CC BY
158
А.Г.Тюриков, директор Международного научно-исследовательского центра «Качество жизни и человеческого потенциала», доктор социологических наук, профессор Р.А.Тюриков, доцент кафедры государственного и муниципального управления СГ А
Оценка качества подготовки управленческих кадров
Иван Алексеевич Ильин, выдающийся русский политический мыслитель и общественный деятель, анализируя современное общество и государство начала XX века, доказывал, «...что их основной порок состоит в социальной неоднородности, в противопоставлении ума разуму, а разума чувству [1, с.88]». Силу государства он видел в его духовном авторитете и духовной правоте. Именно с этой позиции представляется важным сегодня подвергнуть анализу состояние государственного и муниципального управления, качество власти как результата образования, качество жизни как критерия социальной эффективности деятельности власти и состояние общества в современной России.
В начале 1992 года в классификатор специальностей высшего профессионального образования РФ была введена специальность «Государственное и муниципальное управление. В настоящее время направление подготовки ФГОС «Государственное и муниципальное управление» - одно из самых востребованных в подготовке бакалавров и магистров. Это стартовая площадка для тех, кто хочет стать профессиональным управленцем, как на поприще государственной службы, так и в бизнесе.
Сегодня необходимо с удовлетворением констатировать, что в стране сложилась система профессиональной подготовки и переподготовки государственных и муниципальных управленцев. Более того, социологические опросы свидетельствуют о тенденции роста популярности и приоритетности государственной службы при выборе профессии для российской молодежи, что должно способствовать повышению конкуренции и отбору лучших из большого числа претендентов. По данным ВЦИОМа, каждый пятый россиянин и каждый третий молодой россиянин хочет быть чиновником.
При том что, все это происходит на фоне того, что в России для функционирования государственной и муниципальной службы сложились благоприятные условия. С одной стороны:
• сформирована законодательная база и жесткая вертикаль государственной и горизонталь муниципальной власти;
• подавляющее большинство служащих прошли или проходят подготовку и переподготовку по специальности «государственное и муниципальное управление», многие успешно защищают научные кандидатские и докторские степени по проблемам управления;
• заработная плата и полномочия государственных служащих выросли в разы за последнее десятилетие.
А, с другой стороны:
• количество чиновников растет, а численность населения и количество управляемых объектов уменьшается из года в год;
• в управление пришли и используются новые социальные и информационные технологии, в том числе, интернет, электронный документооборот, электронные государственные услуги, телекоммуникации, конференцсвязь, электронные базы и статистика, мощные аналитические программы и т.д.
При всем этом и, несмотря на большое количество концепций, реформ, законодательных актов, проведенных оргштатных и структурных мероприятий, кадровых перестановок и перераспределения полномочий между центром, регионами и муниципальными образованиями, в настоящий момент большинство политиков и экспертов констатируют наличие острой фазы системного кризиса всей системы управления в России. К основным аргументам, подтверждающим неоптимальное состояние системы управления можно отнести следующие:
Во-первых, за 13 лет XXI века - ни один из индексов и показателей, по которым прямо или косвенно оценивают эффективность управления, в России не улучшились, а наоборот - они показывают негативную динамику [2]. В мировой практике с 1996 г. качество государственного управления измеряется по ежегодному Индексу эффективности государственного управления (Governance Effectiveness Index) Всемирного банка в 212 странах по 10 критериям: качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенции государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством. За последние десять лет оценка России по качеству госуправления - 42,2 пункта из максимально 100 возможных. А для Финляндии - это 100, в Германии тот же показатель - 91,9, в Швеции - 98, а в США - 88,6. В этом рейтинге мы находимся на 120-125 местах, соседствуя с Королевством Тонга и Эфиопией [3, с.39]. По качеству регулирования Россия также серьезно отстает: Канада, Швеция, Финляндия получили более 96 пунктов, а результат России - всего 38,2. По этому показателю наша страна соседствует с Танзанией и Гамбией.
Безусловно, нельзя не видеть и позитивные сдвиги в рейтинговых позициях России: так, в рейтинге Doing Business по итогам 2012 года мы поднялись со 112 на 92 место, а по итогам 2013 года планируется подняться на 50-е место в мире.
Конечно, можно по-разному относиться к рейтингам международных организаций, так например, российская власть считает, что к России извне относятся предвзято. Но как говорится, «за неимением гербовой - пишут на простой». И все же, вместо того, чтобы критиковать зарубежные рейтинги, целесообразно развивать отечественные системы оценки эффективности управления. Отечественный опыт таких оценок уже существует - с 2008 года Минрегионразвития РФ осуществляет оценку эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления в регионах РФ. Более 6 лет в регионах Центрального федерального округа проводится мониторинг оценки социальной эффективности регионального управления по критерию качества жизни. Согласно результатам исследования ЦСКП - «Центр» средняя оценка социальной эффективности деятельности региональной и муниципальной власти в период с 2010 по 2012 гг. около 50 баллов по 100 бальной шкале (см.: рис. 1) [4].
Во-вторых, яркой иллюстрацией неэффективной деятельности органов власти является крайне низкая оценка результатов проводимых реформ в России. Так, по мнению экспертов, из более 30 реформ и национальных проектов, реализуемых с 2000 по 2008 гг. -более половины оцениваются как «неуспешные», треть оценена «скорее как неуспешные» и лишь около 20% реформ получила оценку «скорее успешные» [5]. Административная реформа, так же, как и многие другие изменения в системе государственного и муниципального управления, осуществляемые в последние годы, была направлена на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В конечном итоге, как указано в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., предстояло сформировать эффективное государство [6]. Однако и эти цели не достигнуты, на что однозначно указал Президент РФ, подводя итог этой работы и констатируя, что власть не эффективна.
Рис. 1. Индексы социальной эффективности управления органов власти
регионов ЦФО по критерию качества жизни (2010-2012 гг.)
0 10 20 30 40 50 60
В-третьих, свидетельством неоптимального функционирования системы управления и неэффективности проводимых реформ является разрыв между заявленными целями по сокращению государственного аппарата и увеличением численности государственных служащих. Так, с 1,061 млн. в 1995 г. до более полутора миллиона увеличилось чиновников к настоящему времени. Правда, тенденцию к разрастанию чиновничьего аппарата власти удалось переломить в 2009 г. - с 1,675 млн. произошло сокращение чиновников до 1,572 млн. в 2012 г. Но, по удельному весу - более 110 чиновников на 10 тыс. населения за исключением Великобритании мы обгоняем почти весь цивилизованный мир. Сейчас на 1000 работающих россиян приходится 24 чиновника, а в 2000 году их было всего - 18, а в 1994 году - 15 [7]. За последнее десятилетие произошел не только мощный рост корпуса госслужащих, но у него расширились полномочия, привилегия и права. Вырос целый класс, который получает большую долю национального богатства. При этом сам ничего не производит, а оплата труда никак не связана с его эффективностью и результатами в управлении. Более того при них «окормляется» значительная часть посредников, представителей сервисной, зачастую «семейной» экономики.
В-четвертых, коррупция разъедает не только власть, но и все российское общество. По рейтингу восприятия коррупции, составленному Transparency International, Россия из года в год не улучшает свои показатели коррупции. По результатам исследования Россия в 2013 году несколько улучшила свои позиции, однако, 127 место из 177 стран с результатом 28 баллов из 100 возможных не лучший показатель, тем более в соседстве с Бангладеш, Кот-д, Ивуар и Гайаной [8]. А по индексу «контроля за коррупцией» позиции России из года в год только ухудшаются: с 28,3 пунктов в 2003 г. -до 12,9 пункта в 2012 г. Это 184-е место в мире. На фоне более 90 пунктов у Германии, Финляндии, Швеции, Дании (100) - российская позиция выглядит крайне удручающе.
Более того, коррупция не только системное и системообразующее явление российской власти, но и источник повышенного социального напряжения в обществе. По данным «Левада-центра», если в 2008 году коррупция беспокоила 27% россиян, то в 2013 году - уже 39%, третье место после роста цен и бедности.
Было бы не справедливым утверждать, что власть ничего не делает по противодействию коррупции. Так, например, по результатам проверки деклараций, администрация президента в 2013 году в отношении 20 чиновников начала
дополнительные проверки: 200 человек были уволены в связи с утратой доверия после оценки деклараций о доходах и имуществе, из них 5 - в центральных аппаратах федеральных органов, 158 - в их территориальных подразделениях и 32 - на муниципальном и региональном уровнях. И все же прорыва не произошло, антикоррупционные действия носят декларативный характер, институты подменяются размножением новых инстанций, гражданское общество игнорируется властью. Уровень коррупции остается чрезвычайно высоким, и это связано еще и с тем, что она порождается не только административными процедурами. Зашкаливает уровень и так называемой «политической коррупции». А характер нашей «экономики друзей», где роль компаний, подконтрольных тем или иным группам бюрократии, а не государству как представителю общества, сам по себе является очень мощным коррупциогенным фактором. Управление на фоне экономики перераспределения превращено в коммерцию, где генетически сращиваются власть и деньги, и рождается «экономика бюрократии», базирующаяся на административной ренте. Это нашим политическим руководством, по мнению экспертов, не учитывается.
Материальный ущерб от коррупционных преступлений за первые девять месяцев 2013 года вырос более чем в семь раз и превысил более 10 млрд. руб. Только Оборонсервис принес 6,7 млрд. руб. ущерба государству от своей деятельности, и в этой связи отношение власти к фигурантам дела - это символ и показатель истинного отношения к коррупции [9, с.8-9].
Президент РФ год от года в ежегодном послании Федеральному собранию как заклинание говорит о низкой эффективности власти и о коррупции, но до сих пор он не отчитался о том, а что уже сделано конкретно и достигнуты ли поставленные годом ранее цели.
В-пятых, еще одним сигналом состояния системы управления в России является непрекращающееся бегство капитала и населения из России. Капитал безостановочно утекает из России уже пять лет подряд: с 2008 по 2010 гг. из России чистый отток капитала составил более 360 млрд. рублей. В 2013 году по самым оптимистичным прогнозам, отток капитала из России составит $55-70 млрд.
Только с 2008 по 2010 гг. из страны по расчетам Председателя Счетной палаты РФ С.Степашина уехало 1,25 млн. человек экономически активного населения. По данным Евростата, 75670 россиян получили гражданство стран ЕС в период с 2008 по 2011 годы. То есть ежегодно процедуру натурализации проходят примерно 18-20 тысяч наших соотечественников. Причем количество выдаваемых паспортов растет из года в год. Например, количество немецких паспортов в 2010-2011 гг. по сравнению с 2008 -2009 гг. выросло на 70%. Видов на жительство за 2008 -2012 годы получили 322386 россиян: в Великобритании - 42255, Германии - 36278, Италии -32563, Франции - 23423, Чехия -23078, Финляндия - 22090, Испания - 21986 и др. За последние пять лет с момента кризиса в Европу эмигрировали как минимум 400 тысяч. А по данным Росстата выехало всего 52676 за 2008 - 20011 гг., но учитываются только те россияне, которые снялись с учета по месту жительства [10, с.6].
Более того Еврокомиссия выразила обеспокоенность количеством россиян, которые ищут убежища в странах ЕС. Согласно данным нового отчета о реализации перехода к безвизовому режиму между РФ и Евросоюзом число беглецов выросло в 4 раза, если сравнивать 2012 и с 2013 годами. Всего, по данным на 2013 год, более 23 тысяч граждан РФ попросили убежища в странах ЕС. Россия занимает третье место после Афганистана и Сирии.
В-шестых, - это крайне низкое качество работы государственных институтов: судебная система, законодательная власть и правоохранительные органы. Сюда необходимо отнести и отсутствие стратегических горизонтов планирования и публичного согласования целей развития государства, территорий и общества, и неэффективное
использование всех видов ресурсов, и издержки ручного управления, и
сверхцентрализацию и сверхконцентрацию власти на федеральном уровне.
В последнее время в России любая ведомственная реформа выглядит таким образом, что в первую очередь из более или менее разработанных предложений выдергиваются те меры, которые не угрожают аппаратному положению
высокопоставленных госслужащих. С удовольствием принимаются предложения по повышению зарплат, особенно в верхних эшелонах, по созданию новых структур и
подразделений. При этом в силу общей неэффективности использования бюджетных
средств ресурсы даже на самые незначительные изменения выходят в весьма круглую сумму, тем более, когда реформу проводит само ведомство. Так например, на косметическую реформу с переименованием милиции в полицию МВД истратило более 2 млрд. руб. Единственным ощутимым результатом той реформы стало выдавливание порядочных специалистов из системы и рост расходов на правоохранительную деятельность более чем в 2 раза в 2012 г. (с 381 млрд.руб. до 858 млрд. руб.). Их основная часть пошла на повышение зарплат сотрудников ведомства.
Реформы из инструмента в современной России стали состоянием. И, пожалуй, самое главное, ни у одной из реформ нет заявленных границ и нет четких критериев эффективности. При этом экспертное обсуждение вопросов развития находятся в одной плоскости, а решения, принимаемые властью кулуарно, в закрытом режиме, - в другой плоскости. Наглядным тому примером служит широко обсуждаемая и заказанная властью «Стратегия - 2020». Не отличается высокой эффективностью и деятельность открытого правительства, призванного включить экспертное сообщество в обсуждение и принятие государственных решений. Так, из девяти утвержденных правительством «дорожных карт», разработанных АСИ, по мнению экспертов и представителей бизнес сообщества реально выполнено к установленному сроку не более 10%. И здесь на первое место выходит качество власти, ее институтов и организаций.
Под качеством власти мы понимаем иерархически организованную систему свойств, включающую в себя социальные, ценностно-мировозренческие, духовнонравственные, интеллектуальные, деятельностно-знаниевые компоненты, которые должны удовлетворять критерию профессиональной подготовленности к управлению сложными социально-экономическими, социокультурными, экологическими и др. объектами. Мерой качества результата деятельности органов власти выступают показатели эффективности по достижению цели - качество жизни населения.
Анализируя качество власти, необходимо обратить внимание на очень важный вывод Всемирного банка о том, что качество государственного управления не зависит от уровня доходов страны и от уровня доходов самих госслужащих. Например, по уровню средней зарплаты российского чиновника после объявленных повышений в 2013-2014 гг. мы уже перегнали европейских чиновников.
Анализ временных рядов на десятилетнем отрезке по 212 странам показал, что зависимость совсем другая: богатство и процветание страны следуют за улучшением качества управления, а не наоборот [11, 12 см.: таблица 1]. Так, если в первой десятке стран мира с высоким уровнем эффективности госуправления, противодействия коррупции расположились страны: Дания, Швеция, Финляндия, Сингапур, Канада, Норвегия, Германия, Франция, Исландия, Япония, то и в мировом рейтинге ИРЧП, продолжительности, качества жизни и счастья - эти же страны возглавляют список с очень высоким индексом развития.
Сравнительная таблица мировых рейтингов (2012-2013 гг.) [12]
Таблица 1.
Наименование рейтинга
Страны с лучшими показателями
Россия: ранг, место в рейтинге, окружение
Индекс уровня образования (Education Index) Новая Зеландия (1,00), Норвегия, Австралия, Ирландия, США, Южная Корея, Словения, Нидерланды, Германия, Канада Россия (0,78) - 49 место, Тонга, Гренада, Беларусь
Индекс качества жизни (Better Life Index) Австралия, Швеция, Канада, Норвегия, Швейцария, США, Дания, Нидерланды, Исландия, Великобритания Россия - 32 место Бразилия, Чили
Индекс счастья (The Happy Planet Index) Коста Рика (64,036), Бангладеш, Колумбия, Германия, Австрия, Япония Россия (34,518) - 122 место Конго, Болгария, Камерун
Индекс уровня продолжительности жизни (Life Expectancy Index) Япония (83,6 лет), Гонконг, Швейцария, Монако, Австралия, Италия, Исландия, Израиль, Сан-Марино, Франция Россия (69,1 год) - 124 место Бангладеш, Непал, Филиппины, Северная Корея
по размеру валового национального дохода на душу населения (World Development Indicators) Монако (186950 $), Лихтенштейн, Норвегия (98860 $), Катар, Дания, Люксембург, Бермуды, Австралия, Швеция, Швейцария Россия(12700 $) - 59 место
Индекс человеческого развития (Human Development Index) Норвегия (0,955), Новая Зеландия, Германия, США, Австралия, Нидерланды, Ирландия, Швеция, Швейцария, Япония Россия (0,788) - 56 место Кувейт Саудовская Аравия
Индекс качества государственного управления (Government Effectiveness) Швеция (98), Норвегия, Дания, Германия, Сингапур, Финляндия, Канада, Франция, Чили Россия (41,6) - 122 место, Королевство Тога, Эфиопия
Индекс восприятия коррупции (Transparency International, The Corruption Perceptions Index) Дания (91), Финляндия, Новая Зеландия, Швеция, Норвегия, Сингапур, Швейцария Россия (28) - 127 место Пакистан Бангладеш Гайана
Индекс глобальной конкуренции (The Global Competitiveness Index) Швейцария (5,67), Сингапур, Филиппины, Германия, США, Швеция, Гонконг, Нидерланды, Япония, Великобритания Россия (4,25) - 64 место, Венгрия, Шри Ланка, Руанда
Индекс верховенства закона (Rule of Law) Швеция, Финляндия, Норвегия, США, Нидерланды, Великобритания, Япония, Франция Россия (25) - 55 место
Индекс Gallup экономической надежды (группа РОМИР) В целом в мире в 2013 году он вырос на 9% (с -2% до +7%) Бразилия + 45%; Китай + 32%; Индия +27%; Россия - 22%
Исследования Всемирного банка наглядно демонстрируют гражданам, зачем нужна качественная бюрократия: когда страна перебирается из нижней четверти рейтинга качества управления в середину, это соответствует увеличению подушевого дохода вчетверо! Примерно во столько же раз снижаются младенческая смертность и неграмотность.
Подтверждает эту закономерность результаты ежегодного мониторинга ЦСКП Центр «Оценка социальной эффективности деятельности органов власти по критерию качества жизни в регионах ЦФО[4], представленные графически на диаграммах 1 и 2.
Диаграмма 1
Сравнительная оценка качества жизни населения регионов ЦФО в 2008 - 2012 гг. (в баллах)
б
Диаграмма 2
Сравнительная оценка социальной эффективности деятельности губернаторов регионов ЦФО по критерию качества жизни в 2008 - 2012 гг. (в баллах)
Анализ данных представленных в диаграммах позволяет сделать вывод о том, что в тех регионах, где качество жизни выше (Белгородская, Воронежская, Калужская, Тамбовская, Тульская области и г.Москва), в этих же регионах выше и оценка социальной эффективности власти. И, наоборот, где ниже качество жизни (Тверская, Орловская, Липецкая и Курская области), там и оценка эффективности деятельности власти крайне низкая.
Результаты проведенных исследований позволяют описать портрет современной власти в России. Картина крайне неприглядная, но так власть выглядит в зеркале общественного мнения:
• у власти отсутствуют понятные и прозрачные механизмы поддержки гражданских инициатив, открытый и честный диалог с населением;
• власть приобрела характер «монетократии», где деньги правят людьми и страной, деньги из средств достижения цели превратились в главную цель;
• в среде чиновников нет конкуренции, зато исправно функционируют скоростные, бесшумные, комфортные кадровые лифты для близких и лояльных, где верховенствует принцип - политическая благонадежность и лояльность выше управленческих талантов и компетенций;
• родовая болезнь людей у власти - ощущение собственной незаменимости и непреодолимая тяга к вечности; боязнь всего нового, ненависть и отторжение всего инакомыслящего;
• власть использует служебные полномочия для обогащения, преследует только свои собственные и, как правило, низкие и аморальные интересы, она лжет и ворует, сохраняя в своих отношениях принцип круговой поруки;
• власть изолирована от общества, оторвана от действительности, живет в своем «телевизоре» и не несет персональную ответственность за порученную работу, более того во многих случаях чиновники уходят от ответственности (статистика это подтверждает - доля чиновников, оправданных по обвинению во взятках в 5 раз превышает среднюю по стране);
• она не научилась управлять иначе, чем по-советски, т. е. в системе полуматерного окрика сверху и лицемерного холуйства снизу; органически не способна говорить правду ни друг другу, ни управляемому народу, ни внешнему миру; громко вещает об общем благе.
Качество власти влияет и на качество общества, и наоборот. Оценивая состояние российского общества, эксперты отмечают целый ряд его характерных черт, которые не являются сегодня оптимальными для кардинального позитивного изменения политической, социально-экономической и социокультурной ситуации в России. К таким характеристикам относятся:
1. Беспрецедентная атоматизация и аморфность российского общества, к
которой привели: деморализация значительной части общества, разрушение
традиционных социальных страт, социальная растерянность подавляющей части населения, разрыв традиционных социальных связей.
2. Полная разбалансированность ценностно-нормативной системы координат. Потеря в общественном сознании цели и веры к способности россиян к осуществлению очень больших и грандиозных мировых, общенациональных и территориальных проектов, к пространственно-географическому и социокультурному развитию России, к гармоничному освоению человеческих и природных ресурсов.
3. Потеря доверия населения к политике и политической системе. Реальная политика ушла в непубличную сферу (и прежде всего, на федеральном уровне) и выстраивается в основном на взаимодействии между органами власти и преимущественно деловыми элитами. Политика, в которой главной и зачастую единственной формой массового участия является участие в выборах, а главные возможности и свободы предоставлены для бизнес-лоббизма. Гражданам предоставляется внеполитическая активность. Результат вытеснения политики из публичной сферы - по данным опроса Левада-центра в 2013 году, всего 1% россиян активно интересуются политической жизнью страны, а почти 70% не проявляют интереса к политической повестке. Явка на выборы в крупных городах не более 35%, и это в том числе результат деятельности власти на понижение явки в своих интересах, т.е. идет процесс отчуждения населения от участия в принятии решений о своей собственной судьбе и судьбе региона и страны [13]. Публичное пространство сведено к минимуму. А то, что в современных государствах называется публичными институтами заменено госструктурами.
4. Доминирование в целеполагании прагматизма в форме максимизации личной выгоды как главного мотива поведения. Целенаправленное формирование потребительского общества как альтернативное замещение общества социальной
справедливости и национального мира. Деньги и демонстративное потребление стали для многих не средством, а целью, иногда единственным критерием успеха.
5. Негласная легитимация в элитах принципа личной корысти (формула -«ничего личного, только бизнес» превращена в другую - «ничего человечного, только бизнес»).
6. Нарастание противоречия между растущим запросом населения на высококачественные услуги и окружающую среду и износом всех видов инфраструктуры. У населения не сформирована четкое понимание и связь между качеством инфраструктуры и оценкой эффективности власти. Более того, рост среднего класса в России сопровождается и ростом напряженности. Ибо средний класс предъявляет спрос не только на высокий уровень доходов, но и на соответствующее качество жизни (образование, здравоохранение, безопасность, состояние окружающей среды). А рост качества жизни уже невозможно обеспечить без повышения качества институтов, в первую очередь государственных.
7. Беспрецедентный рост агрессивности и недоверия в обществе. По оценкам «Левада-центра» - рекордное число россиян - 78% боится внешних врагов. Страх стабильно рос с 1989 года - было 13%, в 2012 году - 63%. Межличностное доверие в России находится в не меньшем кризисе, чем доверие к государственным институтам. Причем ситуация продолжает ухудшаться: всего 27% респондентов склонно доверять другим людям (по данным международных исследований ISSP, в 49 странах эта цифра в среднем равна 45%) и только 5% доверяют полностью. Это же исследование наглядно показывает, как уменьшается вера россиян в способность изменять окружающую их действительность по мере расширения зоны ответственности: влиять на ситуацию в собственной семье считают себя способными 90%, на рабочем месте - 51%, в своем доме -27%, в городе или стране - 10% [13].
Более жесткий диагноз российскому обществу поставили в 2013 году на ежегодной конференции Американской социологической ассоциации - Россия больна аномией, что свидетельствует об эрозии ценностей и кризисе социальных норм. Исследователи НИУ ВШЭ, опираясь на данные опросов Всемирного исследования ценностей (World Values Survey) 2005 и 2011 гг., выяснили, что в России один из самых высоких уровней аномии, даже принимая в расчет другие постсоциалистические и развивающиеся страны. Жить с этим конечно можно, но «куда жить» - совсем неочевидно [14, с.18-21].
Теперь, что касается оценки качества жизни и качества человеческого потенциала. Под качеством жизни мы понимаем результат целенаправленной деятельности органов государственного и муниципального управления, бизнеса, институтов гражданского общества и самого человека по созданию оптимальных условий для удовлетворения базовых потребностей человека и поддержания его родовидового существования [15, с. 416]. Качество человеческого потенциала рассматривается нами как совокупность основополагающих прав, способностей и возможностей индивида или общностей людей для воспроизводства жизнедеятельности. В своей структуре человеческий потенциал включает два уровня: базовый (здоровье человека) и деятельностный.
Здесь Россия за последние десять лет добилась значительных позитивных результатов (см.: таблица 1). Средние доходы у россиян росли и по этому показателю мы лидируем в Европе согласно данным пятой волны Европейского социального исследования (European Social Survey, 2010 г.). По индексу ИРЧК Россия входит в страны с высоким уровнем Индекса человеческого развития и находится на 55 месте из 186 стран с показателем 0,788. В рейтинге стран по размеру валового национального дохода на душу населения Россия поднялась в мире на 55 место с уровнем годового дохода на душу населения с 12700$. По ВВП с учетом паритета покупательной способности Россия вошла в ТОП-10 и заняла 5 место, обогнав Германию.
В то же время, хотя в целом благодаря росту доходов доля бедного населения в России за 10 лет сократилась, социологи выделяют довольно значительную группу, в
которой бедность не только консервируется, но и воспроизводится из поколения в поколение. Институт социологии РАН и российское представительство Фонда Фридриха Эберта опубликовали в 2013 году доклад «Бедность и неравенства в современной России: 10 лет спустя». Один из выводов: за 10 лет отношение общества к бедным сильно ухудшилось (более чем в 1,5 раза сократилось число сочувствующих, выросли доли тех, кто относится безразлично или так же, как ко всем). Это следствие индивидуализации отношения к бедным: если в 2003 г. бедность связывали с общей ситуацией в стране, то теперь — с конкретной жизненной ситуацией: причинами бедности все чаще считают неверное поведение самих бедных (пьянство и наркомания), несчастья в семье и лишь отчасти неправильную социальную политику [16].
Авторы исследования выделяют две характеристики бедности — «по доходам» (ниже прожиточного минимума) и «по лишениям» (те, кто испытывает нужду в питании, жилье, одежде, качественной медицинской помощи и т. п.). Первых в России оказывается около 9% (что соответствует оценке Росстата), вторых — 25%. Эти группы отчасти совпадают, и в целом доля бедных оценивается в 30%. Это в два с лишним раза меньше, чем в 2003 г. (66%), однако за 10 лет не изменилась доля людей, имеющих доходы выше прожиточного минимума, но бедных «по лишениям» (20%), а 4% населения — люди хронически бедные, живущие в таком состоянии более пяти лет без какой-либо надежды из него выйти.
Расслоение в обществе продолжает нарастать. Россия вошла в мировые лидеры по степени неравенства доходов и имущества населения по оценке экспертов Credit Suisse Research Institute [17] с коэффициентом Джини по богатству (0,84). В настоящее время 35% накоплений домохозяйств в России контролируют 110 миллиардеров. Среднемировой показатель при этом едва достигает 2%. В мире на каждые 170 млрд. долларов имущества домохозяйств приходится лишь один миллиардер, а в РФ тем временем миллиардер приходится на каждые 11 млрд.долларов имущества домохозяйств. Другими словами в России отношение богатства миллиардера к богатству обычного россиянина выше в 13 раз, чем в среднем по миру. Российские миллиардеры (а их всего 96!) владеют 30% всех личных активов российских граждан. В среднем по миру миллиардеры владеют лишь 2% всех личных активов. В России этот показатель в 15 раз выше среднемирового. По данным на 2013 год, в России проживает около 2 тысяч человек с состоянием более 50 млн. долларов. Кроме того, 160 тысячи граждан РФ владеют состоянием от 1 млн.долларов, 440 тысяч человек получают годовой доход более 100 тысяч долларов. И теперь сравним - более 18 млн.россиян выживают на 5 долларов в день [18, с. 62]. На долю самых богатых россиян 1% , по данным Global Wealth Report приходится 71% всех активов домохозяйств в России. В среднем в мире этот показатель равен 46%: в США - 37%, в Китае и Европе - 32%, в Японии - 17, в Индии - 49% [19].
Когда богатый бизнесмен - это еще более менее объяснимо, но богатый «государев человек» - это вызывает недоумение. Разрыв между заработной платой чиновника и обывателя составляет разы. Медленно растущий средний класс становится все более государственным, так явно меняется его структура. По данным исследования Независимого института социальной политики, доля чиновников и силовиков в среднем классе выросла с 2007 года на треть и достигла 20%. Разрыв в заработных платах: топ-менеджмент государственных банков получает от 20 до 30 и более млн. долларов в год; А.Чубайс - руководитель РОСНАНО - 25 млн. руб. в год. Чиновники уже давно обогнали остальное население по зарплатам. По 45 млрд.руб в год будет тратиться в 2014-2016 гг. на повышение зарплат федеральных государственных гражданских служащих. К 2018 году она увеличится в 2.4 раза и превысит среднюю по экономике в 1,5 раза.
Таким образом получается, что по качеству жизни мы имеем три России: одна Россия для богатых (10%), вторая для среднего класса (25%) и другая - для бедных россиян.
Но хуже всего в данной ситуации то, что стремительное повышение зарплат чиновников по сравнению с другими категориями работающих усиливает опасный перекос ценностных ориентиров в обществе. Можно сколь угодно провозглашать с высоких трибун о высоком и почетном призвании труда врача, педагога, инженера, ученого и рабочего, но молодежь и старшее поколение наглядно видят, что реально вознаграждается не честный и высокопроизводительный труд, а близость к власти в ее чиновничьем и коммерческом проявлении. Но госслужба имеет определенную миссию -служить людям. Денежное вознаграждение не должно быть единственным мотивом, который удерживает чиновника на его рабочем месте. Именно на это указывал К.П.Победоносцев в конце XIX века: «Дело власти, есть дело непрерывного служения, а потому, в сущности, - дело самопожертвования» [20]
Как соотносятся между собой качество власти, качество жизни и качество образования, прежде всего, подготовки специалистов для управленческих звеньев? Напрямую. И если не вдаваться в более подробный анализ причин и условий, детерминирующих системный кризис в управлении и низкое качество жизни россиян [об этом более подробно см.: 15, с.407-415], то целесообразно проанализировать, так сказать собственно «образовательный брак». Ведь в том числе и по вине образования наша власть такая, какая есть. Если существует системный кризис в управлении, то закономерно напрашивается вопрос - почему преподавание базовых дисциплин, в том числе государственного и муниципального управления не приносит очевидных успехов?
Вот несколько, на наш взгляд, узких мест сегодня в подготовке специалистов для системы государственного и муниципального управления или другими словами, то чего не удалось донести в процессе преподавания.
Во-первых, не удается донести и сформировать четкую позицию, что управление представляет собой сложную систему целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий субъектов управления на сознание, поведение и деятельность людей [21, с.24-28]. К сожалению, в настоящее время сформировалась идеология управления, в соответствии с которой управление является как бы каким-то автономным, самодостаточным явлением, существующим для себя и удовлетворяющим своим функционированием самого себя [22, с.17-19]. В такой парадигме все, что делает управленец - это управленческая деятельность, а результаты управления остаются как бы за ее пределами. Для таких «управленцев» - главное процесс, а не результат. Поэтому считается целесообразным, что управление поглощает все больше и больше общественных ресурсов на свое содержание, и объясняется это тем, что они сами определяют объем и структуру управленческих решений. Но при игнорировании результатов управления все иное в управлении приобретает не конкретный и субъективистский характер. В итоге каждый руководитель сам определяет, что такое хорошо и что такое плохо в его управлении или как это определяет вышестоящий начальник.
Во-вторых, власть искренне убеждена, что государство и чиновники это одно и то же. Но государство - это не власть и не чиновники, а целостность-триединство «населения
- территории и - власти», т.е. государство - это естественно-природно-общественное образование [21, с. 42-45]. Государство - это форма, в которой состоялась и проходит жизнедеятельность разных народов, наций и этносов. Государство - это не вотчина чиновников, а форма общества, в которой возникают самые разнообразные отношения между людьми. Драмой человеческой истории и современности во многом определяется тем, каково соотношение государственной власти и общества.
Извечной российской дилеммой, вокруг которой ломали и ломают копья интеллектуалы разного толка, было и есть противоречие между целями и устремлениями государства и граждан. В отечественной традиции и по сей день - это примат интересов государства, национального развития, формулируемых властью, над интересами конкретного человека. Однако особенности современного мира, в котором конкуренция за
человеческий капитал и конкуренция собственно человеческих капиталов становится главным видом соперничества вообще, снимают это противоречие.
В Конституции РФ ясно и конкретно сказано о том, что и носителем суверенитета, и источником власти в государстве является ее население - многонациональный народ. И этот народ всего лишь поручает и делегирует «рабам на галерах» - государственным и муниципальным органам управлять общественными явлениями, отношениями и процессами. А самое главное - в достижении каких целей он поручает и содержит власть? В целях обеспечения прав и свобод каждого гражданина, создания условий для качественной жизни.
В-третьих, делая упор в преподавании на универсальности принципов, методов и технологий управления и менеджмента, мы тем самым закладываем фундамент порочной позиции, в соответствии с которой, овладев всем этим управленческим арсеналом, не важно, чем и кем управлять, это уже второстепенно. Интервьюируя представителей власти и бизнесменов, нередко можно услышать, что они готовы браться за работу в любой должности и на любом уровне. При этом для них не важно, что нет опыта в управлении территориальными образованиями, коллективами, производством, отраслью, страной. Сегодня я - возглавляю коммерческую фирму «купи-продай», а завтра я готов возглавить министерство сельского хозяйства или обороны страны, сегодня я - офицер, завтра я -возглавляю субъект федерации или государство. Ярким тому примером является российская практика назначения на государственные гражданские должности представителей генералитета силовых ведомств. Опыт показал, что абсолютное большинство генералов, назначенные на должности губернаторов российских регионов, в конечном итоге провали работу. Хотя до этого они были эффективными военными руководителями больших воинских коллективов и хозяйств, но под их руководством регионы не развивались.
Так возможно ли в принципе управлять не профильными для своей базовой деятельности новыми субъектами? Возможно, но при соблюдении ряда обязательных условий, к которым, прежде всего, относятся духовно-нравственные и профессиональные качества управленца и знание им субъекта управления. Это хорошо если управленец учится на ходу и таких примеров немало, но, к сожалению, большинство таких практик негативные.
Ведь все объекты управления отличаются по качеству и структуре, функционируют по своим объективным законам. Они обладают целым рядом характерных свойств и качеств. По свойствам, потенциалу они способны:
- к собственной самоорганизации на основе своих потребностей, интересов, целей, мотивов, установок и т. д.;
- к целенаправленному содержанию своей активности, обусловленному условиями и факторами их жизни;
- к адаптивности к обстоятельствам и ситуациям их жизнедеятельности;
- к определенному самоуправлению в складывающихся реальных процессах жизнедеятельности;
- к восприятию и освоению из меняющихся объективных условий и элементов субъективного фактора, а также технических средств и производственных технологий [23, с.323-324].
Поэтому для субъектов управления принципиально важно знание здесь и сейчас, что собой представляют объекты управления, а также характер направленность взаимоотношений между ними. Более того субъекту управления необходимо постоянно изучать, мониторить качество и динамику самого субъекта управления. А если учесть, что они постоянно меняются под воздействием объективных и субъективных факторов, то для управления это становится основными факторами эффективности.
Сегодня в системе управления «субъект - объект - взаимодействия», возникли серьезные диспропорции и упрощения. Так, если субъектам управления, как на практике,
так и в научной литературе уделяется достаточно внимания, то вот к объектам управления и взаимоотношениям между ними отношение крайне пренебрежительное. Хотя только управляемые объекты - производительные силы общества - создают потребительские ценности, блага, инфраструктурные элементы. А что же производят субъекты управления? Они способны творить исключительно управленческие решения и совершать управленческие действия.
В-четвертых, английский писатель Джеффри Арчер очень метко подметил: «Нередко человека выдает не то, что он делает, а то, чего он не делает». В этой связи, представляется важным оценить не только то, что власть делает, но и то, чего власть не делает из того, что должна и обязана делать. Так вот, власть перестала воспроизводить смыслы, идеи, ценности, нормы и модели поведения, а образование как институт ей в этом не способствует. А ведь образование не сводится к приобретению только знаний и логики мышления.
У нас образование в последнее время сконцентрировалось и тем самым ограничилось в основном в преподавании и приобретении знаний, а для некоторых и просто получением корочки. Способность глубоко мыслить и анализировать, благородство чувств, т.е. нравственное начало, остались за пределами образования. Предварительные итоги, проведенного Международным научно-исследовательским центром СГА евразийского исследования «Качество муниципальной власти и элиты», свидетельствуют о том, что мировоззрение власти и система ценностей размыты, идей нет.
Что сегодня является основой мировоззрения власти и каковы ее ценностные ориентиры? Может быть это идея социальной справедливости, идея равных возможностей, прав и свобод или идея - равенства в нищите для большинства. Так какую идею выдвигает и отстаивает наша власть?
Не случайно на Валдайском-2013 форуме профессор из Шанхая Фэн Шаолей учтиво задал свой вопрос: «А вас русских что-то объединяет?». Как ответ на этот вопрос может послужить цитата из выступления на форуме Президента РФ В.Путина: «К сожалению, в истории нашей страны ценность отдельной человеческой жизни часто была невелика. Слишком часто люди оставались лишь средством, а не целью и миссией развития. У нас больше нет не только права, но и возможности бросать в топку развития миллионы людей. Нужно беречь каждого. Именно образованные, творческие, физически и духовно здоровые люди, а не природные ресурсы или ядерное оружие, будут главной силой России этого и последующего веков».
Но в действительности мы видим, что у лидеров отсутствует позитивная повестка дня, их упорное нежелание решать стратегические проблемы, стоящие перед страной, постоянное апеллирование к ценностям и образам позавчерашнего дня. В то время цивилизованный мир озабочен не столько мнимыми угрозами, сколько тем, чтобы лучшие по своим качествам люди максимально эффективно исполняли государственные функции, наша власть фокусирует общественное внимание не на проблемах: ЖКХ, безопасности, межнациональных и межконфессиональных конфликтах, расслоения общества. Сегодня общественное мнение не мобилизовано на поддержание норм ответственности, честности и солидарности, вместо этого его ресурсы тратятся на фальшивые цели вроде борьбы за "правильную" сексуальную ориентацию и т.п. А поскольку общеобязательные моральные нормы в обществе не действуют, люди заменяют их неформальными нормами, принятыми в отдельных социальных группах и сообществах. Не последнее место в системе ценностных ориентаций россиян занимают деньги, которые важнее цели развития, деньги из ресурса и средства стали целью и целеполаганием для многих в обществе.
Образование перестало формировать управленческие элиты, т.е. формировать ценности и нормы ответственности квалифицированного меньшинства имеющего доступ к максимальному числу ресурсов за большинство населения. Способность к умной власти и элите не является врожденной. Ее можно приобрести в том числе, например, в
специализированных учреждениях по подготовке элиты. К сожалению, в России аналога французской ENA (Ecole Nationale d,Administration) или британского Eton College пока так и не появилось. Хотя позитивные практики появилась и у нас. Так немало делается для этого в ВШЭ, где к преподаванию привлекаются эффективные представители власти и элиты.
В этой связи, правильно заданный вопрос о качестве власти - это ключ к получению правильного и нужного, а самое главное полезного ответа. Поэтому сформулируем в завершение статьи свой вопрос - что должно делать образование, чтобы многочисленный, подготовленный и обеспеченный отряд чиновников эффективно управлял вверенными им объектами? Как представляется целесообразно, преподавая базовые дисциплины для управленческих кадров, как минимум иметь в виду следующие смысловые и ценностные приоритеты:
• сделать принципиальный уклон в преподавании на изучении объективных и субъективных закономерностей функционирования объектов управления; связать их развитие с результатами и эффективностью управления;
• темой поиска новой идентичности России, где отправной точкой для дискуссии, в том числе в системе образования, должна служила картина-проект будущего
- если не реального, то хотя бы желаемого, ведь это главный дефицит в мышлении власти и элиты. О чем мечтать? К чему стремиться? Рецепты прошлого явно больше не применимы, образцы вовне, на которые было принято ориентироваться, сами теряют опору и уверенность в правильности пути;
• внедрение в процесс преподавания систем стратегического планирования, развитие методов управления и бюджетирования, ориентированных на результат, на достижение цели;
• донести до управленцев мысль, что главная конкуренция разворачивается не в экономике, не в мире денег, а в другой сфере - за людей, способных создавать новое в технологической и идейной сфере, за умы, иными словами - за качество человеческого потенциала;
Таким образом, вся система образования и воспитания в обществе и в ВВУЗах должна постоянно и неуклонно формировать управленческую культуру всех людей, и прежде всего у будущих управленцев.
Литература:
1. Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России: в 2-х т. Т.1. М.,1992. С.88.
2. Доклад о развитии человека 2010. Реальное богатство: пути к развитию
человека / Пер. с анг.; ПРООН. - М.: Изд-во «Весь Мир», 2010;
http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/mc indicator.asp;
http://www.weforum.org/site/homepublic.nsf/Content/Global+Competitiveness+Programme%5 CGlobal+ Competitiveness+Report и др.
3. См.: РБК, сентябрь.2013. С.38-41;
4. Качество жизни населения регионов Центрального федерального округа: динамика и социальная эффективность управления.- М.: Изд-во «Проспект»,2012;
5. См.: Новая газета. №15 (1333) 03.03 - 05.03.2008.
6. «Основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации на период до 2012 года», утвержденные распоряжением Правительства
Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.
7. Детализированный анализ статистических данных см. в: Barabashev A., Straussman J. Russian Public Service and its Reform in Comparative Perspective // Public Administration Review. 2007. №о. 3-4. P.374; РБК, сентябрь. 2013. С.38-40;
8. Рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции — информация об исследовании. [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий. Ц^: http://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-index/info;
9. Компания. 23.12.2013. с. 8-9.
10. Итоги. 2.12.2013. С.6; Московский комсомолец.19.12.13;
11. http://www.vedomosti.ru/opinion/news/2480261/za с^р ту Ш пє 1уиЫт;
12. См.: индексы [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий.
иКЬ: http://gtmarket.ru/ratings/human-deve1opment-index/human-deve1opment-index-info;
/rating-countries-gni/rating-countries-gni-info; /education-index/education-index-info; /happy-p1anet-index/info; /g1oba1-competitiveness-index/info; КоммерсантЪ Деньги. №23. 17.0623.06.2013. С.21;
13. http://www.vedomosti.ru/opinion/news/17169741/socia1noe-bessoznate1noe#ixzz2mEqSvWr4;
14. Огонек. № 39. 07.10.2013.С.18-21;
15. Тюриков А.Г. Практика оценки эффективности управления Современные проблемы государственной политики и управления // Труды всероссийской научной конференции. М.: Научный эксперт, 2013. С.407-417;
1б. http://www.vedomosti.ru/opinion/news/13676581/na-dne#ixzz2mEtDtd5b;
17. www.warandpeace.ru;
18. Васильев Ю.В. Имущественное неравенство в России //Стратегия России.
№ 10, октябрь .2013. С.
19. Global Wealth Report2013/ruxpert.ru;
20. Победоносцев К.П. Власть и начало //Сб. «Московский сборник», 1896;
21. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник - М.: Изд-
во «Омега-Л», 2014. С.24-28, 42-45;
22. Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки
проблем). М.: Изд-во РАГС, 2008. С.17-19.
23. Человек и общество: ноосферное развитие. - Москва-Белгород, 2010.
С.307-335
