CC BY
32
УДК 336.14:352
ПОВЫШЕНИЕ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ОСНОВЕ РАЗВИТИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
О. А. Гришанова
Ивановский государственный политехнический университет
Н.В. Балабанова Ивановский государственный химико-технологический университет
В статье исследуются сущность и практический опыт развития межмуниципального сотрудничества в регионах России. Проведен критический анализ определений межмуниципального сотрудничества, предлагаемых российскими экономистами. Определены возможные формы межмуниципального сотрудничества. Выявлены проблемы как законодательного характера в части организационно-правовой формы, так и финансового характера, тормозящие развитие данных процессов. Предложен механизм стимулирования местных органов власти, который позволит ускорить развитие межмуниципального сотрудничества. Это связано с распределением получаемых дополнительных доходов в виде единого налога на вменённый доход и налога на доходы физических лиц в местные бюджеты между участниками - муниципальными образованиями. Неналоговый доход в виде отчислений от прибыли межмуниципального хозяйственного общества следует узаконить распоряжением местного органа власти.
Ключевые слова: налоговый потенциал, муниципальное образование, финансовое сотрудничество.
Финансовое сотрудничество между органами местного самоуправления должно стать одной из главных задач функционирования и конкурентоспособности муниципалитета в кризисной экономической ситуации. В настоящее время межмуниципальное сотрудничество в России является важными, но слабо развитыми отношениями местных органов власти, призванными рационально использовать возможности межтерриториального объединения ресурсов для повышения налогового потенциала муниципальных образований. В этой связи, одной из актуальных проблем является разработка механизма развития межмуниципальных соглашений в форме создания межмуниципальных хозяйственных обществ, способствующих повышению налогового потенциала, и выявления финансовых ресурсов для создания межмуниципальных хозяйствующих обществ, поскольку средства местных бюджетов формируются в основном за счет безвозмездных поступлений из
бюджета субъекта федерации. Кроме того, необходим механизм стимулирования местных органов власти, который позволит ускорить процесс межмуниципального сотрудничества.
Развитие межмуниципальных хозяйственных обществ связано с эффектом масштаба, если спрос на услуги в каждом из муниципальных образований недостаточен, чтобы обеспечивать эффективный объем оказания определенных услуг, то это будет способствовать повышению цены на данные услуги. Это особенно наглядно демонстрируется в сфере образования, когда нормативы на содержание малокомплектных школ в поселениях намного выше аналогичных нормативов в городских округах. Поэтому развитие межмуниципального сотрудничества позволит более эффективно выполнять функции местным органам власти. Начало развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества было положено 10 декабря 2009 года на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Впоследствии Министерство регионального развития Российской Федерации разработало Методические рекомендации по образованию межмуниципальных организаций. Несмотря на значимость данного механизма сотрудничества, в экономической литературе до сих пор нет единого понимания сущности этого процесса, поэтому задачей настоящего исследования является анализ существующих форм и методов межмуниципальных соглашений и разработка механизма стимулирования органов местного самоуправления для их развития.
Перспективы и механизмы межмуниципального сотрудничества в последние годы являются предметом внимания как органов государственной власти и местного самоуправления, так и ученых -экономистов как зарубежных, так и российских, таких как Ричард М.Берд, Кле-ман Фурши, Х. Пиндт, Э. Маркварт, С. Исупова , Л. Рагозина, Е.А. Гутникова, В.В. Ладыгин, Л.И. Пронина, И.В. Бабичев. Анализ публикаций по исследуемой проблеме показал, что отсутствует однозначное понятие данного процесса. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных отношений являются «сотрудничество», «объединение», «взаимодействие муниципальных образований», «партнерство», «кооперация муниципальных образований» по решению хозяйственных функций. По мнению Л.Г. Рагозиной, межмуниципальные соглашения проявляются в виде межмуниципальной кооперации:
«...формы объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти Российской Федерации, в международных органах и организациях, а также в целях повышения эффективности и результа-
тивности решения вопросов местного значения» [15].
Е.А. Гутникова под межмуниципальным сотрудничеством понимает интеграцию усилий, материальных и нематериальных ресурсов муниципалитетов на выгодной основе для участников в целях создания общественных благ или оказания общественных услуг [6]. Е.С. Арумова под межмуниципальным экономическим сотрудничеством понимает формы взаимодействия органов муниципальных образований, государственных органов власти, предпринимателей в политических и хозяйственных целях на основе принципов партнерства и синергичности [2]. Т.В. Бутова, М.М. Пухова, И.А.Щукин под межмуниципальным сотрудничеством понимают «совокупность мероприятий, направленных на эффективное и устойчивое развитие территорий, позволяющее снизить зависимость от внешних социально-экономических угроз и потрясений, а также решение проблем местного значения с целью формирования эффективного управления агломерациями на основе межмуниципальных связей» [3].
По нашему мнению, заслуживает особого внимания определение Л.Н.Джека, предложенное в диссертационном исследовании: межмуниципальное экономическое взаимодействие - это целенаправленная, институционально оформленная система взаимодействия как самих органов местного самоуправления, так и с привлечением заинтересованных акторов, в которой участвуют два и более муниципалитета в различной степени и которая связана с эффективным решением основных задач местного социально-экономического развития» [7]. Автор считает, что в межмуниципальное взаимодействие должны быть вовлечены общественные организации, частные стейкхолде-ры, население, а не только органы местного самоуправления, о чем говорится в большинстве исследований, посвященных межмуниципальному сотрудничеству.
Поскольку межмуниципальное хозяйственное сотрудничество выгодно не только муниципальным образованиям, но и предпринимателям, которые могут быть вовлечены в этот процесс, то это сотрудничество существенно расширяет возможности по расширению сферы деятельности и реализации продукции, оказания услуг, а также объединению инвестиций. Но даже если ограничиться только муниципальными образованиями при заключении соглашений о хозяйственном сотрудничестве, то в любом случае результатом совместной деятельности муниципалитетов будет являться:
-эффективное использование бюджетных средств в условиях дефицита ресурсов;
-развитие налогового потенциала территории за счет создания новых хозяйственных обществ;
- развитие экономики за счет содействия продвижению товаров и услуг местных производителей и т.д.
В нормативном акте Уфимского района Республики Башкортостан межмуниципальное сотрудничество определяется как направление деятельности органов власти муниципального района, призванное способствовать реализации общих интересов муниципальных районов, эффективному решению задач местных органов власти.... обеспечению взаимодействия муниципальных образований [21].
Следовательно, можно сказать, общее, что объединяет выше рассмотренные определения - это цель межмуниципального сотрудничества - эффективность и результативность решения вопросов местного значения, что и является главной задачей всех научных исследований данного вопроса. Действительно, межмуниципальные соглашения -это форма организации деятельности по выполнению расходных полномочий муниципальных образований
с наименьшими затратами. По мнению российских экономистов, необходимость в установлении и развитии межмуниципального сотрудничества определяется несколькими причинами [15]:
- низкая обеспеченность собственными ресурсами для решения многих расходов, связанных с социальным и экономическим развитием муниципалитетов и в первую очередь у поселений;
- существование дублирования почти всех расходов у муниципальных районов и поселений, а также вероятность возникновения у соседних муниципальных образований экономически важных проектов и объектов;
- возможность реализации крупных инфраструктурных инвестиционных проектов, имеющих экономическое значение нескольких муниципальных образований;
- экономия финансовых средств на основе принципа «эффекта масштаба»;
- повышение эффективности деятельности и исчерпание внутренних ресурсов для этой цели;
- дефицит квалифицированных кадров в муниципальных образованиях.
Критические замечания российских экономистов и юристов [14] об отсутствии в Федеральном законе № 131-Ф3 четко прописанных форм и процедур межмуниципального сотрудничества, не способствующих развитию данного института, по нашему мнению, не совсем верные, поскольку нет необходимости их прописывать в федеральном законе. В ст.8 Федерального закона 131-ФЗ указывается на необходимость разработки по данному вопросу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований. В соответствии с этим
во многих муниципальных образованиях принимаются нормативные акты о порядке участия муниципального образования в межмуниципальном сотрудничестве, где прописываются процедуры участия и выхода. Кроме того, Советами муниципальных образований принимаются решения о создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме обществ с ограниченной ответственностью [19].
Законодательно формы межмуниципального сотрудничества определены федеральным законом 131-ФЗ статьей 8 «Межмуниципальное сотрудничество». На практике исполнение полномочий местными органами власти, связанных с предоставлением муниципальных услуг, может осуществляться различными способами [22]:
1) на основе договора с негосударственными организациями на условиях аутсорсинга;
2) путем развития муниципаль-но-частного партнерства;
3) в виде организации межмуниципальных связей:
а) установлением межмуниципальных соглашений и созданием межмуниципальных хозяйственных обществ;
б) заключением и исполнением соглашений о передаче расходных полномочий по местным вопросам между разными типами муниципальных образований (именно этот способ получил наибольшее распространение в России);
4) усилиями собственных хозяйствующих субъектов муниципальных образований и участием в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.
Выбор форм межмуниципального сотрудничества зависит от размеров и видов решаемых задач, от определен-
ных преимуществ взаимодействия и от типов муниципальных образований. В зависимости от вышесказанного местные органы власти могут заключать межмуниципальные соглашения в целях создания коммерческих организаций - обществ с ограниченной ответственностью или закрытых акционерных обществ; некоммерческих организаций - фондов, автономных некоммерческих организаций, союзов, ассоциаций.
В реальности, в большинстве случаев, применяются не самые рациональные способы решения местных вопросов - либо органы местного самоуправления поселений решают их самостоятельно путем создания собственных хозяйствующих субъектов, либо передают исполнение полномочий муниципальным районам. Кризисный дефицит не только местных бюджетов, но и многих бюджетов субъектов федерации, выдвигает на первый план формирование более тесных хозяйственных связей районов и поселений как одного региона, так и с муниципальными образованиями в соседних регионах, что объясняется едиными расходными полномочиями муниципалитетов различных типов. Однако следует заметить, что договорное сотрудничество не является в прямом смысле межмуниципальным сотрудничеством. Договорная форма межмуниципального сотрудничества существует в двух видах: а) договоры в сфере нехозяйственных отношений - обмен опытом в культурной сфере, обмен информацией в управленческой сфере, учреждение совместных органов без образования юридического лица; б) хозяйственные договоры - договоры купли-продажи.
Исходя из характера задач, решению которых будет способствовать межмуниципальное соглашение, следует различать два их вида: межмуниципальное соглашение по решению вопросов, которые непосредственно за-
креплены на законодательном уровне за местным самоуправлением, т. е. функциональное соглашение; межмуниципальное соглашение по решению задач, связанных с экономическим развитием муниципальных образований, обозначенных в Стратегиях социально-экономического развития муниципального образования на период до 2020 года, т.е. стратегическое соглашение.
В России, в отличие от зарубежных стран, интеграционные и кооперационные хозяйственные отношения развиваются медленно. Одним из существенных факторов торможения межмуниципального хозяйственного сотрудничества, по мнению некоторых экономистов, выступает, во-первых, недостаточная степень научно-методического обеспечения организации и функционирования межмуниципальных соглашений. Во-вторых, из-за отсутствия квалифицированных кадров в поселениях происходит передача полномочий муниципальным районам. В-третьих, самым существенным тормозящим фактором является несогласованность нормативных правовых актов по регулированию указанного процесса [4]. С данным мнением следует согласиться, так как до сих пор не урегулирован вопрос по созданию межмуниципальных хозяйственных обществ.
В действительности, исходя из расходных полномочий, закрепленных за местными органами власти федеральным законом 131-ФЗ, сферы межмуниципального хозяйственного сотрудничества в России имеют ограниченный характер: соглашения по реализации муниципальных программ и привлечению инвестиций для решений экономических вопросов (например, транспорт, газификация, дороги, благоустройство, зоны отдыха, охрана лесов и др.); сотрудничество в работе служб экстренной помощи - аварийные службы, служба скорой помощи, пожарные службы и др.; совместная организация
мер по оказанию населению различных муниципальных услуг. Основным условием, на котором должно строится межмуниципальное сотрудничество в России, является сохранение финансовой и административной самостоятельности органов местного самоуправления, а в случае создания межмуниципального хозяйственного общества -заинтересованности в финансовых результатах деятельности.
Проводимые экономистами исследования в области межмуниципальных соглашений носят, в основном, односторонний характер. Они посвящены, в основном, организационным моментам - этапам создания, моделям и целям сотрудничества. Например, Е.А. Гутникова [6] предлагает возможные модели межмуниципального сотрудничества и этапы организации межмуниципального сотрудничества, но совершенно не рассматриваются финансовые результаты сотрудничества. Представленные автором результаты социологического опроса глав местного самоуправления показали, что низкий уровень развития взаимодействия муниципальных образований объясняется следующими причинами: отсутствием финансовых ресурсов (отметили 50% глав городских поселений, 74% - сельских и 88% - муниципальных районов); отсутствием положительного опыта организации и реализации межмуниципальных соглашений в социальной и экономической сфере (соответственно - 50, 44 и 38%); недостаток квалифицированных кадров в сфере управления подобными процессами (соответственно -63, 28 и 50%). Сообразно целям развития межмуниципальных соглашений, Е.С. Арумова предлагает характеристику достигаемых эффектов [2] (курсивом выделено автором):
1) экономический эффект достигается путем создания общих инфраструктурных проектов, которые позволяют объединять технические и финан-
совые средства с целью их более рационального использования (по нашему мнению, экономическим эффектом следует считать и повышение налогового потенциала муниципальных образований и, как следствие, повышение налоговых доходов местных бюджетов);
2) социальный эффект характеризуется степенью удовлетворенности населения качеством жизни (результа-том социального эффекта будет являться снижение миграции молодого трудоспособного населения);
3) организационный эффект проявляется в расширении взаимосвязей и взаимодействий муниципальных образований, в повышении организации управленческих процессов и качества функционирования муниципалитетов (и как результат организационного эффекта -сохранение жизнедеятельности поселений, а не их укрупнение и слияние, о чем все чаще высказываются представители региональных органов власти).
При формировании соглашений по межмуниципальному сотрудничеству, кроме представленных выше положительных сторон, появляются отдельные отрицательные в организационной и финансовой сферах. Отрицательными моментами межмуниципального сотрудничества являются: при сотрудничестве в хозяйственной сфере может ограничиваться индивидуальная самостоятельность муниципальных образований - участников при принятии управленческих решений, что может привести к разногласиям; длительный процесс согласований при осуществлении решений в случае изменения экономической деятельности совместной организации, т.к. в определенных формах межмуниципального сотрудничества принимаемые решения должны утверждаться Советами депутатов всех
участвующих муниципальных образованиях; из-за финансовых разногласий участников межмуниципального соглашения о размере взносов в уставные капиталы или членских взносов оно может быть не заключено. Но, несмотря на недостатки, развивать межмуниципальное сотрудничество необходимо, если необходимо сохранить местное самоуправление в поселениях, поскольку главной проблемой является недостаточность собственной налоговой базы поселений для исполнения ими полномочий по решению вопросов местного значения и опережающий рост расходных обязательств.
В научных исследованиях российских экономистов предпринимаются попытки оценить эффективность межмуниципального сотрудничества, например, алгоритм, предложенный Е.С. Арумовой [1], основан на сопоставлении затрат на реализацию полномочий в расчете на одного жителя при сотрудничестве и при отсутствии сотрудничества. По мнению этого автора, целесообразность межмуниципального сотрудничества будет проявляться в случае меньшей суммы затрат на реализацию полномочий на одного жителя при функционировании сотрудничества, чем при исполнении их самостоятельно.
По нашему мнению, предложенный алгоритм расчета может найти применение в практике при условии решения главного вопроса - механизма передачи финансовых средств из бюджета одного муниципального образования в другой - по горизонтали, поскольку бюджетным законодательством предусмотрен механизм передачи межбюджетных трансфертов только по вертикали. Тогда в предложенную методику необходимо будет добавить показатель по увеличению налоговых поступлений как результата функционирования сотрудничества.
В п. 1 статьи 68 «Межмуниципальные организации» указывается, в какой форме могут быть учреждены межмуниципальные хозяйственные общества на основе принятых решений Советами депутатов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного - в форме ЗАО и ООО. В настоящее время это наиболее приемлемая форма учреждения межмуниципальных хозяйственных организаций, поскольку в связи с внесением изменений в главу 4 Гражданского кодекса РФ [5], юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями). Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными юридическими лицами. Межмуниципальные образования при создании межмуниципальных хозяйственных обществ должны участвовать в их деятельности, т.к. в противном случае теряется экономический смысл их создания.
Несмотря на существование уже созданных межмуниципальных хозяйственных обществ, до сих пор не получил однозначного толкования вопрос об их организационно-правовой форме. По нашему мнению, неопределенности по созданию межмуниципальных хозяйственных обществ разъяснил Мин-регионразвития РФ в Методических указаниях [8]. Но новая трактовка статьи 66 п. 6 ГК РФ гласит, что «государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ. Учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере с разрешения собственника имущества учреждения, если иное не установлено законом» [5]. Из статьи следует - учредителями хо-
зяйственных обществ могут стать учреждения муниципальных образований. Это объясняется тем, что у государственных органов и органов местного самоуправления совершенно иные цели, чем у других субъектов хозяйственной деятельности. Оговорка «если иное не установлено законом» «отсылает» к главе 4 о некоммерческих организациях. Но учреждение межмуниципального хозяйственного общества, которое должно создаваться для реализации закрепленных за муниципальными образованиями расходных полномочий, разрешено федеральным законом 131 -ФЗ [24]. Еще одно ограничение установлено статьями ст. 217 и п. 1 ст. 235 ГК РФ где указано, что имущество, являющееся муниципальной собственностью, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц (в том числе, межмуниципальных хозяйственных обществ) только в порядке, предусмотренном законами о приватизации муниципального имущества. В этом случае право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам. Таким образом, ГК РФ регулирует передачу имущества. Одновременно бюджетное законодательство регулирует направления использования средств бюджетов. В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса РФ в виде бюджетных ассигнований могут предоставляться бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями. В статье 80 Бюджетного кодекса РФ прописан порядок предоставление таких бюджетных инвестиций, который приводит к возникновению права муниципальной собственности на определенную долю в уставных капиталах юридических лиц, получивших инвестиции, оформляемой в соответствии с законодательством России.
Бюджетные инвестиции юридическим лицам предоставляются на ос-
новании Решения муниципальных правовых актов администрации муниципального образования. Объемы планируемых бюджетных инвестиций для предоставления юридическим лицам утверждаются в решениях о местном бюджете отдельным приложением с перечнем юридических лиц, объемами и целями расходования предоставляемых бюджетных инвестиций. Финансирование осуществляется на основании договора между администрацией муниципального образования и юридическим лицом об участии местного органа власти муниципального образования в собственности получателя инвестиций. Таким образом, форма имущественного взноса в виде бюджетных инвестиций является правомерной при формировании уставного капитала межмуниципальных хозяйственных обществ. В Методических указаниях представлен Порядок создания межмуниципальных хозяйственных обществ, но отмечается, что процедура участия муниципального образования в межмуниципальном хозяйственном обществе определяется соответствующим нормативным актом представительного органа муниципального образования.
Рассмотрим Порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества на примере города Астрахань, поскольку большинство подобных нормативных актов однотипны [16]. Городская Дума муниципального образования «Город Астрахань», мэр города Астрахани, администрация города Астрахани могут выступить с инициативой о создании нового межмуниципального хозяйственного общества или некоммерческой организации или с предложением о необходимости участия в уже существующих межмуниципальных обществах и организациях. На основе принятой инициативы Решением Городской Думы муниципального образо-
вания «Город Астрахань» об учреждении межмуниципального хозяйственного общества или некоммерческой организации устанавливается: муниципальные образования, совместно с какими будут учреждаться межмуниципальные хозяйственные общества или некоммерческие организации; в какой организационно-правовой форме учреждаются каждое хозяйственное общество или некоммерческая организация; по каким вопросам местного значения, создается межмуниципальное хозяйственное общество для совместного решения; объем финансовых средств, перечень материальных и иных ресурсов, объединяемых в виде вкладов в межмуниципальное хозяйственное общество.
Важным моментом является то, что среди документов, необходимых для принятия решения о вхождении в межмуниципальное хозяйственное общество или некоммерческую организацию, должны быть представлены документы, подтверждающие необходимость и реальность организации межмуниципального сотрудничества: финансово-экономическое обоснование участия муниципального образования в организации межмуниципального хозяйственного общества или некоммерческой организации; объем и перечень активов, предлагаемых к вкладу для участия в организации межмуниципального хозяйственного общества или некоммерческой организации.
В случае несоответствия деятельности учрежденного межмуниципального хозяйственного общества или некоммерческой организации целям, указанным в Решении Городской Думы г. Астрахань об учреждении или неэффективной деятельности, Городской Думой принимается Решение об инициировании реорганизации такого межмуниципального хозяйственного общества или некоммерческой органи-
зации. В расходах бюджета на очередной финансовый год муниципального образования «Город Астрахань» на основании заключенных договоров, соглашений и решений предусматриваются объемы бюджетных средства на финансирование вкладов (взносов) и иных платежей в соответствии с учредительными документами организации межмуниципального хозяйственного общества или некоммерческой организации.
Несмотря на схожесть нормативных актов муниципальных образований об организациях межмуниципального сотрудничества, встречаются и отличия, которые необходимо отметить. Так, в частности, в Положении о порядке участия муниципального образования «Город Набережные Челны» в межмуниципальном сотрудничестве, указываются более конкретные цели межмуниципального сотрудничества [13]: совместная организация мероприятий по обеспечению населения продовольственными и промышленными товарами в муниципальных образованиях - участниках; оказание содействия в системе жизнедеятельности при разработке и внедрении прогрессивных технологий, оборудования и методов организации труда; обеспечение единого подхода муниципальных образований в налоговой политике, ценообразовании в определенных сферах деятельности, в рамках действующего законодательства и в пределах полномочий органов местного самоуправления.
Российскими экономистами в основном предлагается хозяйственное сотрудничество муниципальных образований в сфере социальных расходных полномочий и не рассматриваются возможности участия в коммерческой организации, создание которой способствует повышению налогового потенциала территории. Как уже отмечалось выше, сейчас в отдельных субъектах Российской Федерации более половины
вопросов местного значения передаются поселениями на уровень районов вместе со средствами для их исполнения, в частности: содействие в предоставлении транспортных услуг жителям поселений, содержание и строительство автомобильных дорог, содействие в обеспечении населения поселения услугами связи, общепита, торговли и бытового обслуживания, размещение муниципального заказа на поставки товаров. Тем самым, снижается экономическая значимость органа местного самоуправления - поселения. Создание межмуниципальных хозяйственных обществ по решению данных вопросов способствовало бы упрочению позиций местного самоуправления.
Существующий в различных регионах опыт создания межмуниципальных хозяйственных организаций, которые являются коммерческими организациями, в форме ООО, показывает, что они предназначены не только для оказания коммунальных услуг, как например, в Сланцевском муниципальном районе Ленинградской области по водоснабжению и водоотведению[18] и в п. Заболотовка, Ольховатского района Воронежской области - производство, передача и распределение электроэнергии и производство, передача и распределение пара и горячей воды [12], п. Батецкий Батецкого района Новгородской области - удаление сточных вод, отходов [11], Крымский район -«Крымский водоканал» [20], но и для другой производственной деятельности. Так, например, межмуниципальное хозяйственное общество «Родной край» в с. Подвязье, Рязанского района Рязанской области [10] кроме основной деятельности - управление эксплуатацией жилого фонда, будет заниматься дополнительной - распиловкой и строганием древесины; пропиткой древесины, производством строительных металлических конструкций, техническим обслуживанием и ремонтом автотранс-
портных средств и др. В Охотском муниципальном районе Хабаровского края создано межмуниципальное хозяйственное общество с ограниченной ответственностью «Охотский хлебозавод», в котором единственным учредителем является администрация Охотского муниципального района [17]. Наряду с основным видом деятельности -производство хлеба и мучных кондитерских изделий недлительного хранения, предприятие будет заниматься оптовой и розничной продажей своей продукции.
Несмотря на утверждение Приказом Росстата от 21.08.2012 № 455 формы подачи сведений о муниципальных образованиях, где одним из показателей является показатель «Число муниципальных образований, участвующих на добровольной основе в объединениях муниципальных образований, в межмуниципальных некоммерческих и коммерческих организациях, (единиц)», обобщенных статистических данных в открытом доступе по такому показателю нет. В тоже время следует заметить, что количество функционирующих межмуниципальных хозяйственных организаций на 2014 год в целом по стране мизерное - 141 предприятие [9]. Думается, что и в настоящее время их число не увеличилось, если не сократилось. Однако, по мнению отдельных экономистов [22], проведенный анализ бюджетной обеспеченности в семи российских субъектах, показал, «что сложившаяся схема управления позволяет игнорировать локальные социально-экономические условия развития на территории. Институциональная ситуация такова, что в межмуници-
пальном сотрудничестве у органов местной власти нет необходимости». По мнению Д. Урманова, выстраиваемые вертикальные коридоры перемещения денежных средств наверх и последующее распределение их вниз вместе с низкими финансовыми ресурсами органов местного самоуправления первичного уровня лишают их возможности развивать межмуниципальное сотрудничество. Исследование вопроса возможности повышения налогового потенциала муниципальных образований на основе развития межмуниципальных соглашений позволили автору выявить механизмы стимулирования муниципальных образований. Для заинтересованности местных органов власти в развитии межмуниципального сотрудничества требуется механизм распределения дополнительных доходов в местные бюджеты между участниками - муниципальными образованиями, который будет способствовать наращиванию налогового потенциала. Предлагается механизм, суть которого в следующем (рис.1): дополнительные поступления НДФЛ распределять в доходы местных бюджетов участников межмуниципальных соглашений пропорционально численности работников - жителей конкретного поселения, информация о которых будет получена на основании идентификационных номеров в подаваемых в налоговый орган декларациях, дополнительные поступления налогов по специальным налоговым режимам - пропорционально вложенным средствам в созданные организации (УСНО) или пропорционально базовой доходности (ЕНВД).
Рис. 1. Схема механизма распределения налоговых доходов между участниками, полученных в результате межмуниципального сотрудничества
Информация о базах распределения может быть предоставлена Федеральному казначейству, в соответствии с требованиями к форматам текстовых файлов, используемых при информационном взаимодействии между органами Федерального казначейства и участниками бюджетного процесса. Поскольку налоги при патентной системе налогообложения индивидуальных предпринимателей, по нашему мнению, должны поступать только в местные бюджеты, то они и будут поступать в тот бюджет, на территории какого поселения зарегистрировался и живет индивидуальный предприниматель.
Для реализации данного предложения необходимо внести изменения в порядок перераспределения налоговых доходов между бюджетами Федеральным казначейством, который осу-
ществляется в соответствии с положениями бюджетного законодательства о нормативах отчислений от соответствующих видов налогов. Изменения требуются на уровне субъекта Федерации, который заключает соглашение с Федеральным казначейством по исполнению бюджета. Тем самым муниципальные органы власти будут заинтересованы в развитии собственного налогового потенциала.
Создание межмуниципальных хозяйственных обществ предполагает получение прибыли. С целью гарантированного получения дополнительных доходов от деятельности такой организации автором предлагается в нормативном акте муниципального образования (Положении) утвердить порядок распоряжения прибылью межмуниципальных хозяйственных обществ, прописав и
механизм распределения между обществом и учредившими его муниципальными образованиями.
ЛИТЕРАТУРА
1.Арумова Е. С. Организационные схемы и механизмы межмуниципального сотрудничества. Автореф. дис.....канд. экон. наук
08.00.05. Краснодар, 2012 г. 27 с.
2. Арумова Е.С.Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления местным развитием // Теория и практика общественного развития. 2012. № 4. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.teoria-practica.ru/-4-2012/economics / arumova. pdf. 0,25 п.л. (дата обращения 12.01.2017).
3. Бутова Т.В., Пухова М.М., Щукин И.А. Проблемы и перспективы становления института межмуниципального сотрудничества в России // Управленческие науки №3 2013 с. 4 -15/ [Электронный ресурс] - Режим доступа: www.fa.ru/dep/.../Управленческие%20науки%20 3(8)%202013^(дата обращения 10.02.2017).
4. Волков В.В. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы правового регулирования // "Бюджет", апрель 2010 / [Электронный ресурс] - Режим доступа: Thttp^/bujetru/article/TS 167^р(дата обращения 12.01.2017).
5. Гражданский кодекс РФ [Электронный ресурс] - Режим доступа:http://www.gk-rf.ru/statia66
6. Гутникова Е.А. Межмуниципальное сотрудничество как фактор активизации экономического и социального развития // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Выпуск № 6 (24). 2012. С. 218-230. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=18411063 (дата обращения 12.01.2017).
7. Джек Л. Н. Межмуниципальное экономическое взаимодействие как условие регулирования локальных рынков труда (на примере Тюменской области). Автореф. дис. канд. экон. наук. 08.00.05. Екатеринбург 2011. 29 с.
8. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения [Электронный ресурс] - Режим досту-ту-
па:http://iv.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения 22.12.2016).
9. Миронов Н. Межмуниципальное сотрудничество: уроки французской модели [Электронный ресурс] - Режим досту-па:http://expert.ru/expert/2014/20/mezhmunitsipal
noe-sotrudnichestvo-uroki-frantsuzskoj-modeli/ (дата обращения 22.12.2016).
10. ООО "Межмуниципальное хозяйственное общество "Родной край", Рязанская область [Электронный ресурс] - Режим доступа: http ://www. k-
agent.ru/?mod=obj&id=7192305 (дата обращения 12.01.2017).
11. ООО Межмуниципальное общество "Батецкое"[Электронный ресурс] - Режим доступа: /http://www.list-о^.сот/сотрапу/6380302(дата обращения 12.01.2017).
12. ООО Межмуниципальное хозяйственное "Ольховатский производственно-технический центр" [Электронный ресурс] -Режим доступа:http://www.k-agent.ru/?mod=obj&id=1672009 (дата обращения 12.01.2017).
13. Положение о порядке участия муниципального образования город Набережные Челны в межмуниципальном сотрудничестве [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// v2. nabchelny.ru/upload/iblock/c7c/pril1_12_ 11.do c (дата обращения 12.01.2017).
14. Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество: сравнительно-правовой анализ форм реализации. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. 12.00.02. Москва, 2012 [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://lawtheses.com/mezhmunitsipalnoe-sotrudnichestvo-sravnitelno-pravovoy-analiz-form-realizatsii(дата обращения 22.12.2016).
15. Рагозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// www.krags.ru/.../pravovoeobespechenierazlichnyh formmezhmunickooperecii.doc(дата обращения 12.01.2017).
16. Гришанова О.А. Оптимизация финансирования бюджетных расходов муниципалитетов посредством межмуниципальной кооперации/ О.А.Гришанова // Экономика, экология и общество России в 21 -м столетии: сб.науч.тр. 12-й Междунар. науч.-прак. конф. СПб. Изд. Политехн.ун-т, 2010.с.67.
17. Решение Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 20 марта 2014 г. N 31 "Об утверждении Порядка участия муниципального образования "Город Астрахань" в организациях межмуниципального сотрудничества" [Электронный ресурс] -Режим доступа:http://astr-gov.ru/doc/41163(дата обращения 12.01.2017).
18. Решение Собрания депутатов Охотского муниципального района Хабаровского
края от 16.08.2012 № 41 [Электронный ресурс]
- Режим доступа:ЬИр:/^тоЬо15к.ги /normotvorchestvo/sobranie.../ rsd 12.08Лос(дата обращения 12.01.2017).
19. Решение Совета депутатов муниципального образования Гостицкого сельского поселения Сланцевского муниципального района Ленинградской области 07.06.2013 № 243. О создании межмуниципального хозяйственного общества в форме общества с ограниченной ответственностью [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.adm-gostici. ru/documents/444. html.
20. Решение Собрания депутатов Охотского муниципального района Хабаровского края от 16.08.2012 № 41 [Электронный ресурс]
- Режим доступа: http:// admohotsk.ru/ normotvorchestvo/sobranie.../ rsd 12.08Лрс;(дата обращения 12.01.2017).
21. Решение Совета муниципального образования Крымский район от 06.03.2013№ 296» О создании межмуниципального хозяйственного общества в форме общества с ограниченной ответственностью» [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://reshenie_238_ob_utverzhdenii_ooo_krymsk _jug_vodoka.doc(дата обращения 12.01.2017).
22. Решение Совета муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан от 01. 08. 2013 года № 74 Об утвержде-
нии Положения о порядке участия муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан в организациях межмуниципального сотрудничества [Электронный ресурс] - Режим доступа: ЬНр://^™.ийтаат.ги/8оуе1/74_01.08.2013.аос( дата обращения 12.01.2017).
23. Урманов Д. «Институциональные барьеры формирования и развития механизмов межмуниципального сотрудничества в России», «Региональные исследования», 2013г., №1 (39)/ [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.opec.ru/1554282.html (дата обращения 10.02.2017).
24. Федеральный закон от 05.05.2014 N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [Электронный ресурс]
- Режим досту-па:/http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_162608/(дата обращения 12.01.2017).
25. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 14.10.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]
- Режим доступа: www.consuhant.ru(дата обращения 12.01.2017).
Рукопись поступила в редакцию 03.04.2017
INCREASE OF TAX POTENTIAL OF MUNICIPAL FORMATIONS ON THE BASIS OF DEVELOPMENT OF INTERMUNICIPAL COOPERATION
O. Grishanova, N. Balabanova In article the essence and practical experience of development of intermunicipal cooperation in regions of Russia are investigated. The critical analysis of definitions of the intermunicipal cooperation, offered by the Russian economists, is carried out. Possible forms of intermunicipal cooperation are defined. Problems both legislative character regarding the organizational-legal form, and the financial character, braking development of the given processes are revealed. The mechanism of stimulation of local authorities, which will allow to accelerate development of intermunicipal cooperation is offered. It is connected with distribution of received additional incomes in the form of the uniform tax to the made income and the tax to incomes of physical persons in local budgets between participants - municipal unions. Not tax income in the form of deductions from profit of an intermunicipal economic society should be legalized by the order of local authority.
Key words: tax potential, municipal union, financial cooperation.
