CC BY
17
УДК 614.8
Повышение эффективности деятельности Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России на основе внедрения стандартов качества
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2020
П.М. Ермолаев, Д.И. Лукичев, Л.М. Склярова
Аннотация
Приведен краткий исторический обзор внедрения требований в области обеспечения безопасности судоходства. Подготовлены предложения по созданию структуры Системы управления безопасностью (СУБ) государственного органа. Проанализированы контрольные функции ГИМС МЧС России, выполняемые в отношении маломерных судов, при применении стандартов качества. Сделаны выводы о необходимости внедрения стандартов качества в деятельность ГИМС МЧС России.
Ключевые слова: стандарты качества; эффективность деятельности; маломерные суда.
Improving the Efficiency of The State Inspectorate for Small Vessels of the EMERCOM of Russia Through the Introduction of Quality Standards
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2020
P. Ermolaev, D. Lukichev, L. Sklyarova
Abstract
Brief historical overview of the requirements implementation in the field of navigation safety is given. Proposals have been prepared for creating the structure of the Security management system (SMS) of the state body. The control functions of the EMERCOM of Russia's State Inspectorate for small vessels performed in relation to small vessels, when applying quality standards, are analyzed. Conclusions are drawn on the need to implement quality standards in the activities of the EMERCOM of Russia.
Key words: quality standards; operating efficiency; small vessels.
19.03.2020
Безопасность людей на водных объектах зависит от ряда факторов, среди которых важное место занимает деятельность органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление контрольных функций. От качества проводимых контрольных мероприятий на водных объектах, в конечном счете, зависят жизнь и здоровье людей, использующих водные объекты для целей судоходства.
Эффективность деятельности контролирующих органов, в частности — ГИМС МЧС России, зависит от ряда объективных и субъективных факторов. На внутренних водных путях и территориальном море Российской Федерации используются: морские и речные суда водного транспорта, в том числе маломерные, спортивные и парусные суда; объекты инфраструктуры водного транспорта — судоходные гидротехнические сооружения, а также пляжи и другие места массового отдыха людей.
Для оценки эффективности деятельности контролирующих органов применяются различные целевые показатели (индикаторы), отклонения от которых, в конечном счете, определяют оценку их деятельности. Например, превышено количество аварий на объекте по сравнению с предыдущим периодом — оценка «плохо», снижено — оценка «удовлетворительно». Очевидно, такая примитивная оценка эффективности не может являться объективной, а может быть только индикатором того, что в области эксплуатации такого объекта «что-то не так» и не более того. Почему применяется такая оценка контролирующего органа? Другой нет, поэтому и применяется — вот простой ответ, которые приходит на ум. Если не произошла крупная авария или количество аварий не превысило установленный уровень, то оценить деятельность контролирующего органа затруднительно.
Для ответа на этот вопрос следует обратиться к истории внедрения требований в области повышения безопасности судоходства. Мировое сообщество, обеспокоенное крупными морскими авариями и их последствиями, ухудшающими экологическое состояние окружающей среды, разрабатывает и вводит в действие новые международные документы (конвенции, резолюции, циркулярные письма), устанавливающие требования к состоянию флота, способам его эксплуатации и условиям транспортировки грузов. Так, например, кораблекрушение пассажирского лайнера «Титаник», произошедшее 15 апреля 1912 года и унесшее жизни около 1500 человек, послужило основанием принятия в 1914 году Международной конвенции по охране человеческой жизни на море (МК СОЛАС). С различными поправками МК СОЛАС действует по настоящее время и является одной из основных конвенций, определяющей требования к конструкции судов и их оборудованию.
Посадка на мель супертанкера «Амоко Кадис» 16.03.1978 с 200 тыс. тонн нефти вызвало широкий резонанс в обществе. В результате этого кораблекрушения в 1982 г. 14 европейских стран заключили первое региональное соглашение в области контроля иностранных судов со стороны Государства порта, известное
как «Парижский Меморандум о взаимопонимании в области контроля судов со стороны Государства порта». Данное соглашение устанавливает общие требования по проведению проверок иностранных судов, заходящих в порты других прибрежных государств. На основании проведенных проверок делается вывод в целом о контроле прибрежного государства за своим флотом. К судам Государства флага, не выполняющим установленные требования в области безопасности мореплавания, принимаются ограничительные меры на вход в другие порты государства и проводятся более частые и расширенные инспекции.
Однако практика показала, что какие бы жесткие требования к судам не предъявлялись они отдельными государствами в отношении своих судов не выполнялись. Государство флага, с одной стороны, является заинтересованным лицом и старается предоставить своим судовладельцам наиболее благоприятные с экономической точки зрения условия работы. С другой стороны, Государство флага не всегда имеет возможность осуществлять действенный и постоянный контроль за состоянием собственного флота при эксплуатации судов вне акватории, контролируемой государством.
В результате очередной крупной аварии, произошедшей в 1987 году с паромом «Геральд оф Фри Эн-терпрайз» в проливе Ла-Манш, в которой погибло 193 человека, Международная морская организация1 (ИМО) приняла решение, в дополнение к уже существующим международным инструментам, разработать и внедрить новый действенный инструмент — Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращению загрязнения (МКУБ). Его основное назначение: обеспечение безопасности на море; предотвращение человеческого травматизма или жертв; снижение ущерба окружающей среде и имуществу; осуществление перехода от организации обеспечения безопасности мореплавания к внедрению в Систему управления безопасностью (СУБ) судоходных компаний процедур выявления (идентификации) несоответствий и потенциальных рисков, которые могут стать причиной аварии, а также выработка мер по их снижению — «управление несоответствиями и рисками».
Фактически МКУБ стал неким инструментом, обязывающим судовладельца и экипаж (под угрозой дополнительных финансовых затрат и приостановления эксплуатации судна) выполнять требования международных конвенций, а наличие Сертификата о соответствии требованиям МКУБ дает компании конкурентное преимущество по сравнению с судами, не имеющими его.
Реальное внедрение в компании системы менеджмента качества, соответствующей требованиям стандартов, действительно может помочь оптимизировать и наладить работу организации, т. к. при подготовке к сертификации системы менеджмента качества пересматривается вся деятельность организации на всех уровнях, а применение системного и процессного подходов позволяет определить цели компании не только в области качества, но и компании в целом,
1 International Maritime Organization (IMO) — англ.
а также увидеть результативность предпринимаемых мер и эффективность данной системы [3].
Основу МКУБ составляют принципы, которые Международная организация по стандартизации (ИСО)2 учитывает при разработке международных стандартов систем качества серии ИСО 9000. В Российской Федерации после тяжелой аварии с пассажирским судном «Булгария» в 2011 году было принято решение о введении на внутреннем водном транспорте Системы управления безопасностью судов (СУБ ВВТ).
Система управления безопасностью судов (СУБ) — Совокупность документированных мер, необходимых
для эффективного выполнения на судах требований в области обеспечения безопасности судоходства и предотвращения загрязнения окружающей среды, действий работников судовладельцев, включая членов экипажей судов, в случае возникновения связанных с судами опасных и аварийных ситуаций [2].
Как показывает анализ выполнения требований МКУБ и СУБ ВВТ, на российских судах за последние несколько лет количество аварий с тяжелыми последствиями значительно уменьшилось, что подтверждает эффективность действия принятых мер, в особенности в части внедрения СУБ ВВТ на речном транспорте (см. таблицу и рис. 1).
Таблица
Состояние аварийности на морском и речном транспорте в 2009-2019 гг.
Классификация аварийных Период (годы) Среде-
случаев 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 годовое значение
Морской транспорт
Всего АС 31 57 55 35 45 38 58 54 49 70 36 48
Очень серьезные аварии 3 3 1 2 - - 3 2 5 3 7 3
Аварии 28 54 54 23 43 36 46 45 44 64 39
Количество погибших 3 2 54 10 2 2 12 9 6 6 16 11
Количество травмированных 1 - - - - - 1 3 2 - 2
Речной транспорт
Всего АС 68 109 85 114 109 112 93 105 87 116 127 102
Аварии 3 2 2 4 5 4 7 6 5 1 7 4
Количество АП 65 107 83 110 105 108 86 99 82 115 120
Количество погибших 7 26 123 1 11 3 5 2 2 1 3 17
Количество травмированных 1 - 3 - 49 5 1 8 - - 2
Морской и речной транспорт
Всего АС 99 166 130 149 154 150 151 159 136 186 163 149
Количество погибших 10 28 177 11 13 5 17 11 8 7 19 28
Количество травмированных 2 3 49 А) 5 2 11 2 - 4 7
Состояние аварийности на морском транспорте в 2009-2019 гг.
70
49
57 55
58
31
45
54
36
□
ада 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 тш» Аварийные случаи -Количество погибших
_Б)_
Состояние аварийности на речном транспорте в 2009-2019 гг.
2009 2010 2011 2012 2013 2014 201S 2016 2017 2013 2019
Аварийные случаи Количесгво гюшбших
Рис. 1. Число аварий и погибших в них людей (А — морской и Б — речной транспорт) 2 International Organization for Standardization (ISO) — англ.
Следует отметить, что МКУБ и СУБ применяются в отношении грузовых и пассажирских судов, осуществляющих коммерческую деятельность, валовой вместимостью 500 рег. тонн и более. Однако, учитывая эффективность применения этих инструментов на водном транспорте, по мнению авторов, необходимо использовать отдельные элементы управления качеством МКУБ и СУБ ВВТ в деятельности государственного органа — ГИМС МЧС России — при осуществлении государственных функций по контролю (надзору) и участию в поиске и спасании людей на водных объектах. Принятие таких мер позволит: оптимизировать количество используемых судов и численность экипажей на водных объектах в зависимости от значения показателей безопасности судоходства используемых судов; повысить объективность оценки деятельности территориальных органов ГИМС МЧС России.
Внедрение стандартов качества в деятельность государственного органа возможно в результате внедрения в практику работы международных и национальных стандартов качества ISO 9000. Возможность внедрения стандартов качества в работу государственных органов подтверждается исследованиями ряда ученых, в частности — Т. И. Леоновой, В. Г. Куганова и А. В. Ляха. Государственное управление представлено деятельностью системы государственных органов и сутью отражения ее качеств. Качество любого объекта (продукции, услуг, организаций, систем, в том числе госорганов и других) определяется сущностными характеристиками самого объекта [1].
Отдельные элементы управления качеством уже внедрены в деятельность федеральных органов исполнительной власти в ходе реализации административной реформы в 2004 году. Однако, как показывает современное состояние в этой сфере, контрольная деятельность по-прежнему является существенным препятствием для организаций и граждан, осуществляющих деятельность на водных объектах. Принимаемые государством кардинальные меры в виде механизма «регуляторной гильотины» подтверждают необходимость введения новых подходов к оценке соответствия используемых объектов. Такими новыми подходами, по-видимому, могут быть стандарты качества в системе управления безопасностью государственных органов.
Международные и национальные стандарты качества внедрены практически во все сферы деятельности организаций, стремившихся повысить эффективность деятельности и качество производимых товаров и услуг.
Успешное руководство организацией и ее функционирование обеспечиваются путем систематического и прозрачного управления. Успех может быть достигнут в результате внедрения и поддержания в рабочем состоянии системы менеджмента качества, разработанной для постоянного улучшения деятельности с учетом потребностей всех заинтересованных сторон. [2].
Менеджмент качества основан на следующих восьми принципах для улучшения эффективности деятельности организации:
1. Ориентация на потребителя.
2. Лидерство руководителя.
3. Вовлечение работников.
4. Процессный подход.
5. Системный подход к менеджменту.
6. Постоянное улучшение.
7. Принятие решений, основанное на фактах.
8. Взаимовыгодные отношения с поставщиками.
Эти принципы менеджмента качества были взяты
за основу и вошли в МКУБ и СУБ ВВТ.
Для практического внедрения стандартов качества в деятельность ГИМС МЧС России необходимо исследовать возложенные на нее функции в сфере организации и осуществления материально-технического обеспечения системы управления государственным имуществом.
Функции владельца судов. Для выполнения возложенных функций МЧС России имеет на праве оперативного управления (содержит на балансе) около 1,5 тысяч маломерных судов различных типов, т.е. является крупным судовладельцем.
Вместе с тем, судовладельцем (судоходной компанией) признается юридическое или физическое лицо, эксплуатирующее судно от своего имени, независимо от того, является ли оно собственником судна или использует его на ином законном основании [3].
Маломерные суда ГИМС МЧС России находятся на балансе главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации; при этом содержание и эксплуатацию патрульных судов в ГУ МЧС России по субъектам Российской Федерации осуществляют (обеспечивают) различные подразделения ГИМС по материально-техническому и кадровому обеспечению и другие. От работы всех подразделений, задействованных в СУБ, зависит количество исправных патрульных судов и подготовленных инспекторов и судоводителей, а в конечном счете — эффективность деятельности ГИМС МЧС России в целом. Например, несвоевременные поставка топлива и закупка запасных частей для ремонта маломерных судов не позволят им выйти на патрулирование и выполнить функции по контролю за безопасностью судоходства.
Примерная структурная схема главного управления МЧС России и подразделения, которые могут быть задействованы в обеспечении деятельности патрульных судов, представлены на рис. 2.
Для того чтобы Система управления безопасностью ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации (СУБ ГИМС) стала эффективно действовать, необходимо:
разработать СУБ ГИМС на основе стандартов качества, включающую положения (руководства), должностные инструкции и нормативные документы, определяющие обязательные процедуры по проведению внутренних и внешних проверок качества;
определить политику в области обеспечения безопасной эксплуатации судов и безопасной практики работы на судах;
определить возникающие риски при эксплуатации судов и привести их к приемлемому уровню (управление возникающими рисками);
Рис. 2. Схема управления безопасностью главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации
постоянно улучшать готовность обеспечивающих подразделений и экипажей судов к аварийным ситуациям, обеспечению безопасности и предотвращению загрязнения;
определить лицо, ответственное за функционирование СУБ ГИМС, и возложить на него полномочия по управлению береговыми подразделениями и патрульными судами и ответственность за их выполнение;
определить независимый орган (подразделение) по регулярному освидетельствованию и контролю за функционированием СУБ ГИМС в ГУ МЧС России, а также по соблюдению периодичности проведения внешнего контроля (аудита). Таким органом может быть подразделение ЦА МЧС России или иной независимый орган, например — ВНИИ ГОЧС (ФЦ), а период проводимых проверок (освидетельствований) может составлять от 1 до 3 лет. Уточнение в выборе независимого органа можно провести в рамках дополнительных научных исследований.
Внедрение стандартов качества в деятельность МЧС России не ограничивается поддержанием патрульных судов и их экипажей. Немаловажными являются и другие государственные функции, возлагаемые на ГИМС МЧС России.
Освидетельствование маломерных судов. Данная функция в отношении морских и речных транспортных судов осуществляется специализированными коммерческими организациями — классификационными обществами (КО) — на основании ежегодных освидетельствований. КО укомплектованы квалифицированными сотрудниками, обеспечены нормативными документами, специальным оборудованием. Такими организациями в Российской Федерации являются ФАУ Российский морской регистр судоходства (РМРС) и ФАУ Российский речной регистр (РРР).
Маломерные суда по сравнению с транспортными судами гораздо меньше по размерам и водоизмещению, более просты по конструкции; однако на водных
объектах появляются новые суда со сложными механизмами и оборудованием. Более того, количество маломерных судов, поднадзорных ГИМС МЧС России, возрастает, что увеличивает нагрузку на государственных инспекторов ГИМС МЧС России при проведении освидетельствования маломерных судов. Внедрение стандартов ИСО серии 9000 в процесс освидетельствования маломерных судов позволит более качественно осуществлять оценку их соответствия на длительный период эксплуатации, что должно повысить безопасность людей на водных объектах. Кроме того, как указывает Альберт Назаров3, строительство маломерных судов осуществляется с учетом ряда международных стандартов качества, что должны иметь в виду органы ГИМС МЧС России при классификации и освидетельствовании маломерных судов, изготовленных по различным стандартам качества в иностранных государствах. Также имеются проблемы во взаимном признании стандартов качества различных классификационных обществ. Это подтверждается выдержкой из [4]: «...унификация требований к малым прогулочным судам РМРС, РРР и ГИМС на основе стандартов ИСО Small Craft позволила бы наконец-то прийти к общему знаменателю в требованиях к малым судам — на благо развития отрасли, повышению безопасности и удовлетворению любителей отдыха на воде; ведь, в конце концов, именно для последней категории все мы и работаем...».
Проверка маломерных судов на соответствие нормативам выбросов в атмосферу вредных (загрязняющих) веществ. Выполнение данной функции связано с инструментальным контролем и должно осуществляться, также как и функция по освидетельствованию маломерных судов, с учетом внедрения стандартов качества.
Практическая реализация указанных выше предложений может быть осуществлена в рамках научно-исследовательской работы, в ходе которой необходимо создать типовую модель государственного управления
3 Инженер-кораблестроитель, автор более 70 публикаций, победитель и призер международных конкурсов проектов малых судов.
с учетом принципов качества и внедрена в повседневную деятельность ГУ МЧС России по субъектам Российской Федерации.
Выводы
1. Повышение эффективности деятельности ГИМС МЧС России по обеспечению безопасности и охраны жизни людей на водных объектах возможно путем внедрения единых стандартов качества в контрольно-надзорную деятельность ГИМС МЧС России, что позволит повысить готовность ее подразделений к выполнению возложенных функций без дополнительных материальных и людских затрат.
2. На основании регулярно проводимого внутреннего и внешнего контроля (аудита) сможет осуществляться постоянное улучшение (совершенствование) качества работ (услуг) по:
подержанию патрульных судов ГИМС МЧС России в заданной технической готовности к выполнению поставленных задач;
проверкам и освидетельствованию маломерных судов.
Литература
1. Леонова Т. И., Куганов В. Г., Лях А. В. Оценка качества деятельности государственных органов // Вопросы экономической теории. Макроэкономика. 2013. № 4 (48).
2. ГОСТ Р 56023-2014 «Внутренний водный транспорт. Система управления безопасностью судов». ОКС 03.220.40. Дата введения 2015-01-01.
3. Павлов П. С., Хафизов И. И. Сертификация систем качества // Молодой ученый. 2017. № 8 (142).
4. Назаров А. О Правилах классификации и постройки малых прогулочных судов // https://www.korabel.ru
Сведения об авторах
Ермолаев Петр Михайлович: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с. науч.-иссл. отд. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. е-mail: vnii-gochs@vniigochs.ru
Лукичев Дмитрий Иванович: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с. науч.-иссл. отд. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. е-mail: vnii-gochs@vniigochs.ru
Склярова Людмила Михайловна: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с. науч.-иссл. отд. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. е-mail: vnii-gochs@vniigochs.ru
Information about the authors
Ermolaev Petr M.: FAll-Russian Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher of Research Department. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. е-mail: vnii-gochs@vniigochs.ru
Lukichev Dmitri I.: All-Russian Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher of Research Department.. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. е-mail: vnii-gochs@vniigochs.ru
Sklyarova Lyudmila M.: All-Russian Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher of Research Department. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. е-mail: vnii-gochs@vniigochs.ru
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Лутошкин А.В. и др. Гражданская оборона: правовые основы и перспективы развития. Научно-практическая конференция. 30 ноября 2017 г., Москва, Россия. Материалы конференции https://elibrary.ru/item.asp?id=35369851
И.Ю. Олтян и др. Новые подходы к управлению рисками техногенных катастроф и стихийных бедствий. Теория и практика: Материалы Круглого стола в рамках Международного салона средств обеспечения безопасности «Комплексная безопасность-2018». 8 июня 2018 года, Ногинск, Россия https://elibrary.ru/item.asp?id=35371079
Романов А.А. и др. Международная гуманитарная помощь: опыт, реалии, перспективы. Актуальные вопросы формирования культуры безопасности населения (международные аспекты). XXIII Международная научно-практическая конференция по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 7 июня 2018 г., Ногинск, Россия. Материалы конференции https://elibrary.ru/item.asp?id=36660995
В.И. Пискарев и др. Совершенствование гражданской обороны в Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания с руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проблемам гражданской обороны и защиты населения и XIII научно-практической конференции «Совершенствование гражданской обороны в Российской Федерации», г. Ногинск, 6 июня 2018 г. https://elibrary.ru/item.asp?id=36778035
Кайнер Марко и др. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций в Арктике. Международная научно-практическая конференция. 18-20 июля 2018 года, г. Мурманск. Материалы конференции https://elibrary.ru/item.asp?id=36710837
