CC BY
83
Игнатьев Александр Александрович
канд. экон. наук, доцент кафедры гостиничного и туристического бизнеса, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, г. Москва secretary@scantravel.ru
оптимизация госрегулирования туристической отрасли
повышение эффективности
организационно-экономического механизма
регулирования туристской отрасли
_Аннотация
В статье рассматриваются направления совершенствования организационно-экономического механизма регулирования туризма в России. Проводится анализ соотношения рыночных и государственных регуляторов туризма, возможностей межведомственного и межотраслевого взаимодействия в данной сфере, функций и структуры национального регулятора туристской отрасли, регулирования туризма по вертикали. Подчеркивается важность дальнейшего развития рыночного регулирования туристской отрасли с усилением ее саморегулирования.
Ключевые слова: туристская отрасль, государственное регулирование, дерегулирование, саморегулирование отрасли, организационно-экономический механизм, национальные регуляторы
В настоящее время дальнейшее развитие туризма требует совершенствования механизма его регулирования в России. Основной проблемой государственного регулирования туристской отрасли в нашей стране является ведомственный подход к его реализации. В связи с этим, необходимо пересмотреть организационно-экономический механизм регулирования отрасли, оптимизировать законодательную базу в туризме, сформировать сбалансированную систему регулирования туристской отрасли с учетом международных
тенденций. Особенности туристского рынка таковы, что его невозможно рассматривать как обособленную национальную экономическую систему без международной среды. Тогда теряют смысл такие понятия, как въездной и выездной туризм, прописанные в российском туристском законодательстве.
Соответственно, в направлении улучшения механизма регулирования данного рынка необходимо принимать во внимание влияние и функции международных туристских мегарегуляторов и национальных регуляторов других
стран. Например, активное партнерское информационное и маркетинговое взаимодействие с национальными регуляторами тех стран, которые показывают положительные результаты по въездным потокам. Согласно статистическим данным, к таким странам относятся: Финляндия, Польша, Китай, Германия.
Федеральный орган власти, регулирующий туристическую деятельность
Совершенный механизм регулирования отрасли основывается на эффективном и сбалансированном взаимодействии всех уровней и субъектов
рынка, при этом объектами регулирования могут выступать не только сами субъекты рынка, но и взаимосвязи между ними. Вариантами совершенствования данного механизма могут быть оптимизация функций существующих регуляторов отрасли или создание новых организационных структур, нацеленных на инновационные преобразования.
Так, существующая модель регулирования туризма в Российской Федерации (см. рис.1 ниже), требует в настоящее время, по мнению автора, следующих обновлений. Во-первых, для повышения значимости и приоритетности туризма в наци-
Рис. 1. Модель регулирования туристской отрасли в РФ
Источник: составлено автором по [1, 2]
ональной экономике целесообразным будет его централизация либо при Минэкономразвития России, а не при Минспорттуризме России, как в настоящее время, или оптимальным вариантом является создание Министерства по туризму - отдельного независимого национального регулятора, имеющего координирующие функции влияния на региональные организации и бизнес-партнерства с новыми ключевыми компетенциями. Зарубежный опыт и рекомендации Всемирной туристкой организации (UNWTO) подтверждают более высокую результативность регулирующего органа, наделенного именно таким спектром полномочий;
Межведомственное и межотраслевое взаимодействие
Во-вторых, необходимо совершенствование межведомственного и межотраслевого взаимодействия на принципах государственного партнерства, представленного горизонтальными взаимосвязями (между государственными и негосударственными учреждениями и организациями) и вертикальными взаимосвязями (между государственными структурами разного уровня управленческой вертикали).
Зарубежный опыт регулирования отрасли показывает, что, в целом, национальные регуляторы можно разделить на регуляторы, выполняющие нормотворческие и контролирующие функции; и регуляторы, выполняющие преимущественно контролирующие функции. Существуют также межотраслевые органы, действующие параллельно с регуляторами и выполняющие консультационные и координирующие функции.
особенности туристского рынка таковы, что его невозможно
рассматривать как обособленную национальную экономическую систему без международной среды
В связи с этим, целесообразно с проведением определенных преобразований в министерствах и ведомствах (оптимизация структуры, состава и функций) формировать дополнительные межотраслевые и межведомственные структуры, обладающие консультационными и координирующими функциями (см. рис. 2 на с. 158).
На рис. 2 прямым регулированием туризма, согласно утвержденным полномочиям, занимается Минспорт-туризм и Федеральное агентство по туризму, а косвенно к туризму имеют отношение Минэкономразвития России, Минкультуры России, МИД России, Минтранс России, Минпром-энерго России, Минфин России, Минрегион России, Рострой, Рос-энерго Минсельхоз России, РосОЭЗ, ФСБ России и другие министерства и ведомства.
В настоящее время в стране отсутствует структура, ответственная за реализацию инновационной политики. Усилия отдельных федеральных ведомств и министерств мало согла-
Рис. 2. Подход к совершенствованию межведомственного взаимодействия в туристской сфере Источник: предложено автором
сованны и скоординированы между собой и представлены различными системами инновационных мероприятий. Но зарубежная практика показывает, что успех в решении инновационных задач возможен только при обеспечении гибкости, мобильности и оперативности функционирования инновационного комплекса страны [4; с. 399].
Оптимизация функций и структуры национального регулятора по туризму
В-третьих, необходима оптимизация функций и структуры национального регулятора по туризму, а также создание новых управленческих компетенций, отвечающих инновационному социально-экономическому развитию:
- определение оптимальных областей контроля в туристской политике;
- совершенствование координации внутреннего рынка и процесса принятия административных решений на принципах системности и децентрализации;
- развитие регулятивной среды, привычной для международных инвесторов;
- совершенствование институциональной политики в туризме на национальном уровне.
Так, существующие правовые барьеры для входа на туристский рынок в виде финансового обеспечения туроператоров требуют корректировки. Необходимо внесение изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности»1, а именно уменьшение размера финансового обеспечения для туроператоров с общей тенденцией развития внутреннего и въездного туризма: поддержка внутреннего туризма и уменьшение размера финансового обеспечения, поддержка въездного туризма и снижение размера финан-
1 Речь идет о Федеральном законе от 24.11.96 № 132-Ф3 (ред. от 30.07.2010) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». - Прим. ред.
сового обеспечения, например, до уровня внутреннего туризма2.
Распределение областей регулирования между государством и бизнесом
В-четвертых, важным является определение оптимального соотношения между регулированием, дерегулированием и саморегулированием отрасли. С этой целью целесообразно разработать методический подход к определению видов деятельности в туризме, которые целесообразно регулировать.
В целом, необходимый уровень регулирования и дерегулирования отрасли, то есть распределения областей регулирования рынка между государством и бизнесом, является дискуссионным и зависит от многих факторов и условий в определенной стране. В настоящее время взаимодействие государства и рынка, границы государственного вмешательства в экономику остаются в центре внимания многих экономических теорий [3; с. 160]. Накопленный опыт государственного регулирования зарубежных стран свидетельствует о следующих тенденциях:
2 На сегодняшний день размер финансового обеспечения для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма, составляет 500 тыс. руб., а в сфере въездного туризма - 10 млн руб., что значительно меньше, чем нормы, установленные для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма - от 30 до 100 млн руб. (ст. 17.2 Федерального закона от 24.11.96 № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 28.06. 2009 № 123-Ф3). - Прим. ред.
а) устойчивое социальное и экономическое развитие невозможно без эффективного вмешательства государства;
б) государство, которое находится в центре экономического и социального развития, является в большей степени не источником роста, а партнером или помощником;
в) эффективность и степень государственного вмешательства зависит от стадии развития и размера страны, ее этнического состава, культуры, уровня благосостояния, политической системы (5; с. 731].
Рассматривая эту проблему, следует еще раз подчеркнуть, что регулирование оправдано в тех случаях, когда речь идет о несостоятельности рынка. Основные категории определения состоятельности рынка туризма
- тенденции в спросе и предложении. Согласно зарубежным исследованиям, основными источниками экономического воздействия на туристский спрос выступают следующие три группы факторов:
- факторы спроса отправляющей стороны (уровень персональных доходов; распределение доходов; продолжительность отпуска; налоговая политика и контроль за туристскими тратами);
.. .существующие правовые барьеры для входа на туристский рынок в виде финансового обеспечения туроператоров требуют корректировки
- факторы спроса дестинации (общий уровень цен;конкуренция на рынке; качество туристского продукта; экономическое регулирование туризма);
- соединяющие факторы (сравнительный уровень цен между отправляющей стороной и дестинацией; усилия по продвижению дестинации в отправляющей стороне; обменные курсы валют; время/стоимость путешествия) (6; с.29].
На основе этого можно распределить области регулирования спроса между государством и бизнесом, исходя из экономических интересов данныхсторон.
Регулирование туристского предложения и саморегулирование
Что касается регулирования туристского предложения, то во многих странах оно в той или иной степени обязательно регулируется государством. Так, зарубежные исследователи выделяют в туризме потенциальное предложение и эффективное предложение (6; с.97]. Потенциальное предложение - это своеобразная емкость рынка, то есть максимальная возможность принять и обслужить определенное количество туристов.
потенциальное предложение - это своеобразная емкость рынка, то есть максимальная
возможность принять и обслужить определенное количество туристов
Эффективное предложение напрямую связано с устойчивым развитием, преодолением негативных воздействий туризма на социальную и экологическую сферу, сбалансированным экономическим развитием. Соответственно, государство берет на себя функцию развития туристского предложения на оптимальном для различных сфер уровне. С другой стороны, эффективное предложение можно связать с развитием инновационной среды в туризме. Зарубежная практика свидетельствует о значительной роли государства в этой области. Например, в Австралии организационная структура, ответственная за туризм - Департамент ресурсов, энергии и туризма (Department of Resources, Energy and Tourism) периодически проводит конкурс на получение грантов в сфере туризма (TQUAL Grants) (7). Цели проведения данного конкурса и последующего финансирования: развитие инновационных продуктов и услуг, системных взаимодействий в туризме; прямое долгосрочное содействие экономическому развитию внутри страны; развитие качества продуктов и услуг в туризме. Программа (TQUAL Grants) предусматривает финансирование проектов, которые делятся на три категории:
категория 1: Инновационные туристские проекты (Innovative tourism projects) стоимостью от $5,000 до $100,000;
категория 2: Интегрированные туристские проекты развития туризма (Integrated tourism development projects) стоимостью от $100,000 до $500,000;
категория 3: Национальные и отраслевые инициативы в туризме и (National or sectoral tourism initiatives) с планируе-
мой стоимостью от $25,000 до $500,000 (см. табл.1 ниже).
Саморегулирование отрасли возможно благодаря формированию крупных интегрированных структур, которые возьмут на себя функцию отраслевых координаторов и лидеров на принципах группового стратегического планирования в туризме. Это станет важной предпосылкой для становления системы отраслевого самопланирования. Следует отметить, что на данном развития бизнес-партнерств в туризме они пока не получили широкого распространения в отрасли и формируются на основе регулирования доступа к информационным ресурсам, в том числе новейшим технологиям. С активацией инновационных процессов в стране эксперты прогнозируют рост количества бизнес-групп. Пока можно привести примеры формирования бизнес-пар-тнерств вокруг конкурентоспособной технологии в гостиничном бизнесе, которые связаны, в частности, с использованием системы франчай-
саморегулирование отрасли возможно благодаря формированию крупных интегрированных структур, которые возьмут на себя функцию отраслевых координаторов и лидеров на принципах группового
стратегического планирования в туризме
зинга. В интегрированных гостиничных структурах, благодаря новой информационной среде, формируемой на основе эффективного зарубежного менеджмента, генерируются новые идеи и более рациональные управленческие решения.
Категория Участники
Категория 1 - частный бизнес (private sector businesses) - некоммерческие организации (non-profit organizations) - региональные туристские администрации (regional tourism or regional economic development organizations) - местные государственные агентства (local government agencies)
Категория 2 - региональные туристские администрации (regional tourism or regional economic development organizations) - местные государственные агентства (local government agencies) - некоммерческие организации (non-profit organizations).
Категория 3 - национальные туристские администрации (national tourism peak bodies) - туристские ассоциации (national tourism industry associations) - отраслевые ассоциации в туризме (national tourism sectoral industry associations)
Источник: составлено автором по данным (7)
Таблица 1
Основные участники конкурса по Программе TQUAL Grants в Австралии
Регулирование отрасли на региональном уровне
В-пятых, в современных условиях необходимо совершенствование регулирования по вертикали с усилением региональных позиций в отрасли. Процесс децентрализации туристской отрасли будет обладать большей эффективностью именно на региональном уровне, способствовать созданию гибких структур управления туризмом, развитию интеграционных процессов, формированию единого информационного пространства.
Зарубежный опыт показывает, что привлечение независимых структур к управлению социально-экономическими процессами в регионе и развитие сотрудничества с ними является одной из тенденций реформирования государственного и муниципального управления. Совершенствование организационных структур регионального управления должно происходить в соответствии с отраслевыми приоритетами региональной экономики: чем выше приоритетность отрасли в экономики, тем более гибкой и адаптивной должна быть структура и система управления отраслью.
региональное развитие
туризма показывает следующую тенденцию: чем выше уровень развития туризма в регионе, тем выше его инвестиционная привлекательность
Особо актуальным направлением на региональном уровне является формирования механизма, способствующего решению инфраструктурных проблем. Региональное развитие туризма показывает следующую тенденцию: чем выше уровень развития туризма в регионе, тем выше его инвестиционная привлекательность. Поэтому взаимодействие таких участников рынка, как институциональных инвесторов, операторов туристского рынка, предприятий инфраструктуры данного рынка, институтов вспомогательных и сопутствующих услуг (см. табл.2 ниже), особенно актуально для регионов
Таблица 2
Взаимодействие субъектов рынка туризма в процессе его регулирования
Субъекты рынка ^ Инфраструктура рынка | Инвесторы Операторы (управляющие компании) Производители услуг Посредники (туроператоры, турагенты) Государственное и региональные органы регулирования
Транспортная + + + + +
Инженерная + + + +
Социальная + + + +
Туристская + + +
Информационная + + + + +
Источник: составлено автором
с низким уровнем развития туризма: оно будет способствовать развитию горизонтальных взаимосвязей между региональными органами регулирования туризма и субъектами туристского рынка.
Информационная инфраструктура и обновление институциональной политики
О значимости информационной инфраструктуры упоминалось выше, но следует еще раз подчеркнуть, что в условиях «новой экономики» информация - основной фактор улучшения процесса принятия управленческих решений, поэтому создание единого информационного пространства в регионе будет способствовать переходу региональной экономики на более качественный, инновационный уровень развития.
При этом создание единой информационной базы должно охватывать все направления социально-экономической деятельности региона, что позволит проводить отраслевой бен-чмаркинг создания государственно-частных форм сотрудничества и будет способствовать оптимальному распределению общественных финансовых ресурсов.
Кроме того, региональный уровень требует обновления институциональной политики: упрощения законодательства в туризме, снижение административных барьеров для инвесторов. В последнее время на федеральном уровне страны создана определенная правовая база для осуществления региональной политики, определены полномочия между различными уровнями власти, сформированы принципы бюджетных и межбюджетных отношений. Но по-прежнему актуальна оптимизация полномочий
между различными уровнями власти, повышение эффективности координации деятельности региональных и местных органов исполнительной власти, совершенствование отраслевого регулирования на принципах местного самоуправления, повышение финансовой независимости регионов, развитие регионального управления, ориентированного на результаты, повышение прозрачности проводимой политики в регионе с финансовой оценкой стратегических альтернатив, внедрение программно-целевого метода управления устойчивым развитием региона.
Заключение
В заключении следует отметить, что существующий в настоящее время организационно-экономический механизм регулирования туризма в России требует дальнейшего совершенствования и адаптации к новым социально-экономическим и международным тен-
.существующий в настоящее время организационно-экономический механизм регулирования туризма в России требует дальнейшего совершенствования и адаптации к новым социально-экономическим и международным тенденциям
денциям в туристской отрасли. Среди наиболее значимых актуальных нововведений можно выделить реформирование государственного партнерства в туризме, межведомственное взаимодействие и децентрализация отрасли, повышение гибкости регулирования туризма по вертикали, то есть на региональном уровне. С дальнейшей активацией инновационных процессов важна разработка политики государственно-частного партнерства в туризме с организационной и консультационной помощью государства в этой области. Наконец, важно не забывать об основных функциях государства в рыночной экономике, и в этом направлении следует развивать и поддерживать социальные области туризма, например, социальный туризм и кадровую политику.
Литература
1. Официальный сайт Минспортту-ризма РФ (Электронный ресурс]. -
Режим доступа: http://minstm.gov, ru/ ministry/37/
2, Официальный сайт Ростуризма РФ (Электронный ресурс], - Режим доступа: http://www.russiatourism.ru/ rubriki/-1124140189/
3, Новая редакция экономической теории / под ред. Г.П. Журавлевой, - М,: РЭА им, Г.В. Плеханова, 2009, - 492 с,
4, Фонотов А.Г. Россия: инновации и развитие, - М,: БИНОМ, Лаборатория знаний, 2010, - 431 с,
5, Экономическая теория, Микроэкономика - 1,2: Учебник / Под общ, ред. заслуженного деятеля науки РФ, проф., д-ра экон. наук Г.П, Журавлевой, - М.: Дашков и Ко, 2004, - 934 с,
6, Bull A, The Economics of Travel and Tourism, - 2th ed, - Longman, - 1999, - 267 p.
7, Department of Resources, Energy and Tourism of Australia (Электронный ресурс], - Режим доступа: http://www, ret.gov.au/tourism/tourism_statistics/ Pages/TourismStatistics.aspx
Alexandr A. Ignatiev
Cand. of Econ. Sci., Associate Professor, Chair of Hospitality and Travel Business, Plekhanov Russian Economic University, Moscow
Improving the Efficiency of Organizational
and Economic Mechanism for Regulating the Travel Industry
_Abstract
The article considers the ways of improving the organizational and economic mechanism of regulating tourism in Russia. The author analyzes the relation of market and state regulators of the travel industry, opportunities for inter-institutional and inter-industry cooperation in this area, functions and structure of the national regulator of the travel industry and vertical regulation of the industry. He stresses the importance of the further development of market regulation in the travel industry with its increasing self-regulation.
Keywords: travel Industry, government regulation, deregulation, Industry's self-regulation, organizational and economic mechanism, national regulators
