пожарного риска, без разработки СТУ. Это по закону! А на деле приходится сталкиваться с тем, что организации, осуществляющие экспертизу, требуют разработать СТУ. На закономерный вопрос: "На каком основании? ", в большинстве случаев отвечают, что на основании действующего законодательства. Какого законодательства?
Такая же ситуация и с направлением СТУ, разработанных в связи с отступлениями от требований пожарной безопасности, на согласование в Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион РФ), где согласно [3] рассматриваются СТУ только на объекты, для которых отсутствуют нормы проектирования.
Мне просто очень трудно понять, в чем причина сложившейся ситуации? Да, в ст. 6 [2] указано, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах. Но нельзя же при этом забывать, что доказательные базы Федеральных законов № 123 ([2], ст. 6) и № 384 ([1], ч. 2 ст. 5) совершенно разные и принципы разработки СТУ тоже различаются (см. ч. 8 ст. 6 [1]). Ссылки на приказ МЧС РФ № 141 [4] также неуместны, так как он
противоречит положениям [2]. Противоречия содержатся в самом законе, но ст. 6 [2] является основополагающей в вопросе обеспечения пожарной безопасности.
Для чего все смешивать в одну кучу? Должна же быть хоть какая-то логика. Ведь и разработка СТУ, и их согласование занимают немало времени и требуют дополнительных капиталовложений, не предусмотренных сметой на строительство. Очень сложно доказывать инвесторам необходимость выполнения требований, предъявляемых экспертами.
Вообще ситуация с СТУ в последнее время становится все более запутанной и непонятной, особенно после выхода Административного регламента МЧС РФ по СТУ [5]. Теперь вообще невозможно понять, когда надо разрабатывать СТУ, а когда нет и что они должны собой представлять?
Так, согласно прил. 2 [5] одним из вариантов подтверждения обеспечения пожарной безопасности на объекте защиты является разработка СТУ, которые должны содержать комплекс инженерно-технических и организационных мероприятий для подтверждения соответствия объекта требованиям [2], а при наличии отступлений от требований нормативных документов по пожарной безопасности еще и комплекс инженерно-технических и организационных мероприятий, используемых в качестве исходных данных для определения расчетных величин пожарного риска, который должен быть подтвержден расчетом пожарного риска.
Что представляет собой комплекс мероприятий, который необходимо разработать для подтверждения соответствия объекта требованиям [2]? Выполнение в полном объеме закона — это понятно, а вот что такое подтверждение? Как и каким образом разработчик должен доказать, что он выполняет закон? Представлением дополнительных расчетов, результатов исследований и т. п. или каким-то иным способом?
Далее, не совсем ясно, как комплекс мероприятий может использоваться в качестве исходных данных для расчета пожарных рисков, если даже в Методике [6] (ч. IV п. 21) указано, что данные мероприятия предусматриваются (разрабатываются) при превышении расчетной величины индивидуального пожарного риска!
Не проще ли было в дополнение к первым двум вариантам просто дать ссылку на ч. 2 ст. 78 [2] и не вводить в заблуждение и так уже окончательно запутавшихся проектировщиков.
Не менее важную проблему представляет и определение критериев, по которым принимается решение о необходимости разработки СТУ.
Почему, например, мы должны разрабатывать СТУ для зданий с многосветными пространствами
(атриумами), если в п. 7.2 "д" СП 7.13130.2009 [7] прописаны конкретные требования к устройству систем дымоудаления к атриумам? Или для подземных автостоянок с использованием двухуровневых механизированных парковочных систем для хранения автотранспорта? Ведь ни в СНиП 21-02-99 [8], ни в СП 4.13130.2009 [9] не сказано об обязательном хранении автомобилей именно в один ярус. Кроме того, даже в п. 5.24 [8] четко прописано, что параметры мест для хранения автомобилей (именно автомобилей, а не машиномест) определяются проектом.
Можно понять необходимость разработки СТУ для зданий с двумя и более подземными этажами (исключая подземные автостоянки), высотных зданий высотой более 75 м (жилых) и 50 м (общественных), а также для уникальных зданий по ст. 48' Градостроительного кодекса [10]. Однако зачем требовать разработку СТУ для зданий с атриумами и автостоянками с парковочными системами, непонятно. Только в Москве здания с атриумами строятся с 1991 г., когда вышел МГСН 1-91 "Многофункциональные здания и комплексы" (в 1994 г. заменены на МГСН 4.04-94 [11]), а двухуровневые механизированные парковочные системы также уже не первый год применяются на автостоянках. Накоплен такой колоссальный опыт не только в проектировании, но и в строительстве объектов такого типа, что уже пора разрабатывать по ним своды правил.
Следующий вопрос — об особенностях применения положений [2], сводов правил (СП) по пожарной безопасности, ГОСТов и актуализированных редакций СНиПов (далее СНиПы) на стадии проектирования.
О положительных и отрицательных сторонах Федерального закона № 123 [2] много было сказано и написано. Хотелось бы остановиться на редакции отдельных положений, допускающих их неоднозначную трактовку
Вот некоторые из них. Разве можно в одной статье (ст. 6 [2]) указывать, что выполнение СП необязательно при расчете пожарного риска,авдругих статьях требовать их обязательное исполнение (ч. 10 ст. 83, ч. 3ст. 86, ч. 1 ст. 91 [2])? Как мы должны обеспечивать подъезды пожарных автомобилей, например, к зданиям общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений со стационаром (при высоте 18 м и более) — с двух продольных сторон или со всех? (Пп. 1и2ч. 1ст. 67 требуют и то, и другое!) Или каким образом можно выполнить сквозной проход в здании при его длине 100ми более через лестничные клетки, если ширина здания 20-30 м? Или как применять ст. 53, если согласно ей эксперты фактически могут требовать одновременно применения двух способов обоснования обеспечения безопасной эва-
14
{ББИ 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2012 ТОМ 21 №6
куации людей — и выполнения СП, и проведения расчетов эвакуации?
Особенно интересна позиция некоторых экспертов в отношении определения высоты здания и необходимости устройства выходов на кровлю. Теперь, оказывается, высота здания определяется не разностью отметок поверхности проезда для пожарных автомашин и нижней границы открывающегося проема в наружной стене верхнего этажа (нетехнического), а по высоте до карниза кровли или верха наружной стены. Основание — ч. 2 ст. 90 [2]. Более чем странно, ведь там приведено требование только по необходимости устройства выходов на кровлю при высоте здания 10 м и более, что никак не является показателем его высоты. Тем более что и в СП 1.13130.2009 [12], и в СНиП 31-06-2009 [13] даются четкие формулировки высоты здания.
Не менее интересная и странная ситуация складывается с применением СП и СНиПов.
Любопытно, как быть проектировщикам при проектировании общежитий квартирного типа? По [2] они относятся к классу функциональной пожарной опасности Ф1.2 (общежития), а СП 54.13330.2011
[14] рассматривает их как жилые здания. Соответственно, и требования к данным зданиям совершенно разные, начиная с обеспечения их путями эвакуации и заканчивая устройством систем противопожарной защиты. Что делать в такой ситуации проектировщику и как объяснить инвестору, что это не жилое здание и в нем необходимо предусмотреть и внутренний противопожарный водопровод (независимо от высоты), и систему автоматического пожаротушения во всех помещениях (при высоте более 30 м), и другие мероприятия согласно СП. А если данное здание уже спроектировано, то как быть с экспертизой?
Не менее странная ситуация складывается и с проектированием как общественных, так и административных и бытовых зданий. Согласно СП2.13130.2009
[15] СТУ должны разрабатываться при их высоте 50 м и более, а на основании СП 44.13330.2011 [16] и СНиП 31-06-2009 [13] — только при высоте 55 м и более. Как не запутаться в такой коллизии?
Таким образом, мы видим, насколько противоречивы не только законы и их положения, но и сами нормативные документы, включая СП, СНиПы и иные подзаконные акты. Все это в конечном счете позволяет экспертам и сотрудникам организаций, осуществляющих надзорные и иные функции, не просто трактовать требования пожарной безопасности по своему усмотрению, но требовать выполнения тех решений, которые, по их мнению, являются правильными. Именно поэтому среди экспертов так широко распространена практика требовать от проектировщиков сведений, документов (в том числе справок о времени прибытия пожарных подразделений к объ-
екту), различных разъяснений и заключений, необходимых для проведения экспертизы, что противоречит п. 32 Положения об экспертизе [17]. Все это значительно затягивает процедуру согласования и соответственно увеличивает расходы, не заложенные в смете, на получение разного рода документов.
Самое интересное заключается в том, что даже представляемые проектировщиками заключения, выданные государственными органами исполнительной власти, очень часто подвергаются экспертами сомнению. Однако от направления запроса в данные организации государственные эксперты учреждений экспертизы отказываются, ничем это не мотивируя и требуя от проектировщиков либо повторно обратиться в государственный орган, либо обратиться в иные организации. Особенно это характерно для СТУ и расчетов пожарных рисков, прошедших согласование в МЧС РФ (в том числе в Академии Государственной противопожарной службы или во ВНИИПО). Иногда даже приходится обращаться в Минрегион РФ.
Это было бы смешно, если бы не было так грустно. Вы только посмотрите: сегодня прохождение процедуры экспертизы равносильно "ядерной войне". По ее результатам от задуманного проекта практически ничего не остается, и это притом что (еще раз повторюсь) принятые решения в основном не противоречат требованиям действующего законодательства! Но самое интересное — это реакция проектировщиков и инвесторов: сделаем, как хочет эксперт, главное — согласовать, а на стадии рабочей документации все равно вернемся к исходному варианту. Стройнадзору же на стадии строительства приходится повторно отправлять документацию на экспертизу, так как непонятно, кто и каким образом имеет право оценивать, насколько принятые изменения влияют на конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания (ч. 3 ст. 49 [10]).
Такое положение дел с согласованием проектной документации абсолютно ненормальное. Необходимо в корне менять систему взаимодействия эксперт - проектировщик. Они не должны быть врагами, так как, по сути, делают общую работу, направленную на обеспечение безопасности граждан России. Вопросы же соблюдения законности относятся больше к компетенции прокуратуры.
Конечно, очень многие надеялись, что готовящиеся изменения в проект ФЗ № 123 [2] смогут хоть как-то изменить ситуацию к лучшему, разрешить существующие противоречия с другими техническими регламентами. Однако похоже, что Проект Федерального закона № 606451-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (да-
лее — Проект закона), рассмотренный Советом Государственной Думы ФС РФ и принятый Государственной Думой в 1-м чтении (постановление № 6216-5 ГД от 17.11.2011 г.), несмотря на его положительные стороны (исключение отдельных норм прямого действия, введение новых понятий и дополнительных требований, связанных с необходимостью повышения уровня пожарной безопасности в стране, и т. п.), кардинальных изменений в существующую систему нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности так и не внесет.
К сожалению, мы опять видим документ, содержащий хоть и сокращенные, но все-таки нормы прямого действия; конкретные требования, не позволяющие проектировщикам рассматривать различные варианты противопожарной защиты (т. е. фактически отсутствие гибкого подхода к нормированию); взаимоисключающие положения по выполнению СП и расчетов пожарных рисков (ст. 6, ч. 10 ст. 83, ч. 3 ст. 86, ч. 2 ст. 89, ч. 1 ст. 91), атакжевсетужест. 53.
Кроме того, так и остается непонятным следующее.
Как обеспечить пожарную безопасность?
Согласно ст. 6 Проекта закона она считается обеспеченной при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" [18], а также либо при проведении расчета пожарного риска, либо при выполнении требований, изложенных в нормативных документах по пожарной безопасности.
Значит, получается, что мы опять обязаны выполнять требования обоих законов — и ФЗ № 123 [2], и ФЗ № 384 [1]? Или все-таки одного из них? Разве нельзя было, как в ст. 6 [1], при определении принципов обеспечения безопасности использовать подход на альтернативной основе (например, выполнение [2] и расчет риска, или выполнение [2] и СП, и ГОСТов, или выполнение [1] и т. д.). Мне кажется, что предложенная формулировка опять запутает проектировщиков.
Как применять требования ФЗ № 123 [2] к зданиям и сооружениям, построенным еще до введения в действие данного закона?
Согласно ст. 4 Проекта закона к зданию, сданному в эксплуатацию до введения [2], не предъявляются требования данного закона, если положениями [2] устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до его вступления в силу.
Очень интересная трактовка. Кто же и каким образом будет определять, насколько высоки требования ФЗ № 123 [2]? Как быть с объектами культурного наследия, на которых планируется проведение работ по реставрации и реконструкции? Очень часто планово-реставрационным заданием предписывается обязательное сохранение в первозданном виде фасадов или восстановление внутренней исторической планировки интерьеров, что подразумевает невозможность устройства выходов из подвала, изолированных от надземной части здания; устройство открытых лестниц, связывающих более двух уровней; невозможность устройства систем противопожарной защиты и т. п. Как быть в такой ситуации? Какие из ранее действовавших норм использовать — которые действовали до 1917 г. или до введения ФЗ № 123 [2]? Если до введения [2], то при отступлениях от них (п. 1.6 СНиП 21-01-97*) мы должны разработать компенсирующие мероприятия и согласовать их с МЧС РФ и с Минрегионом РФ. Однако сделать это невозможно, так как согласно Административному регламенту [5] МЧС РФ имеет право рассматривать и согласовывать только СТУ, разработанные при отсутствии нормативных требований, как и Минрегион РФ (см. выше). Да и расчет пожарного риска мы также не можем выполнить, поскольку на основании ч. 3 ст. 6 Проекта закона он не проводится. Опять тупик?
Любая проблема разрешима, если есть желание ее решить! Выход я вижу только один — разработка СП, но при этом и сам ФЗ № 123 должен содержать минимальные требования.
В заключение хотелось бы отметить, что поднятый в статье перечень проблем далеко не полный. Существующая система нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности нуждается в кардинальном реформировании. И от нас всех, кто связан с вопросами обеспечения пожарной безопасности, зависит, насколько эффективной и жизнеспособной она будет в будущем.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Технический регламент о безопасности зданий и сооружений : Федер. закон от 30.12.2009 г. № 384-Ф3; принят Гос. Думой 23.12.2009 г.; одобр. Сов. Федерации 25.12.2009 г. // Российская газета.— 2009. — 31 декабря.—№ 255; Собр. законодательства РФ.—2010. — 4января.—№ 1,ст. 5.
2. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон от 22.07.2008 г. № 123-Ф3; принят Гос. Думой 04.07.2008 г.; одобр. Сов. Федерации 11.07.2008 г. // Российская газета. — 2008. — № 163; М. : ФГУ ВНИИПО, 2008. — 157 с.
16
!ББМ 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2012 ТОМ 21 №6
3. Порядок разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства : приказ Минрегиона РФ от 01.04.2008 г. № 36; зарег. в Минюсте РФ 11.04.2008 г., рег. № 11517; введ. 01.04.2008 г. // Бюл. строительной техники. — 2008. — № 6; Мин-во регионального развития РФ, 2008.
4. Инструкция о порядке согласования отступлений от требований пожарной безопасности, а также не установленных нормативными документами дополнительных требований пожарной безопасности : приказ МЧС России от 16.03.2007 г. № 141; зарег. в Минюсте РФ 29.03.2007 г., рег. № 9172; введ. 16.03.2007 г. //Бюл. нормативных актов федеральных органов и исполнительной власти. — 2007. — № 15; Пожарная безопасность. — 2007. — № 3.
5. Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий представления государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности: приказ МЧС от28.11.2011 г. № 710; зарег. В Минюсте РФ 30.12.2011 г., рег. № 22899. URL : www.52.mchs.gov.ru/activities/detail/php.
6. Методика определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности : приказ МЧС России от 30.06.2009 г. № 382; введ. 30.06.2009 г. // Российская газета. — 2009. — № 161.
7. СП 7.13130.2009. Отопление, вентиляция и кондиционирование. Противопожарные требования : приказ МЧС России от 25.03.2009 г. № 177; введ. 01.05.2009 г. — М.: ФГУ ВНИИПО МЧС России, 2009.
8. СНиП 21-02-99*. Стоянки автомобилей : постановление Госстроя России от 19.11.99 г. № 64; введ. 01.07.2000 г. — М. : ГУП ЦПП, 2000; 2003.
9. СП 4.13130.2009. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям : приказ МЧС РФ от 25.03.2009 г. № 174; введ. 01.05.2009 г. — М. : ФГУ ВНИИПО МЧС России, 2009.
10. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федер. закон от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ; принят Гос. Думой 22.12.2004 г.; одобр. Сов. Федерации 24.12.2004 г.; введ. 29.12.2004 г. // Российская газета. — 2004. — № 290; Парламентская газета. — 2005. — № 5-6.
11. МГСН 4.04-94 (ТСН 31-304-95). Многофункциональные здания и комплексы г. Москвы : распоряжение Правительства г. Москвы от 23.12.94 г. № 2479-РЗП; введ. 01.01.95 г. URL : http://fi-les.stroyinf.ru/Data1/1/1951.
12. СП 1.13130.2009. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы (с изм.: приказ МЧС РФ от 09.12.2010 г. № 639): приказ МЧС РФ от 25.03.2009 г. № 171; введ. 01.05.2009 г. — М. : ФГУ ВНИИПО МЧС России, 2009.
13. СНиП 31-06-2009. Общественные здания и сооружения : приказ Минрегиона России от 01.09.2009 г. № 390; введ. 01.01.2010 г. — М. : ОАО "ЦПП", 2009.
14. СП 54.13330.2011. Здания жилые многоквартирные (актуализированная редакция СНиП 31-01-2003): приказ Минрегиона РФ от 24.12.2010 г. № 778; зарег. Росстандартом; введ. 20.05.2011 г. — М. : ОАО "ЦПП", 2011.
15. СП 2.13130.2009. Системы противопожарной защиты. Обеспечение огнестойкости объектов защиты : приказ МЧС России от 25.03.2009 г. № 172; введ. 01.05.2009 г. — М.: ФГУ ВНИИПО МЧС России, 2009.
16. СП 44.13330.2011. Административные и бытовые здания (актуализированная редакция СНиП 2.09.04-87) : приказ Минрегиона РФ от 27.12.2010 г. № 782; введ. 20.05.2011 г. — М. : ОАО "ЦПП", 2011.
17. О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий : постановление Правительства РФ от 05.03.2007 г. № 145; введ. 23.03.2007 г. // Российская газета. — 2007.—№ 52; Собр. законодательства РФ. — 2007.—№ 11.
Материал поступил в редакцию 11 апреля 2012 г.
Электронный адрес автора: [email protected].
