CC BY
319
УДК 342
ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В.Н. Казаков, К.С. Евсиков, К.А. Беляткина
Проанализировав определение общественного контроля в рамках официального и доктринального толкования, авторами предложено собственная дефиниция исследуемого правового явления. Выявлена роль общественного контроля в построении гражданского общества. Предложено оценивать государственную форму правления через развитость системы общественного контроля. С учетом действующего законодательства, в статье составлена классификация форм общественного контроля, существующего в Российской Федерации.
Ключевые слова: гражданское общество, общественный контроль, виды общественного контроля.
Согласно части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации (далее -Конституция) [1], носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Передавая власть государственному аппарату, народ должен иметь механизмы, позволяющие контролировать ее использование. При этом формы народного контроля эволюционируют вместе с обществом, а его природа неизменна с момента создания первых государственных образований. По мнению авторов, ключевыми элементами общественного контроля всегда являлись механизмы, позволяющие обществу знать о действиях публичной власти, понимать их и влиять на них.
Обязательность существования института общественного контроля в демократическом обществе - общепризнанный принцип международного права. Куфа К.К. (специальный докладчик ООН) отметил, что «...демократическое общество независимо от его культурной, политической, социальной и экономической основы определяется по ряду принципов и институтов, таких как плюрализм, верховенство права, законность, политическое равноправие, общественный контроль и подотчетность правительства обществу, которые в свою очередь берут начало в концепции прав и свобод человека» [2, с. 11]. Если данный постулат не вызывает споров в отечественной юридической науке, то дефиниция «общественного контроля» все еще является предметом многочисленных дискуссий.
Как и любой другой юридический термин, «общественный контроль» может рассматриваться через доктринальное и официальное толкование. Легальное определение термина появилось в 2014 году. В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ) [3], под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях
22
наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
На наш взгляд, это определение важно для регулирования общественных отношений и мы согласны с мнением Е.В. Бердниковой, что оно стало квинтэссенцией накопленных в процессе исторического развития России и усовершенствованных с учетом демократических начал государственной жизни знаний и представлений современных ученых [4, с. 29-37]. Вместе с тем необходимо отметить, что научное толкование анализируемой нами категории значительно шире ее легального определения.
Доктринальное толкование общественного контроля вариативно относительно отрасли права его рассматривающего. На наш взгляд, общественный контроль целесообразно исследовать через призму конституционного права, экстраполируя полученные результаты на другие науки. Именно конституционное право России является отраслью, определяющей положение института общественного контроля в системе государственного устройства.
С.А. Авакьян обращал внимание, что сочетание суверенитета и демократии - это управление государственными и общественными делами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти, которые должны действовать под контролем народа [5, с. 34]. Данную точку зрения подтверждает А.Е. Постников, указывая, что органы публичной власти являются важнейшими каналами осуществления народовластия при условии, что они сформированы демократическим образом и находятся под контролем населения [6, с. 18-19]. Таким образом, можно говорить, что общественный контроль - элемент народовластия, характеризующий государство как демократическое.
Для более точного понимания считаем целесообразным проанализировать и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который также обращал свое внимание на институт общественного контроля. Так, орган конституционного контроля определил:
1) общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц должен обеспечиваться государством [7];
2) общественный контроль - базовая форма реализации принципа народовластия [8];
3) общественный контроль является основной функцией, осуществляемой присяжными заседателями как институтом народовластия в целях обеспечения открытости, демократичности и независимости деятельности судебной власти
[9];
4) общественный контроль может осуществляться за организацией и проведением выборов посредством института наблюдателей [10].
Данный перечень позиций Конституционного суда не является исчерпывающим. Однако, на наш взгляд, он позволяет выявить основные признаки общественного контроля, которые целесообразно дополнить через анализ его разновидностей, существующих в Российской Федерации.
Общественный контроль в нашей стране представляет собой целенаправленную деятельностью населения по установлению соответствия между работой органов государственной власти и установленными в обществе стандартами и потребностями социума и корректированию выявленных в ходе контроля отклонений. Данную деятельность выполняют и граждане, и социальные группы, составляющие институты гражданского общества и вступающие во взаимодействие с публичной властью, например, общественные объединения.
Поэтому мы считаем, что в широком смысле термин общественный контроль охватывает все формы взаимодействия гражданского общества и государства. Одновременно существует более конкретное понимание данной дефиниции. Так, в рамках правовой системы России к участию в общественном контроле привлекаются иные институционально оформленные и имеющие легальный конституционно-правовой статус организации, например, политически ориентированные инициативные группы и объединения по реализации гражданских инициатив (Общероссийский народный фронт, Общественная дума и другие), СМИ, фонды и т.п. Основу их деятельности составляет работа по сбору, систематизации и распространению информации о деятельности государственного аппарата. Публично озвученные ими сведения подпадают под общественную оценку, что способствует повышению эффективности работы органов публичной власти. Данная деятельность составляет сущность общественного контроля в узком значении.
В настоящей работе исследованы именно институты общественного контроля в узком смысле. Неизменность природы общественного контроля не является препятствием для совершенствования его форм и методов, которые находятся в постоянной трансформации. Например, развитие информационно-телекоммуникационных сетей привело к формированию институтов «электронной демократии» и «открытого управления», которые дополнили классические элементы общественного контроля.
Институт общественного контроля носит собирательный характер, что создает определенные сложности. Например, в науке не утихают дискуссии о его месте в системе других институтов гражданского общества и демократии, а также о механизмах его взаимодействия с государством, но, пожалуй, одним из ключевых вопросов является вопрос о субъектах общественного контроля. На наш взгляд, в зависимости от субъекта, общественный контроль можно разделить на индивидуальный и коллективный.
Индивидуальный общественный контроль - достаточно новое явление для российского общества. Согласно части 2 статьи 3 Конституции, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому мы
считаем, что главным субъектом общественного контроля является гражданин. Механизмы осуществления гражданами общественного контроля базируется на их конституционно-правовом статусе, который включает в себя ряд политических прав, например, право на информацию. Так, любой человек, получая сведения о деятельности органов публичной власти, может оценить соответствия между их работой и установленными в обществе стандартами. Современные средства коммуникации позволяют опубликовать результат такого общественного контроля без посредничества СМИ, например, через социальные медиа в сети Интернет. Таким образом, особенностью функционирующего сегодня в мире механизма общественного контроля стало формирования в социуме самостоятельных и полноценных индивидуумов, осуществляющих индивидуальный общественный контроль.
Специальный правовой статус индивидуального субъекта общественный контроль в настоящее время только формируется. Однако первые шаги к правовой регламентации данной деятельности публичная власть произвела. Например, в 2014 году внесены изменения в Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [11], определяющие особенности распространения блогером общедоступной информации.
В качестве коллективных субъектов общественного контроля можно выделить как классические общественные объединения, например, союзы и ассоциации, СМИ, так и новые формы политически ориентированных инициативных групп и объединений по реализации гражданских инициатив, в том числе Общероссийский народный фронт, Общественная дума.
Следует отметить, что в научной литературе вопрос о возможности отнесения того или иного субъекта к субъектам общественного контроля является предметом дискуссии. Например, А.С. Полещук аргументирует мнение о том, что средства массовой информации (далее по тексту - СМИ) являются субъектами контроля [12, с. 122-127]. При этом А.С. Кузнецова предлагает считать СМИ не субъектом общественного контроля, а всего лишь способом донесения информации [13, с. 61 -63]. Данная дискуссия не является предметом настоящего исследования, однако, по нашему мнению, СМИ осуществляют все функции, присущие субъектам общественного контроля. Они в процессе своей деятельности устанавливают соответствия между работой органов государственной власти и принятыми в обществе стандартами и потребностями социума, и способствуют корректированию выявленных в ходе контроля отклонений.
Кроме классификации общественного контроля по субъектам, можно его разделить по отношению к объекту контроля (органам публичной власти) на внешний и внутренний. Классическая форма общественного контроля является внешней, однако в истории известны формы внутреннего общественного контроля через вхождение представителей общественности в состав органа власти, например, институт народных заседателей в судах или включение в состав избирательных комиссии членов общественных организаций.
По объему общественный контроль может быть общим или отраслевым (функциональным). Общий общественный контроль осуществляется за всеми или несколькими органами публичной власти, например, деятельность Общественной палаты Российской Федерации. Отраслевой общественный контроль осуществляется за деятельностью конкретного государственного органа или отдельным направлением его работы, например, общественный совет при МВД России или общественные наблюдательные комиссии, действующие в соответствии с Федеральным законом от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
Причиной многих споров и дискуссий о системе общественного контроля в Российской Федерации являлся тот факт, что в нашей стране долгое время отсутствовал единый федеральный закон, регулирующий институт общественного контроля. Хотя отдельные его формы находили отражения в законодательстве. В настоящее время, данный пробел устранен и в России с 2014 года существуют два комплексных федеральных закона, регулирующих данные общественные отношения:
1. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ установил правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия.
2. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» [14]. Он установил правовые основы организации и осуществления общественного контроля за отдельными видами государственных и муниципальных учреждений.
Поэтому можно говорить, что в Российской Федерации систему общественного контроля законодатель разделил по объекту контроля.
1. Общественный контроль за органами публичной власти.
2. Общественный контроль за отдельными видами юридических лиц.
Следует отметить, что если общественный контроль за органами
публичной власти является классическим, то контроль за отдельными видами юридических лиц является для нашей страны правовой новеллой. При этом новый вид контроля не ограничивается только отдельными юридическими лицами, оказывающими услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования.
Если исходить из того, что в обществе существует два основных вида контроля - государственный и общественный, то именно возложение обязанности на публичное раскрытие информации можно считать критерием, по которому публичная власть вводит организацию в круг объектов
общественного контроля. Для субъекта государственного контроля способом получения информации являются запросы, тогда как для общественного контроля основным источником информации являются открытые данные. Поэтому к объектам данного вида общественного контроля можно отнести и коммерческие организации, подпадающие под действие Федерального закона от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [15], а также все юридические лица, на которых возложена обязанность по публичному раскрытию информации.
В зависимости от функции государства, где реализуется общественный контроль, его можно классифицировать следующим образом.
1. Общественный контроль в правотворческом процессе.
2. Общественный контроль в сфере правоохранительной деятельности.
3. Общественный контроль в сфере правоприменительной деятельности.
Данная классификация использована нами для структурирования
настоящего исследования.
Кроме вышеизложенных видов общественного контроля, в литературе существуют и иные классификации. Например, в зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий контроль. По периодичности проведения контрольных мероприятий контроль подразделяют на систематический, периодический и эпизодический [16, с. 2026]. Данный перечень не является исчерпывающим и может быть продолжен, однако, мы считаем, что привели основные виды общественного контроля, которые позволят сформулировать его определение в рамках конституционного права в широком смысле. На наш взгляд, подобная логическая операция с понятием является наиболее приемлемой для правовых наук. Тогда как излишнее сужение юридических терминов зачастую приводит к сужению предметов исследования и, соответственно, области правового регулирования.
Исходя из вышесказанного, предлагаем понимать под общественным контролем - конституционно-правовой институт, являющийся формой реализации народовластия через различные формы контроля, организуемого любыми общественными институтами, за органами публичной власти (законодательной, исполнительной, судебной), отдельными видами юридических лиц и процессами управления, в том числе избирательным процессом, который обеспечивается и охраняется государством.
На наш взгляд, общественный контроль есть обязательный атрибут любого государства, однако уровень развития его механизмов не одинаков. Наиболее развит институт общественного контроля в демократических государствах.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Определение общественного контроля можно рассматривать в рамках официального и доктринального толкования. Легальный термин появился в правовой системе Российской Федерации только в 2014 году, поэтому большое значение для развития данного института имели научные определения. Учитывая значимость общественного контроля, данные общественные
отношения изучались многими науками, которые формулировали свои дефиниции. Различие определений общественного контроля, даваемых философией, социальными науками и юридическими науками, вызвано разной методологией исследования. При этом термины, рассмотренные в настоящем разделе, не противоречат, а дополняют друг друга.
В рамках настоящего исследования мы рассматриваем общественный контроль с позиции юридических наук. Поэтому, ориентируясь на решения Конституционного Суда Российской Федерации, нами было предложено собственное научное определение общественного контроля.
2. Значение общественного контроля для государства рассматривается нами на протяжении всего исследования. При этом мы приходим к выводу, что ни одно государство не может существовать без системы общественного контроля. Уровень ее развития определяет форму правления. Только развитая система общественного контроля является индикатором, свидетельствующим о демократической форме правления.
Учитывая значимость системы общественного контроля, а также позиции Конституционного Суда Российской Федерации и данное нами на их основе определение, можно говорить, что общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц должен обеспечиваться государством по смыслу ч. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 2, 17, 18 Конституции Российской Федерации.
3. В зависимости от основания деления общественный контроль можно классифицировать на индивидуальный и коллективный, на внешний и внутренний, на общественный контроль за органами публичной власти и общественный контроль за отдельными видами юридических лиц и другие. На наш взгляд, для дальнейшего более глубокого исследования интересны новые виды контроля, например, индивидуальный общественный контроль или общественный контроль за отдельными видами юридических лиц.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. ст. 4398.
2. Терроризм и права человека: предварительный доклад, подготовленный Специальным докладчиком Комиссии по правам человека ООН г-жой К.К. Куфой // Док. ООН Е/СМ4^иЬ.2/1999/27. Р. 11.
3. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016) // Российская газета. № 163. 23.07.2014.
4. Бердникова Е.В. Правовые подходы к определению общественного контроля // Современное право. 2016. N 3. С. 29 - 37.
5. Авакьян С.А. Точка отсчета - народ // Суверенная демократия в конституционно-правовом измерении: сб. статей и материалов / сост. С.Е. Заславский. М., 2007.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. М., 1996.
7. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Куланова Вячеслава Геннадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»: Определение КС РФ от 18.09.2014 N 1818-О // СПС «КонсультантПлюс».
8. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Постановление КС РФ от 10.06.1998 № 17-П // Собрание законодательства РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
9. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рябушкиной Веры Григорьевны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 348, пунктом 2 статьи 350, частью второй статьи 385 и статьей 405 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Определение КС РФ от 08.02.2011 № 116-О-О // СПС «КонсультантПлюс».
10. По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия»: Постановление КС РФ от 01.02.2005 № 1-П // Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 491.
11. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2017) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448
12. Полещук А.С. К вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 122 - 127.
13. Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 6(78). С. 61 - 63.
14. Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4257.
15. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. № 159. 22.07.2011
16. Зубарев С.М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 20 - 26.
Казаков Владимир Николаевич, д-р юрид. наук, проф., проф. кафедры государственного и административного права, vladimir.kazakov.53@,mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Евсиков Кирилл Сергеевич, канд. юрид. наук, доц. кафедры государственного и административного права, aid-ltd@,yandex.т, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Беляткина Кристина Александровна, магистрант, kristinabeliatkina@,mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
INSTITUTE OF PUBLIC CONTROL AS A COMPONENT OF RUSSIAN CIVIL SOCIETY
V.N. Kazakov, K.S. Evsikov, K.A. Belyatkina
Having analysed a definition of public control within the framework of official and theoretical interpretation, the author provides the scientific definition of this juridical phenomena. The role of public monitoring in building civil society has been identified. It is recommended to assess the state form of government through the development of the public control system. Taking into account applicable laws, the article presents the classification of types of public control in the Russian Federation.
Key words: civil society, public control, types of public control.
Kazakov Vladimir Nikolaevich, Dr. jurid. Sciences, prof., professor of public and administrative law department, [email protected], Russia, Tula, Tula State University
Evsikov Kirill Sergeevich, Cand. jurid. Sciences, assistant professor of public and administrative law department, [email protected]
Belyatkina Kristina Alexandrovna, undergraduate, kristinabeliatkina@,mail.ru, Russia Tula, Tula State University
УДК 343
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ СОКРАЩЕННОЙ ФОРМЫ ДОЗНАНИЯ
С.И. Коновалов, А.В. Соболь
Анализируются проблемы правового регулирования производства дознания в сокращенной форме и судебная правоприменительная практика, акцентировано внимание на вопросах предмета и пределов доказывания.
Ключевые слова: дознание, доказательства, проверка, самооговор, сокращенная форма, сообщение о преступлении.
Федеральным законом от 04.03.2013 № 23-ФЗ [1] досудебный этап уголовного судопроизводства России дополнен сокращенным видом дознания.
