CC BY
32
С. А. ИСАЕВА
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
Ключевые слова:
государство, управление, экономика, качество государственного аппарата, институты, качество работника, качество работы
Статья посвящена проблемам совершенствования качества государственного управления экономикой. Особое внимание в исследовании уделено вопросам повышения качества работы сотрудников государственного аппарата и развитию соответствующих институтов. Автор приходит к выводу, что эффективность государственного управления экономикой зависит сейчас не столько от применяемых форм и методов, сколько от способности работников государственного аппарата реализовывать поставленные перед ними задачи.
В научных дискуссиях о роли и месте государства в экономическом процессе речь нередко идет об абстрактной целесообразности проведения государственной экономической политики. В традиционном варианте дискуссий, например, в свете неоклассического и кейнсианского направлений экономической мысли, в первую очередь ставится вопрос о возможности или невозможности государственного влияния на стихийные рыночные механизмы. В случае, если в ходе дискуссий их участники приходят к мнению, что рыночные механизмы не в состоянии самостоятельно ре-
Key words:
state, administration, economy, quality governmental institution, institutions, employee quality, performance quality
The article is concerned with the problems of quality improvement of state management of economy. Special attention is paid to quality improvement of state institutions employees’ labor as well as to development of corresponding institutions. The author concludes that effectiveness of state management of economy is dependent now not so much on applied forms and methods as on abilities of state institutions employees to realize assigned tasks.
шить все стоящие перед экономикой проблемы, встает вопрос о допустимой глубине и наилучших методах этого вмешательства. Способность конкретного государства решать проблемы регулирования экономики часто остается за кадром, хотя с точки зрения практики она имеет ключевое значение.
Для нашей страны актуальность этой проблемы очевидна, поскольку ее решение связано даже не с перестройкой механизмов государственного регулирования экономики, а с созданием в некоторых случаях этих механизмов заново. Существовавшие до последних реформ меха-
Исаева С. А. Повышение качества государственного управления экономикой
Власть и экономика
низмы функционировали на принципиально иной основе. Дело в том, что в недавнем прошлом государство не вмешивалось в рыночные отношения, а подменяло их, не давая проявляться стихийным механизмам регулирования экономики. Эти процессы всегда были вторичны по отношению к государственному директивному планированию. И происходило это не только в советское время, а на протяжении всей истории российского государства.
Деятельность российских предпринимателей всегда подвергалась строгой государственной регламентации. Повелось это еще со времен создателя отечественной промышленности — Петра I. Создавая в стране промышленность, Петр держал ее под постоянным строжайшим контролем, требуя жесткого соблюдения технологических параметров производства, вплоть до централизованного установления ассортимента и цены производимой продукции. О Петре мы вспоминаем потому, что при нем в России начинают складываться макроэкономические отношения, возникает промышленность, которая в период становления государства потенциально могла стать материальной основой капиталистических экономических отношений. Но объективные предпосылки для появления командной экономики возникли много раньше, и они оказались сильнее.
Можно еще достаточно долго говорить об исторической специфике взаимоотношений российского государства и рынка, но сейчас речь идет не о необходимости или недопустимости вмешательства в экономические процессы, а о принципиальной возможности изменения существовавших до сих пор отношений, формирования новых институтов, гарантирующих эффективность государственного регулирования экономики. Не забывая о прошлом, нужно двигаться вперед, не отметая веками складывавшиеся общественные институты, сохраняя их рациональное зерно, добавляя в их деятельность лучшие достижения человеческой цивилизации.
В противном случае может сложиться ситуация, о возникновении которой предупреждает Е. Гурвич: «В стратегических отраслях формируется гибрид советской системы с диким капитализмом. Советская бесхозяйственность соединяется с полной закрытостью и бесконтрольностью. Так что у нас создается новый класс — “неэффективных полу-собственников”. Результат сразу же проявился в замедлении экономического роста и инвестиций. Видимо, новый класс считает, что главное — отдать управление в правильные руки. Мол, это поможет избежать повторения советского опыта. Хотя на самом деле главное — создать правильную систему» [3]. То есть возможен вариант, когда
будут соединены не лучшие стороны двух систем (капиталистической и командной), а худшие. Вопрос о полном устранении элементов одной из них выглядит утопично.
Изменение форм государственного воздействия на экономику ни в коей мере не наносит ущерба становлению цивилизованного рынка. Наоборот, замена существующего государственного произвола на научно обоснованные методы регулирования позволит укрепить конкурентные механизмы. Побеждать в противоборстве должны те, кто экономически эффективнее, а не те, кто через своих ставленников имеет больше властных полномочий, а потому получает возможность побеждать неэкономическими методами.
В отечественной экономической литературе эта тема освещена на уровне постановки вопроса, но и это исключительно важно. В. Мау пишет: «Некоторые из предложений об усилении государственного вмешательства обусловлены реальными проблемами, с которыми сталкивается современная российская экономика. Однако именно в современной российской экономике существуют и фундаментальные препятствия для практической реализации дирижистских идей: во-первых, характерные для нынешнего этапа технологического развития крайне ограниченные возможности прогнозирования отраслевых и структурных приоритетов; во-вто-
рых, недостаточное развитие политических и правовых институтов (что само по себе является барьером для использования инструментов госрегулирования, поскольку отсутствие эффективной системы исполнения законодательства препятствует выработке и отбору государством действительно эффективных проектов); в-третьих, отсутствие доверия между всеми участниками хозяйственной жизни — домохозяйствами, фирмами и государством. Иными словами, пока неэффективны институты, обеспечивающие правопорядок, пока решения власти продолжают пугать или изумлять предпринимателей, пока недофинансированным остается развитие человека, неэффективным будет и прямое государственное вмешательство в экономику (и прежде всего госинвести-ции)» [7, с. 21-22].
Дело не в количественных характеристиках государственного вмешательства в экономику, а в качественных. В этой связи прежде всего возникает вопрос о качестве государственного аппарата, хотя и количественные параметры нуждаются в серьезном анализе. Дело в том, что традиционно сложилось однозначно отрицательное отношение к количественному росту государственных служащих.
Проведем анализ численности государственных служащих. По данным Росстата, число лиц, заме-
Исаева С. А. Повышение качества государственного управления экономикой
Власть и экономика
щающих государственные должности, выросло с 1999 г. до октября 2008 г. в 1,7 раза (с 485 566 до 846 307 человек). Если сложить эти цифры с числом работников органов государственной власти, которые формально не считаются госслужащими, получится, что численность аппарата выросла с 1 млн до 1,8 млн человек и превысила аналогичные показатели позднего СССР.
Госаппарат обходился стране все дороже. Расходы по статье «общегосударственные вопросы», ключевые пункты которой посвящены содержанию органов власти, росли быстрее, чем общие расходы бюджета, быстрее, чем расходы на национальную оборону, на образование, на здравоохранение. В 2000 г. смета расходов на решение «общегосударственных вопросов» не превышала 10% расходов бюджета, а в
2008 г. достигла 15% (что составило
1 трлн рублей), превысив таким образом аналогичные показатели Франции и Германии, где в число госслужащих входят учителя и преподаватели государственных вузов.
Если считать государство неким сервисом по управлению страной, то чем больше в этом сервисе работников и чем дороже он обходится стране, тем ниже эффективность. Правда, привлекательность работы в этом сервисе растет [4].
С цифрами не поспоришь, но почему рост работников однозначно должен приводить к снижению
эффективности работы сервиса? В ходе структурной перестройки количество государственных служащих может увеличиваться в связи с ростом выполняемых функций. В этом смысле интересен опыт США. В связи с новым этапом научно-технической революции в этой стране происходят серьезные структурные сдвиги. В 2007-2009 гг. число рабочих мест в сфере деловых услуг, включая финансы, по данным министерства труда США, сократилось на 848 тыс., в торговле — на 570 тыс., но еще больше — почти на
2 млн — уменьшилось число занятых в промышленности и строительстве. Выросло лишь число государственных служащих (на 170 тыс.), а также занятых в образовании и здравоохранении (на 573 тыс.), финансирование деятельности которых также в значительной мере производится из бюджета [2].
В ситуации, сложившейся в России, проблема заключается не столько в количестве государственных служащих, сколько в формировании дееспособных институтов, обеспечивающих эффективное государственное вмешательство [1]. В противном случае некомпетентные и немотивированные, а тем более коррумпированные государственные органы могут осуществлять такое регулирование экономики, которое пойдет не на пользу, а во вред обществу.
Нельзя не согласиться с Ф. Шамхаловым: «К одному из важнейших факторов успеха социальных и политических реформ относится наличие сильных и эффективно действующих государственно-политических институтов. Слабая властная система создает благоприятную почву для произвола со стороны государственных органов и чиновников, соответственно для коррупции и мздоимства» [13, с. 375].
Вот как видится данная проблема со стороны. Член палаты лордов британского парламента, профессор Уорвикского университета Р. Ски-дельский пишет: «Недавно я попросил известного российского предпринимателя объяснить мне, почему в России за последние пять благоприятных лет экономика в среднем росла на 6,8% в год, а в Китае — почти на 10%? Он ответил мгновенно: “Федеральное правительство”. По мнению бизнесмена, правительство обходится стране в 3% упущенного роста ВВП каждый год» [11].
Если российский ВВП будет расти на 10% в год в ближайшие 25 лет, то к 2030 г. размер экономики достигнет 6,5 трлн долларов (с 1600 млрд в 2004 г.), а если на 7% в год, то за тот же период можно достичь лишь 3,2 трлн долларов. Разница есть. Напомним, что китайская экономика за последние 25 лет в среднем ежегодно прирастала на 9,3%.
За счет чего такой ущерб? В основном за счет коррупции и некомпетентности. В России чиновничья служба по-прежнему воспринимается как средство личного обогащения. На наш взгляд, российскому политическому классу недостает государственного духа — в особенности на фоне чиновников Китая, где то ли партийная дисциплина, то ли страх народного возмущения держит клептократию под контролем.
Многие говорят о предпринимательской энергии китайских чиновников на всех уровнях — от деревенских кооперативов до огромных инфраструктурных проектов. У российских чиновников тоже нет недостатка в предпринимательской энергии, но направлена она преимущественно на извлечение личной выгоды. В Китае доходы от продажи участков городской земли идут в основном на предоставление социальных услуг, а чиновники оставляют себе небольшую часть. В России чаще бывает наоборот: львиная доля оседает в: личных карманах, а небольшая часть идет на общественные нужды [11].
В Китае был реализован тщательно проработанный проект под названием «Вертушка», согласно которому на каждом предприятии отбирались самые энергичные, морально стойкие и инициативные молодые люди, которых направляли на учебу: кого в США, кого в Европу, кого на курсы у себя. Из
Исаева С. А. Повышение качества государственного управления экономикой
Власть и экономика
отобранных и обученных молодых людей вырос кадровый корпус для малых и средних предприятий, а впоследствии — и крупных компаний.
Кроме того, с переходом к новой экономике в Китае в целом возродился жесткий отбор претендентов на роль чиновников, что означало определенный возврат к традициям конфуцианства. И тут опять-таки был получен впечатляющий результат, о чем легендарный премьер Сингапура Ли Куан Ю в книге «Сингапурская история» написал, что в современном Китае «каждый высший чиновник даже провинциального уровня не имеет себе в мире равных». Это, равно как и многое другое, тоже представляет следствие ценностного ренессанса [9, с. 38].
В Китае «ценностный ренессанс» дополняется самыми жесткими репрессивными мерами. Жертвами борьбы с коррупцией становится до 45 000 госслужащих и до 20 000 работников силовых структур в год (в РФ за январь-сентябрь
2009 г. осуждено соответственно 532 и 764 человека). Большое внимание уделяется и постоянному обновлению государственного аппарата. Из членов политбюро ЦК КПК и правительства КНР образца 2003 г. сегодня посты аналогичного уровня занимает менее 1/4 чиновников. Обновление элит происходит постоянно и затрагивает все этажи и эшелоны власти [6].
Последнее имеет особое значение. По мнению специалистов, причиной серьезных потрясений является старение элиты. По этому поводу Ю. Ольсевич пишет: «Маркс полагал, что социально-экономическую систему разрушают “низы”. Так, капитализм якобы взращивает своего “могильщика” в лице пролетариата. Веблен предсказывал, что таким “могильщиком” станет инженерно-технический класс. Парето же считал, что всякий строй рушится вследствие “дряхления” правящей элиты.
Опираясь на почти столетний опыт России, мы можем утверждать, что неизбежность крушения социально-экономического строя обусловлена формированием такой системы институтов, которая “выталкивает наверх” и концентрирует в правящей элите людей с психологией, неадекватной задачам общественного развития. В России в 1917 г. такую элиту составляли дворяне; в СССР в 1970-1980-х гг. — безынициативная бюрократия, враждебная новаторству во всех областях, за исключением связанных с гонкой вооружений и государственным престижем.
В современных США опасность для системы создает возникшая в условиях дерегулирования институциональная структура, которая “выталкивает наверх” особенно агрессивных, алчных и изощренных предпринимателей, готовых на
неоправданный риск и обход законов. Вместе с аналогичного типа политиками они угрожают крахом не только мировому хозяйству, но и международному миру. Угроза эта тем более реальна, что и в других странах (в том числе в России) в унисон с американскими “ястребами” действуют группы столь же хищных и неразборчивых в средствах предпринимателей» [8, с. 43].
Поучителен опыт перестройки бюрократического аппарата в послевоенной Японии [5]. Долгое время этот аппарат являлся объектом жесткой критики общественности за свою неповоротливость, медлительность и крайнюю «бюрократичность». Описывая положение, сложившееся в разгар экономического бума — в середине 1950-х гг., исследователи приводили такой факт: для получения подписи премьер-министра Японии документ должны были завизировать более 50 чиновников. Обследование министерства сельского и лесного хозяйства Японии показало, что в среднем каждый чиновник ежедневно ставил свою печать на 250 документов. Достаточно высокого уровня достигала и коррупция в государственном аппарате.
Для создания эффективных форм взаимодействия власти и бизнеса были использованы модернизированные традиционные институты, которые обеспечивали необходимую мотивацию чиновников
к рациональному, с точки зрения общества, поведению. В качестве механизма контроля над чиновничьим аппаратом в Японии используется институт группизма. При этом речь идет не об официальных инструкциях и законах, а о неформальных институтах, определяющих модель реального повседневного поведения индивида, нарушение которых не наказуемо официально, но вызывает резкое порицание со стороны коллектива, от которого чиновник зависит как материально, так и нравственно.
Описываемый институт также защищает государственного служащего от попыток агрессивного воздействия извне. Принятие наиболее значимых решений основано на участии в данном процессе всех заинтересованных лиц с непременным сведением воедино всех точек зрения. Этот принцип называется «нэмаваси» и означает улаживание разногласий, ослабление противоречий, отсечение противоположных точек зрения. Принятое в коллективе решение практически невозможно изменить подкупом или шантажом одного из членов группы.
Мотивационную функцию выполняет институт амакудари (дословно «спуск с небес»), представляющий собой перемещение уходящих в отставку высокопоставленных государственных управленцев на ответственные посты в аффилированных компаниях или в частном
Исаева С. А. Повышение качества государственного управления экономикой
Власть и экономика
бизнесе, а также в политической сфере. Принцип ротации кадров из бизнеса во власть и обратно используется практически во всех странах. Но в Японии он имеет свою специфику. Кадровые перемещения направлены в одну сторону: чиновники уходят после отставки в бизнес и другие сферы общественной жизни, но не наоборот. Это правило не является формальным, где-либо зафиксированным в официальных документах, но оно стало строго обязательным процессом, которому не свойственны случайность или изменчивость.
Описанная схема повышения эффективности деятельности государственного аппарата не может быть непосредственно позаимствована для российской практики, поскольку традиционные неформальные институты в нашей стране носят иной характер. Пример поучителен с другой точки зрения: традиционные неформальные институты нужно не разрушать, а модернизировать.
В нашей стране, как и во всех странах мира, существует тесная связь властных структур и бизнеса. Ее невозможно в современных условиях устранить, и не следует предпринимать бесполезных попыток в этом направлении. Важно придавать этим отношениям цивилизованные формы, по крайней мере, применять меры, направленные на то, чтобы молодые специалисты
стремились попасть на государственную службу, были соответствующим образом мотивированы.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (20082020 гг.), подготовленной министерством экономического развития РФ, важнейшей мерой развития экономики является преодоление отставания государственных органов и бюджетной сферы по квалификации и мотивированности кадров от корпоративного сектора: «Для этого необходимо в короткие сроки сократить разрыв в оплате труда между секторами, одновременно повышая требования к сотрудникам государственных и муниципальных органов и учреждений и усиливая стимулирование качества и результативности. Необходимо создать условия и стимулы для повышения квалификации государственных служащих и менеджеров бюджетной сферы в ведущих университетах и бизнес-школах, в том числе на базе программ, сопоставимым по содержанию и качеству с лучшими западноевропейскими магистерскими программами в области публичного менеджмента (МРА)» [10].
В Японии министерство внешней торговли и промышленности имеет полномочия в проведении промышленной политики, которые не сравнимы с полномочиями аналогичных государственных органов
других развитых стран. Специалисты считают, что эффективная деятельность этого органа в решающей степени связана с проводимой им кадровой политикой, высоким профессиональным уровнем его работников. Каждый год министерство принимает на работу 20-30 человек, представляющих собой «самые выдающиеся умы» Японии. Большинство из них — наиболее талантливые выпускники юридического либо экономического факультетов Токийского университета. Причем идет ожесточенная конкурентная борьба между государственными органами по привлечению наиболее одаренных выпускников японских университетов.
Тот факт, что наши министерства не стоят в очереди за выпускниками престижных вузов, наводит на мысль, что теоретические знания — далеко не главный критерий отбора на государственную службу в России. И это далеко не безобидный вывод, поскольку мы живем на стадии развития, которую называют «экономикой знаний». Можно обучать чиновников в ведущих университетах и бизнес-школах, как этого требует Концепция долгосрочного развития, и это обязательно даст положительный результат, но не решит полностью проблему высокого качества работы.
Явно не соответствует современным потребностям механизм мотивации государственных служащих.
В лобовом варианте часто говорят о недостаточном уровне материального поощрения. В приведенной выдержке из Концепции вопрос об усилении стимулирования также ставится, но в общих чертах. На самом деле эта проблема нуждается в серьезной теоретической проработке. Ведь дело не в том, что чиновники получают недостаточно, чтобы обеспечить себе достойную жизнь. Правда, у низшего звена управленцев проблема относительно невысокой заработной платы существует, но с определенного уровня ставить вопрос о несоответствующем материальном поощрении не корректно.
Газета «Ведомости» подсчитала официальные доходы федеральных служащих. Зарплаты выглядят на первый взгляд низкими: Президент и премьер получают 232 861 и 186 289 рублей в месяц соответственно, у вице-премьера оклад составляет всего 30 890 рублей, а у министра — 28 514 рублей. Однако низкое жалованье компенсируется надбавками и гарантированными поощрениями, увеличивающими его в 5-14 раз. С их учетом вице-премьер получает уже 161 657 рублей, министр 149 221 рублей. А размер негарантированных поощрений за выполнение особо важных и сложных заданий вообще не ограничен. Лишены надбавок и поощрений только президент и премьер.
Исаева С. А. Повышение качества государственного управления экономикой
Власть и экономика
Но разговор должен идти не о том, много это или мало, а о том, как привязана зарплата госслужащих к результатам их работы. По утверждению аналитиков газеты — никак. Формально такая привязка существует, но реально денежное поощрение выплачивается всем и всегда вне зависимости от результатов [11].
Недостаточная или неправильная реализация обособленного интереса государственных служащих, а тем более игнорирование его все-
гда оборачивается множеством негативных последствий, крайним из которых является высокий уровень коррупции, полное пренебрежение общенародными интересами. Возникают так называемые административные барьеры, которые тормозят развитие всех сторон общественной жизни. Повышение профессионализма работника и качества его работы являются центральными проблемами в модернизации государственного аппарата.
1. Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2008. № 2. С. 66-77.
2. БляхманЛ. С. От глобального кризиса к новому экономическому порядку // Проблемы современной экономики. 2009. № 1.
3. Вопрос дня: Восстанавливаем советскую экономику? // Ведомости. 2005. 6 октября.
4. Государство — это мы // Ведомости. 2009. 20 марта.
5. Дружинин Н. Л., Мисько О. Н. Японская бюрократия и генезис института амакудари // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5. Экономика. 2009. Вып. 2. С. 60-69.
6. Иноземцев В. Учиться у Китая // Ведомости. 2009. 19 октября.
7. Мау В. Экономическая политика в 2004 г.: поиск модели консолидированного роста // Вопросы экономики. 2005. № 1. С. 4-27.
8. Ольсевич Ю. Психологические аспекты современного экономического кризиса // Вопросы экономики. 2009. № 3. С. 39-53.
9. Пахомов Ю., Пахомов Н. Мировой финансовый кризис: цивилизационные истоки // Экономист. 2009 № 2. С. 37-42.
10. Проект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. [Электронный ресурс] // Экономика и жизнь. Новости. ШИЗи http://www.eg-online.ru/upload/ id_newsZkdr2020_sent.doc (дата обращения: 10.09.2010).
11. Резник И. Сколько платят в госкорпорациях // Ведомости. 2008. 7 мая.
12. Скидельский Р. Цена компетентности // Ведомости. 2005. 18 августа.
13. Шамхалов Ф. Собственность и власть. М., 2007.
