CC BY
21
Davydov Vladimir Olegovich, Cand. jurid. Sciences, Assoc. Chair, [email protected], Russia, Tula, Tula State University
УДК 342.7
ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В СВЕТЕ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К.С. Евсиков, А.А. Спиридонов
Статья 2 Конституции Российской Федерации закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. При этом анализ ситуации, сложившейся в нашей стране, позволяет говорить о несоблюдении данной нормы права при осуществлении органами публичной власти некоторых из своих функций. В первую очередь функции государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Авторами рассмотрен законопроект, предложенный Правительством Российской Федерации, который должен изменить указанной положение дел. На основе проведенного анализа сделаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: конституционные права человека и гражданина, государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, гражданское общество, общественный контроль, виды общественного контроля.
Органы публичной власти, устанавливая правила поведения, обязаны обеспечить контроль их выполнения. Данная задача реализуется с помощью целого набора инструментов, ключевым из которых является контрольно-надзорная деятельность. Следует отметить, что общепризнанным является оценка контрольной деятельности как полицелевой функции субъекта управления. Например, Г.В. Атаманчук рассматривает её как канал обратной связи, который сигнализирует субъекту управления о ходе и состоянии реализации его решений [1, с. 180]. В толковом словаре русского языка контроль определяется как наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки [2, с. 725].
Учитывая наличие большого количества толкований дефиниции контроль, под ним можно понимать различные виды деятельности, выполняемые гражданами, социальными группами, юридическими лицами, органами публичной власти. Все эти виды деятельности можно объединить
термином «социальный контроль», наиболее точное определение которого, на наш взгляд, дал В.Г. Афанасьев: «социальный контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта в целях устранения его отклонений от заданных параметров» [3, с. 240].
«Социальный контроль» некоторые авторы разделяют на общественный и государственный [4, с. 29], что представляется обоснованным и логичным. Хотя указанная классификация и требует некоторых дополнений и уточнений, например, введение в неё «смешанного» вида контроля. Указанные группы в свою очередь также имеют множество подвидов. Например, некоторые авторы выделяют такие виды контроля как парламентский контроль, административный контроль, контроль, осуществляемый омбудсменами, административную юстицию и т.п.[5, с. 113]. Полный перечень видов контроля, существующих в нашей стране, весьма объемен. Например, на сегодняшний день в нашей стране федеральными органами исполнительной власти осуществляется 160 видов государственного контроля (надзора), 44 вида регионального государственного контроля (надзора) и 11 видов муниципального контроля.
Учитывая схожесть большинства видов контроля в Российской Федерации, наблюдается тенденция к систематизации законодательства в этой сфере. Законодатель идет путем принятия единых нормативных правовых актов, «рамочно» регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе планирования и проведения контрольных процедур. Например, в 2014 принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», 18.02.2018 Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении принят проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - законопроект). Следует отметить, что, положительная оценка, данной тенденции нивелируется несовершенством юридических конструкций, используемых в законах. Спикер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в декабре 2016 года признала, что закон об общественном контроле не работает [6, с. 4]. Причины этого ранее уже анализировались одним из авторов настоящей статьи
[7].
Следует признать, что недостатки действующего законодательства не должны остановить процесс систематизации норм права, регулирующих сферу государственного контроля, так как сложившаяся в ней ситуация требует кардинальных изменений. По оценкам Минэкономразвития России, в системе контрольно-надзорных органов на федеральном уровне работает более 200 000 человек, а совокупные расходы на данную деятельность составляют более 500 млрд. рублей в год. Эти бюджетные расходы нельзя признать эффективными, что подтверждается следующими показателями.
1. Смертность по рискам, контролируемым государством, в Российской Федерации в разы превышает аналогичный показатель в странах, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития. Например,
69
число погибших от пожаров в России в 2011 году составило 9,27 на 100 тыс. населения, тогда как в Германии данный показатель составляет - 0,48, во Франции - 0,63, в Италии - 0,2, а в США - 0,97 соответственно.
В 2015 году в нашей стране от рисков, контролируемых государством, погибло более 80 000 человек.
2. В год в России проводится более 2 миллионов проверок, из них только 15% выявляют угрозу, представляющую возможность реального причинения вреда.
3. Всего в Российской Федерации более 200 видов контроля, которые осуществляют более 40 федеральных органов власти (без учета региональных и муниципальных органов).
3. Государство контролирует более 2 миллионов обязательных требований.
4. Издержки субъектов хозяйственной деятельности в связи с проверками оцениваются в 5% ВВП или 4 миллиарда рублей в год [8].
Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. При этом в нашей стране деятельность контрольно-надзорных органов не соответствует указанному требованию.
Помимо неэффективной работы контрольно-надзорные органы создают препятствия в реализации гражданами своих конституционных прав. Согласно части 1 статьи 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом, как неоднократно подчеркивалось разными авторами, деятельность контрольных органов создает существенные препятствия для реализации данного права [9, с. 18]. По оценке экспертов почти каждый десятый предприниматель в стране выигрывал в суде дела по жалобам на действия контрольно-надзорных органов [10, с. 34].
Подобные выводы, признанные в науке и среди практических работников, делают безальтернативным вывод о необходимость реформирования законодательства о государственном контроле в целях защиты конституционных прав человека и гражданина. Поэтому не вызывает сомнений, что рассматриваемый в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания РФ законопроект требует скорейшего принятия.
Законопроект включает в себя 71 статью и регулирует широкий перечень вопросов, возникающих при организации и осуществлении органами публичной власти контрольной функции. Вызывает сожаление, что универсальная формула государственного контроля пока так и не найдена. Авторы законопроекта признают этот факт путем исключения из-под его действия более 30 видов государственного контроля (надзора), указанных в части 2 статьи 1 законопроекта. На некоторые виды контроля закон должен распространяться частично, например, на контроль за применением
70
контрольно-кассовой техники. Данные положения законопроект воспринял из положений уже действующих нормативных правовых актов в частности из Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Считаем, что выбранный законодателем путь централизации и унификации при систематизации норм права в указанной сфере более перспективен, чем предлагаемый некоторыми авторами способ разделения законодательства, регулирующего общественные отношения по государственному контролю и надзору, осуществляемому органами исполнительной власти, на межотраслевое, отраслевое и специальное законодательство [11, с. 14].
Авторы законопроекта включили в него большой перечень дефиниций, которые, на наш взгляд, будут способствовать исключению правовой неопределенности из регулируемых законопроектом правоотношений. При этом особый интерес вызывает термин «общественно значимый результат государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», под которым предлагается понимать минимизацию вреда охраняемым законом ценностям. Идея законодательного закрепления цели деятельности контрольных органов, безусловно, является перспективной и требующей более подробной регламентации в законах и подзаконных актах. Однако предлагаемая авторами трактовка включает в себя термин - минимизация, что предполагает работу только с деяниями, причинившими вред. Отказ от выделения превентивной функции государственного контроля кажется нам ошибочным. Более корректной, на наш взгляд, было бы определение «защита охраняемым законом ценностей, путем их предупреждения, пресечения и минимизации причиняемого ими вреда». Трансформация целей контрольных органов от механического поиска нарушения к защите общественных ценностей должна, по нашему мнению, стать ядром концепции реформирования данной сферы государственного управления.
Законопроектом предусмотрена обязательность принятия положений о каждом виде государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и административного регламента. Законодатель предполагает, что после истечения переходного периода органы публичной власти, не выполнившие данное требование, не смогут проводить контрольные (надзорные) мероприятия. Данное положение законопроекта следует оценить положительно, однако, вызывает опасение, что регламенты, принимаемые органами власти могут иметь существенные различия, что сведет на нет идею унификации работы контрольных органов. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, в нашей стране наблюдаются диспропорции, когда развитость одних элементов сдерживается слабостью других. Громадному нормативному массиву не соответствует степень его реализации. Права и свободы человека часто нарушаются и выступают скорее не в качестве цели и обязанности, а лишь как один из аспектов деятельности государственных институтов [12, с. 64]. Таким образом, указанные положения законопроекта могут привести к
71
«несогласованному массиву» нормативных актов, который в силу объема и сложноструктурированности будут недоступны для понимания большинству лиц, выступающих объектами контроля. Представляется необходимым разработка и утверждение типовых положений и регламентов.
Законопроект вводит определение обязательных требований, соблюдение которых является предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также устанавливаются требования к разработке правовых актов, содержащих обязательные требования, их актуализации и к разъяснительно-методической работе органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Следует отметить, что методическая работа органами государственного контроля проводиться не достаточно эффективно. Считаем перспективной, внедрение обязательных «разъяснительных мероприятий», в процессе которых контрольные органы доводят до проверяемых вопросы, входящие в предмет проверки и свое мнение по ним. При этом начало контрольных мероприятий можно поставить в зависимость от данного органом разъяснения. Например, контрольный орган после утверждения годового плана проверки проводит открытый он-лайн семинар, на котором его представители разъясняют, что будет проверяться и каким требованиям субъект проверки должен соответствовать. Запись семинара должна быть доступна для всех объектов проверки. При этом сами проверки можно проводить только после указанного семинара.
В статье 3 законопроекта определены 15 принципов организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора). Среди них принципы законности, результативности, стратегической направленности, эффективности, межведомственной ответственности, объективности, независимости, компетентности, пропорциональности, превентивной направленности, стимулирования добросовестности, разграничения полномочий, информационной открытости и ответственности органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль (надзор). В случае принятия данного законопроекта, утвержденный нормативно-правовой акт станет одним из самых «принципиальных» в законодательной системе Российской Федерации, т.е. содержащим самое большое количество принципов.
В отличии от Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» законопроект распространяет свое действие на граждан, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, что является правовой новеллой, существенно расширяющей круг регулируемых им правоотношений. Подобные нормы права придают законопроекту статус «Кодекса государственного и муниципального контроля», в который он, на наш взгляд, может трансформироваться, дополнив действующий КоАП РФ.
Основная часть законопроект содержит достаточно подробную регламентацию деятельности контрольных органов, в том числе:
- общие подходы к оценке результативности и эффективности их деятельности;
- положения о межведомственном взаимодействии в процессе планирования и организации контрольных мероприятий;
- требования к информационным ресурсам в сфере государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
- закрепление статуса проверочных листов, которые включают в себя перечень обязательных требований, соблюдение которых является предметом мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
- описание системы управления рисками при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
- перечень и регламентацию форм и мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
- порядок проведения экспертизы, статус экспертных организаций и экспертов;
- правовой статус должностных лиц, уполномоченных на проведение конкретного мероприятия государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
- права граждан и организаций, их представителей при проведении мероприятий по контролю, в том числе порядок возмещения вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также порядок обжалования действий контрольных органов.
Указанные положения могут быть оценены только с положительной стороны, так как предлагаемая система форм и мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля позволит ввести единые подходы к их использованию. При этом систем управления рисками позволит перейти от недифференцированной шкалы проверок всех субъектов раз в 3 года, к аккумулированию усилий контрольных органов на наиболее опасных объектах проверки.
Следует отметить, что сама система управления рисками не идеальна. Как справедливо отмечают некоторые эксперты вопросы, связанные с ее использованием возникают из безальтернативности прописанной модели оценки рисков, не учитывающей временных изменений, поведения субъекта, условий и сферы деятельности [13, с. 144]. Также с точки зрения юридической техники система становиться слишком сложной, поскольку предусматривает многоуровневое подзаконное регулирование.
Следует отметить, что в настоящее время идея изменения цели государственного контроля часто толкуется как ограничение вмешательства органов государственного контроля в деятельность подконтрольных лиц, что в корне неверно. Во многих странах мира охват проверками подконтрольных объектов существенно выше, чем в России. Например, в Великобритании агентство по обеспечению безопасности пищевой продукции (Food Standart
73
Agency) охватывает проверками за год более половины всех подконтрольных субъектов, а у инспекции питьевой воды (Drinking Water Inspectorate) охват проверок составляет от 300% до 800% поверок, то есть несколько проверок в год. Поэтому вопрос внедрения системы управления рисками требует очень взвешенного анализа.
По мнению авторов, в сферах общественной жизни, где государственный контроль ослабляется, должен усиливаться общественный контроль, который способны эффективно осуществлять саморегулируемые организации. Данный опыт показал свою эффективность, в том числе при регулировании строительной деятельности или деятельности по техническому осмотру транспортных средств. Уход органов государственного контроля из указанных сфер не привел к возникновению негативных последствий для общества, а существенно облегчил деятельность юридических лиц и жизнь граждан.
Также положительным моментом законопроекта является сохранение в нем «достижений» действующего законодательства в указанной сфере. Например, упрощения доступа хозяйствующих субъектов на рынок путем закрепления уведомительного порядка осуществления отдельных видов деятельности.
Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующий вывод.
В Российской Федерации существует проблема неэффективности государственного и муниципального контроля, которая требует своего скорейшего разрешения. Разработанный Правительством Российской Федерации проект Федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (принятый ГД ФС РФ в I чтении 21.02.2018) является важным шагом в этом направлении. Несмотря на указанные в статье мнения, на наш взгляд, законопроект должен быть поддержан обществом и органами публичной власти.
Как справедливо отмечает Конституционный суд РФ: «Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей конституционной обязанностью государства -признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3), предъявляет тем самым особые требования к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью» [14]. Поэтому мы считаем необходимым дальнейшее совершенствование, как самого законопроекта, так и всей системы законодательства, регулирующей сферу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации.
Список литературы
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997. 400 с.
2. Толковый словарь русского языка: в 4 т. Т. 1 / под ред. Д. Ушакова. М., 1996. 800 с.
3. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.:Политиздат, 1973.
372 с.
4. Правовое регулирование государственного контроля: монография / под ред. Н.К. Абузярова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Анкил, 2013. 480 с.
5. Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: монография / А.Б. Зеленцов, В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко и др.; отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015. 446 с.
6. Корченкова Н. Закон есть, а толку от него мало // Коммерсантъ. 2016. №226.
7. Евсиков К.С. Общественный контроль в Российской Федерации: генезис, современное состояние и перспективы развития (учебное пособие) Тула: Изд-во ТулГУ, 2018. 201 с.
8. О целевых показателях, этапах и способах решения основных задач по направлению «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (по результатам заседание президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 19.10.16)//URL: http://government.ru/news/24931 (доступно на 30.11.2016).
9. Какзаков В.Н., Евсиков К.С., Беляткина К.А. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности государства как гарантия конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. Юридические науки. 2016. Вып. 4. Ч. II. С. 18-27.
10. Ноздрачев А.Ф., Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. 2017. № 9. С. 34 - 46.
11. Стахов А.И. Проблемы и перспективы снижения чрезмерного использования административного принуждения в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти / Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти: сборник научных трудов: Российский государственный университет правосудия, 2017. С. 14-15.
12. Тихомиров Ю.А. Правовое государство: проблемы формирования и развития // Правовое государство: проблемы формирования и развития. Материалы научного семинара. Вып. 4 (42). М.: Научный эксперт, 2011. С. 6470.
13. Левоненкова Т.А. Государственный и муниципальный контроль (надзор): поиск эффективных решений // Журнал российского права. 2014.№ 9. С. 140 - 149.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 3, 2014
Евсиков Кирилл Сергеевич, канд. юрид. наук, доц. кафедры, [email protected], Россия, Тула, Тульский государственный университет
Спиридонов Андрей Алексеевич, канд. юрид. наук, доц., член-корреспондент Российской академии естественных наук (РАЕН), проф. кафедры, [email protected], Россия, Тула, Тульский государственный педагогический университет им. Л.Н. Толстого
INCREASING THE LEVEL OF PROTECTION OF CONSTITUTIONAL RIGHTS AND FREEDOM OF PEOPLE IN THE LIGHT OF THE REFORM OF STATE CONTROL (OVERSIGHT) AND MUNICIPAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
K.S. Evsikov, A.A. Spiridonov
Article 2 of the Constitution of the Russian Federation stipulates that a person, his rights and freedoms are the highest value. Recognition, observance and protection of human and citizen's rights and freedoms are the duty of the state. At the same time, an analysis of the situation that has developed in our country allows us to talk about non-observance of this rule of law when certain public functions are exercised by the public authorities. First of all, the functions of state control (supervision) and municipal control. The authors considered a bill proposed by the Government of the Russian Federation, which should change this state of affairs. On the basis of the analysis, specific proposals have been made to improve legislation in this area.
Key words: constitutional rights of a person and a citizen, state control (supervision), municipal control, civil society, public control, types of public control.
Evsikov Kirill Sergeevich, Cand. jurid. Sciences, Assoc. Department, [email protected], Russia, Tula, Tula State University
Spiridonov Andrey Alekseevich, Cand. jurid. Science, Assoc., Corresponding Member of the Russian Academy of Natural Sciences (RANS), prof. Chair, [email protected], Russia, Tula, Tula State Pedagogical University named after. L.N. Tolstoy
