CC BY
25
© 2014 г. М. Р. Пинская
поземельное налогообложение и резервы роста налоговых доходов местных бюджетов1
Пинская Миляуша Рашитовна - директор Института налоговой политики и налогового администрирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, г. Москва, д-р экон. наук.
(E-mail: [email protected])
Доходная база местных бюджетов. Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Право муниципального образования иметь собственный бюджет закреплено в ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Тем не менее, проблемы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в России остаются нерешенными на протяжении длительного времени и имеют долгую историю.
Еще на заре Советской власти «в 1926 г. вопрос о реформе местных финансов был одним из главных предметов обсуждения на II сессии ЦИК и не сходил со страниц советской печати»2. Связано это было с тем, что большинство местных налогов давали «совершенно ничтожные поступления». Большее значение в местном бюджете имели надбавки и отчисления3.
Несмотря на то что Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления4, в которой констатируется, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя, через них наиболее непосредственным образом реализуется право на участие граждан в управлении государственными делами, ситуация не изменилась и по сей день. В п. 3 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления определено, что «по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом»5 [курсив М. Пинской]. Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий и субвенций) из бюджетов других уровней власти. При этом «предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции»6.
1 Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», 2014 г.
2 Твердохлебов В.В. Местные финансы: избранные статьи [науч.ред., авт. вступ. ст. и коммент. Н.Г. Королева]. - М.: Российская политическая энциклопедия, 2012. С. 241.
3 Там же. С. 240.
4 Принята 15 октября 1985 г., подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.
5 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.). URL: http://base.garant.ru/2540485/ (дата обращения: 15.03.2014 г.).
6 Там же . П. 7 ст. 9.
В связи с этим представляется, что гарантией свободы выбора проводимой органами местного самоуправления политики должна быть зависимость местных бюджетов преимущественно от налоговых источников. Налоговые отношения между муниципальными властями и экономическими агентами способствуют, с одной стороны, созданию механизма обеспечения подотчетности и ответственности органов публичной власти перед своими избирателями за результаты своей деятельности, а с другой стороны, усиливают значимость осознания гражданином себя как налогоплательщика и потребителя государственных услуг.
Эемля как источник расширения налоговой базы местных бюджетов. Крайне важным и перспективным источником налоговой базы местных бюджетов является, безусловно, земельная рента. Не случайно идея о введении единого налога с землевладельцев высказывалась еще физиократами. Очевидно, что идея единственного налога на землю не может быть реализована в современной практике, но рациональные зёрна в этой идее имеются.
Земля имеет много преимуществ по сравнению с другими предметами налогов. В первую очередь, налогообложение земли исключает возможность вывоза капитала за пределы государства в офшорные зоны. Известно, что во многих странах проблема утечки налоговых поступлений государства в налоговые оазисы актуальна. Интеграция международных финансов и появление цифровой экономики заставили правительства разных стран переосмыслить механизмы получения государственных доходов. Для транснациональных корпораций перевод деятельности в страну с наилучшим налоговым климатом не представляет трудностей. Растет число людей, которые научились искусно обходить подоходный налог и налог на капитал. Международные холдинги, ведущие бизнес в разных странах, используют схемы размывания налоговой базы и переноса доходов, извлекая тем самым выгоду из различий в национальных налоговых законодательствах. О том, что «нам нужна целая система мер по деофшоризации нашей экономики», сказал в своем Послании Федеральному Собранию от 12.12.2012 г. Президент Российской Федерации В. Путин7.
Основные проблемы в рамках деофшоризации российской экономики связаны с налогом на прибыль организаций. Поскольку местные бюджеты пополняются за счет отчислений от налога на прибыль, то в определенной мере ставится под удар и доходная база органов местного самоуправления. Однако муниципальные власти лишены возможности управлять налогооблагаемой прибылью, поэтому вопрос о деофшоризации для них является в определенной мере риторическим. В то же время управление налоговой базой земельного налога - прерогатива органов местного самоуправления, поэтому их усилия по увеличению земельной ренты могут положительно сказаться на доходах местных бюджетов.
Следующее преимущество земли как предмета налога заключается в том, что, с фискальной точки зрения, земля указывает на платежеспособность ее собственника, при этом стоимость эта постоянно повышается.
Кроме того, оценить доход от земельной собственности намного легче, чем от какого-либо другого объекта, поскольку невозможно скрыть объект налога. Выплата ежегодной рентной стоимости земельного участка призвана стимулировать более эффективное использование земли. Она препятствует «расползанию» городов и изъятию земли из пользования, снижая тем самым стоимость сооружений городской инфраструктуры.
Система использования земельной ренты в качестве источника государственных доходов, по сравнению с налогообложением труда и капитала, поощряет личную инициативу, предупреждает «уход» инвестиций в спекуляцию землей и изъятие земли из продуктивного использования. Она не допускает владение землей, ведущее к росту социального неравенства. И из всех механизмов получения налоговых доходов государства она вызывает наименьшую деформацию экономики.
Поэтому Россия, как страна, меняющая систему государственной собственности на землю на систему, при которой граждане могут получить землю в свое исключительное пользование
7 Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 г. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
при условии выплаты ежегодной ренты за это право, находится в более привилегированном положении. По сравнению с другими государствами, она имеет возможность извлечь уроки из ошибок западных стран, где переход к системе взимания ренты государством будет рассматриваться как подрыв частной собственности. Хотя в России решение вопроса о частной собственности на землю тоже вызывает определенные трудности.
Из истории поземельного налогообложения. Несмотря на отмеченные преимущества, в Российской Федерации имеет место устойчивая тенденция к снижению роли земельной ренты в формировании доходов бюджетов. В СССР до 1981 г. владельцы земельных участков платили земельную ренту, позже она была переименована в земельный налог. Налог исчислялся со всей площади, входящей в пределы земельного участка, включая земли под садами, огородами, прудами, оврагами, строениями и сооружениями, хотя последние не облагались налогом с владельцев строений. Граждане, имеющие в пользовании земельные участки в сельской местности, платили сельхозналог. А для населения, проживающего в городах и поселках городского типа и пользующегося земельными участками, были установлены: земельный налог, а также налог с владельцев строений и сбор (позднее - налог) с владельцев транспортных средств, которые в 1992 г. по существу были объединены в налог на имущество физических лиц.
В 1992 г. в результате налоговой реформы земельный налог наряду с арендной платой за землю и нормативной ценой земли вошел в состав платы за землю8. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи облагались ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взималась арендная плата. Размер земельного налога не зависел от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливался в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.
Для целей налогообложения земли подразделялись на два вида: сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения. К последним относились земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков. Средние размеры земельного налога на сельскохозяйственные угодья устанавливались с одного гектара пашни по субъектам Российской Федерации с учетом состава угодий, их качества, площади и местоположения. Минимальная ставка была в Мурманской области (550 руб. в год), максимальная - в Краснодарском крае (4 950 руб. в год). Средние ставки налога за земли несельскохозяйственного назначения дифференцировались по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории органами местного самоуправления городов. При этом предусматривались коэффициенты увеличения средней ставки налога в курортных зонах и за счет статуса города, развития социально-культурного потенциала. Налог за земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков взимался по ставкам, устанавливаемым для городских земель. Кроме того, предусматривались ставки налога за земли водного и лесного фонда. Налоговые льготы предоставлялись отдельным категориям граждан, занимающимся народными художественными промыслами и ремеслами в местах их традиционного бытования, вновь созданным крестьянским (фермерским) хозяйствам в течение первых 5 лет, многодетным, малообеспеченным семьям и др.
проблемы поземельного налогообложения. С 2005 г. вступила в силу гл. 31 Налогового кодекса Российской Федерации «Земельный налог»9, которая сузила налоговую базу муниципалитетов, поскольку оставила в их распоряжении только земельный налог.
Наряду с этим права органов местного самоуправления на самостоятельное установление ставки налога ограничены федеральным законодательством (п. 4 ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации). Так, по земельному налогу данная ставка не должна превышать налоговые ставки, закреплённые п. 1 ст. 394 Налогового кодекса: а это 0,3 % - в отношении земельных участков, отнесённых к землям сельскохозяйственного назначения, занятых жилищным
8 Закон РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Закон РФ от 29.11.2004 № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
фондом и т.д., приобретённых для личного подсобного хозяйства, и 1,5 % - в отношении прочих земельных участков. Пунктом 2 той же статьи органам местного самоуправления даётся право устанавливать дифференцированные налоговые ставки, но получается, что изменять их они могут только в сторону уменьшения. В итоге можно поставить под сомнение наличие у органов местного самоуправления стимулов к сбору данного налога.
В отношении земельного налога существует ещё целый ряд проблем:
- у органов местного самоуправления отсутствует нормативно закреплённый механизм воздействия на тех, кто не хочет формировать (межевать) свой участок и ставить его на кадастровый учёт, а согласно законодательству объектом налогообложения может быть только тот участок, который отвечает двум приведённым требованиям (межеванию и постановке на учёт);
- формирование полного перечня местной земельной собственности требует больших финансовых затрат со стороны муниципальных образований;
- земельный участок - это недвижимое имущество, и оформлением прав собственности на него занимаются органы государственной регистрации. Более логично было бы предоставить органам местного самоуправления полномочия не только по расширению налоговой базы, но и по её администрированию, поскольку существующее распределение выполняемых функций приводит к увеличению периода регистрации и урегулирования разногласий, что негативно отражается, в первую очередь, на развитии муниципальных образований.
Полагаем, что сложившийся в налоговой системе Российской Федерации земельный налог не решает проблему повышения роли налоговых источников в формировании местных бюджетов. И даже устранение перечисленных выше недостатков этого налога не позволит решить данную проблему. Необходимы дополнительные меры, позволяющие расширить налоговую базу местных бюджетов за счет земельной ренты путем установления и введения новых налогов. И резервы для этого имеются.
Лучшие зарубежные практики. Обратимся к опыту Франции, в налоговой системе которой имеются земельный налог на находящиеся в собственности застроенные участки и земельный налог на незастроенный участок. Земельный налог на находящиеся в собственности застроенные участки взимается с физических лиц - владельцев построенного здания или квартиры и с юридических лиц, владеющих своими зданиями или помещениями. Земельный налог на незастроенный участок взимается с собственников земельных участков. По данному налогу предусмотрено значительное количество льготных категорий налогоплательщиков, поэтому он приносит менее 1% от общей суммы налоговых поступлений местных бюджетов.
Безусловно, введение новых налогов на землю - мера непопулярная. С учетом значительного количества земельных объектов, находящихся в федеральной собственности, следует принимать во внимание следующую специфику, присущую федеративным государствам.
К примеру, в Канаде действует принцип «неналогообложения короны», в соответствии с которым провинция не вправе устанавливать налог на земли, принадлежащие федерации. В России существует аналогичное правило: земли федерального значения выведены из-под налогообложения благодаря федеральным льготам по земельному налогу в отношении земельных участков, используемых для нужд обороны, таможенных нужд, охраны правопорядка, естественных монополий. Можно заключить, что вышеуказанный принцип в Российской Федерации тоже действует: если земля находится в федеральной собственности, то она не облагается налогом. Данное обстоятельство обусловливает остроту вопроса сохранения или отмены федеральных льгот по местным налогам. Если земля находится в государственной собственности (как правило, это земли федерального значения) и с такой собственности не платятся налоги, то заинтересованность в инвентаризации данного имущества у собственников пропадает. Даже при минимальных ставках налогов работа по анализу огромного комплекса имущества будет активизирована.
Налоговые льготы. Вопрос о налоговых льготах может обостриться в случае перехода к налогу на недвижимость, поскольку возникнут не столько экономические, сколько социальные проблемы, решить которые нельзя будет без вмешательства федерального центра, только силами органов местного самоуправления.
Представляется, что при решении вопроса о сохранении или отмене льгот по земельному налогу должен быть достигнут своего рода компромисс между интересами федерального центра и интересами муниципальной власти. Для этого необходимо соблюдать оптимум Парето, по которому невозможно улучшить благосостояние ни одной из сторон сделки, не ухудшая при этом благосостояние другой. Применительно к налоговым льготам это будет означать следующее: когда федеральное правительство предоставляет определенные налоговые преимущества по местным (в том числе земельному) налогам, то оно обязано компенсировать выпадающие налоговые доходы местных бюджетов.
По словам заместителя директора Юридического департамента ТПП РФ, заместителя председателя Налогового Совета ТПП РФ Д.Е. Фадеева, основными плательщиками земельного налога являются такие отрасли, как сельское хозяйство, транспорт, промышленное производство, полиграфия, энергетика, радиоэлектронная промышленность, СМИ. Среди получателей налоговых льгот особенно выделяются такие отрасли, как добыча и переработка полезных ископаемых, финансы и инвестиции, металлургия, машиностроение. При этом объем налоговых льгот по земельному налогу в организациях-получателях льгот является несущественным и составляет менее 1 % от общего объема их дохода. Около трети высвободившихся денежных средств организации расходуют на расширение бизнеса, десятая часть идет на приобретение объектов основных средств, примерно по 1/5 - на техническое перевооружение, дополнительное социальное обеспечение, на содержание персонала (заработную плату, премии, повышение квалификации). Основными препятствиями для пользования налоговыми льготами по земельному налогу, по мнению опрошенных 118 организаций из различных регионов России, являются: закрытый перечень лиц, имеющих право на льготу (28 %), сложности при сборе документов (21 %), отсутствие необходимой нормативной базы (15 %), сложная доказательная база (15 %), отсутствие информации о льготах (14 %), экономическая неэффективность применения налоговых льгот (7 %)10.
Налоговое инкрементальное финансирование. Перечень мероприятий, позволяющих расширить налоговую базу местных бюджетов за счет земельной ренты, может быть расширен также за счет разработки и внедрения механизма налогового инкрементального финансирования. Остановимся на нем более подробно.
В теории налогов существует описание «налога на прирост ценности земли», который представляет собой «один из видов обложения конъюнктурных прибылей, именно в сфере обложения прироста ценности земли, образующегося под влиянием стихийных экономических условий (увеличения спроса на землю, монопольного положения землевладельца и т.д.). Данный налог падает на «незаслуженный» доход, создающий высокую налогоспособность плательщика, обогащающегося на конъюнктурных прибылях»11.
Государство через финансовый рынок может стимулировать вложение бюджетных средств в инфраструктурные проекты путем выпуска долговых ценных бумаг, предусматривая их погашение за счет будущего прироста налоговых поступлений. Источниками этих вложений являются частные накопления. В результате повышается стоимость земельных участков и имущества, в том числе стоимость самой территории и близлежащих участков, и происходит наращивание налоговой базы по земельному налогу, что автоматически приводит к росту налоговых поступлений в местные бюджеты. На Западе такой вид сотрудничества получил широкое распространение.
10 Фадеев Д.Е. Доклад о результатах мониторинга эффективности льгот по земельному налогу на заседании Экспертного налогового Совета ТПП РФ 5 марта 2014 г. URL: http://nalogforum.ru/?p=392#more-392 (дата обращения: 15.03.2014 г.)
11 Гензель П.П. Налогообложение в России времен нэпа. - М.: Общество купцов и промышленников России, 2006. С. 367-368.
В ряде стран данный налог лег в основу механизма долгового финансирования налоговых субсидий, суть которого заключается в следующем: для стимулирования экономического развития отдельных территорий и для осуществления текущих инвестиций в инфраструктуру местные власти выпускают долговые ценные бумаги, предусматривая их погашение за счет будущего прироста налоговых поступлений.
Как правило, ключевым условием перехода на такой порядок финансирования является самоокупаемость: органы власти должны гарантировать, что экономическое развитие территории будет осуществляться исключительно за счет прироста налоговой ценности земельного участка, в ином случае произойдет искажение стимулов и распределения бюджетных средств.
Таким образом, развитие государственного и частного сотрудничества через вложение в инфраструктурные проекты бюджетных средств (выпуск долговых ценных бумаг) способствует повышению стоимости земельных участков и имущества. Источниками этих вложений являются частные накопления. Возникающие при этом положительные экстерналии могут быть изъяты в местные бюджеты в виде «налога на прирост ценности земли».
Правительство России заканчивает разработку изменений в нормативную базу, чтобы запустить новую модель финансирования инфраструктурных объектов. Об этом сообщил в 2013 г. на Красноярском экономическом форуме председатель Правительства Российской Федерации Д. Медведев. По его словам, расходы частного инвестора, которые он вложил в инфраструктуру, будут компенсированы за счет налогов, полученных благодаря новым проектам12.
Для того чтобы деятельность органов местного самоуправления была эффективной, необходимо наделение их реальными полномочиями по решению вопросов местного значения в финансовой сфере. Основным источником расширения налоговой базы территории на муниципальном уровне является земельная рента. Следует разработать и внедрить в практику формирования налоговых доходов местных бюджетов налоги, предметом которых является земля.
Библиографический список
1. Твердохлебов В.В. Местные финансы: избранные статьи [науч.ред., авт. вступ. ст. и ком-мент. Н.Г. Королева]. - М.: Российская политическая энциклопедия, 2012. 241 с.
2. Закон РФ от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
3. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.). URL: http://base.garant.ru/2540485/ (дата обращения: 15.03.2014 г.)
4. Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 г. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Закон РСФСР от 11.10.1991 г. № 1738-1 «О плате за землю». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Закон РФ от 29.11.2004 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Фадеев Д.Е. Доклад о результатах мониторинга эффективности льгот по земельному налогу на заседании Экспертного налогового Совета ТПП РФ 5 марта 2014 г. URL: http:// nalogforum.ru/?p=392#more-392 (дата обращения: 15.03.2014 г.)
8. Гензель П.П. Налогообложение в России времен нэпа. - М.: Общество купцов и промышленников России, 2006. С. 367-368.
9. Письменная Е. Правительство нашло источник финансирования инфраструктуры // Ведомости, 18.02.2013. URL: http://www.vedomosti.ru/finance/news/9192701/nalogi_v_obmen_ na_investicii (дата обращения: 15.03.2014).
12 Письменная Е. Правительство нашло источник финансирования инфраструктуры // Ведомости. 18.02.2013. URL: http://www.vedomosti.ru/finance/news/9192701/nalogi_v_obmen_na_investicii (дата обращения: 15.03.2014).
