ПОВЕДЕНЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

Н.Л.ЗАХАРОВ

ПОВЕДЕНЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

Профессиональная деятельность индивида обусловлена, с одной стороны, действующей поведенческой регуляцией (или принятым в социуме поведением), а с другой - характерными чертами, определяемыми функциями данной профессии. В результате формируется типичный поведенческий образ профессиональной деятельности. Рассмотрим типичный образ профессиональной деятельности государственного служащего, опираясь на аналитические материалы результатов социологических исследований, проведенных в 90-е годы кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС1.

Важнейшее качество профессиональной деятельности, необходимое чиновнику, на что указывал еще М.Вебер и подчеркивают ученые РАГСа, - целерациональность, которая характеризуется как планомерное действие, побуждаемое рационально осознанными мотивами (рациональная мотивация). Из анализа законодательных документов, регулирующих деятельность российского государственного служащего, следует, что профессиональные требования настраивают индивида на целерацио-нальное поведение. В целом же поведение государственного служащего

1 См., например: Вебер М. Основные социологические понятия // Вебер М. Избранные произведения. — М., 1990. — С.625, 636-639. Исследование «организационная культура государственной службы» проведено в октябре-ноябре 1999 г. в 11 федеральных органах государственного управления, 12 регионах РФ. Опрошено 1250 государственных служащих. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и занимаемой должности.

чаще всего характеризуется планомерностью и инициативностью в сочетании с целерациональной мотивацией.

Планомерность как способ поведения представляет собой комплекс свойств: постановку целей и задач, определение способов действий (методов) по их достижению; контроль над соответствием выполняемых процедур плановым параметрам; технологическую дисциплину - регламент и четкие нормы, описывающие выполнение необходимых процедур. Наряду с планомерностью деятельность государственного служащего должна быть инициативной и творческой при реализации целей и задач государственной службы. Соответственно, проявление инициативы допустимо в интересах служения обществу и государству, как легитимная деятельность в пределах действия служебных обязанностей.

Целерациональная мотивация соответствует схеме: «знание-оценка-действие» и характеризуется последовательностью процедур:

• первоначально осуществляется рациональный анализ целей и способов действия, тем самым рационально действующий индивид получает информацию и профессиональные знания;

• происходит «осознание необходимости», или оценка и выбор целей;

• совершается практическое планомерное действие.

Рассмотрим поведенческие особенности, обнаруживаемые в деятельности российских государственных служащих, прежде всего, способ действия государственного служащего, и определим, что больше регулирует его поведение - импульсивность или рациональность.

Поведенческие качества, представляющие собой водораздел между импульсивностью и целерациональностью, - это рациональное целе-полагание. Оно проявляется в умении ставить конкретные цели, добиваться их достижения. Анализ поведенческих качеств государственных служащих обнаруживает, что в рейтинге этих качеств данное умение из 12 стоит на 9 месте. Другой характеристикой рационального целеполага-ния является механизм контроля деятельности. Профессор В.Л. Романов отмечает, что в современной государственной службе «нет четко организованного целенаправленного систематического контроля: 75,5% опрошенных отмечают, что контроль определяется конкретной ситуацией, а 33,7% - через санкции и запреты». Таким образом, целе-полагающий контроль выражен незначительно. Из этого следует первый вывод: в системе государственной службы рациональное целеполагание выражено крайне слабо.

Непосредственно с рациональным целеполаганием связана рациональная заданность функций для организации, или технологическая дисциплина. На вопрос: «Насколько соответствует структура организации ее задачам и функциям?» - были получены следующие ответы: 47,7% респондентов отметили, что вполне соответствует; 39,9 - не вполне, а 4,6% - не соответствует. Таким образом, мнение респондентов указывает на рассогласованность структуры и функций, что в конечном итоге влияет на работу организаций и проявляется в ненормированности рабочего дня (отмечают 21%), в неопределенности прав и обязанностей (13,5%)1. Так например, большинство опрошенных (89,1%) в данный момент не имеют инструкций об исполнении должности или она еще разрабатывается (6,7%). В то же время каждый десятый отмечает, что «документа нет вообще».

Проблемы неорганизованности возникают и в деятельности отдельных индивидов. Это повлияло на то, что за последние годы снизилась исполнительская дисциплина (указывают 48,8% респондентов). Большинству государственных служащих (58,4%) умение организовать личный труд и планирование работы свойственно только в средней мере, а 13,5% присуще крайне низко. Поведенческие характеристики связаны и с интеллектуальными навыками: такая процедура, как анализ информации, вызывает большие трудности для государственных служащих (это умение в средней степени свойственно 43,1%, в низкой степени -32,3%) . Из этих материалов следует второй вывод: технологическая дисциплина в государственной службе находится на низком уровне.

Анализ также показывает, что в сфере государственной службы слабо развиты инициативность, новаторский подход; и напротив, там развиты безынициативность и равнодушие. Причем инициативность служащих за годы реформ снизилась. Это отмечают 39,7% опрошенных. Вывод третий: инициативность государственных служащих невысока.

Оптимальное функционирование государственной службы зависит от комплекса условий: во-первых, от нормативно-правовой базы, регламентирующей профессиональную деятельность государственных служащих (на это указывают 63,8% респондентов); во-вторых, от развития профессионализма и компетентности.

1 Охотский Е.В. Кадры государственного управления: социальный статус, профессиональные пути укрепления. - М., 1997. - С.4.

Из результатов анализа способов индивидуального поведения государственных служащих следует, что «целерациональность» реализуется слабо. Индивидуальное поведение государственных служащих в значительной степени подчинено импульсивности.

Отметим, что для большинства государственных служащих в качестве побудительных стимулов, как правило, выступают материальные и моральные стимулы, стимулы карьерного роста. Мотивами служат перспективы профессионального роста, заработок, положение в обществе. Факторами, организующими мотивацию индивида, выступают указания руководителя, должностные инструкции и личная ответственность за порученное дело. К мотивации, которая носит исключительно рациональный характер, может быть отнесено только «выполнение должностных обязанностей» (только данная деятельность может быть рационально описана и зафиксирована в документе, регламентирующем эту деятельность). Все остальные мотивы включают в себя и рациональный, и ценностный элементы. Это характерно и для таких мотивов, как «приказ начальника» и «личная ответственность за порученное дело». Мотивация государственного служащего в современных условиях только формируется, но уже сейчас приобрела форму ценностно-рациональной мотивации.

Взаимодействие государственных служащих рассматривается с двух сторон: во-первых, как отношение между индивидами, принадлежащими к одной общности; во-вторых, как связь по оси: руководитель (как лидер) - члены коллектива. Особенностью социального действия российских индивидов является то, что они настроены на коллективное взаимодействие, сутью которого является принцип: «Будь как все и следуй за лидером».

Требования к поведенческому взаимодействию государственных служащих можно свести к двум блокам:

• он независим от действий и мнений окружающих и подчиняется только служебному долгу, который нормативно определен и регламентирован;

• он подчиняется руководителю, служебной дисциплине и контролю в строгом соответствии со служебными правами и обязанностями, которые также нормативно определены и регламентированы.

Исходя из этого, принцип взаимодействия государственных служащих может быть выражен формулой: «Следуй служебному долгу, определяемому законом, и неси личную ответственность». Как видно, принципы взаимодействия, типичные для российских индивидов и необходимые для

профессиональной деятельности государственных служащих, существенно различаются. В этой связи, опираясь на данные социологических исследований, необходимо установить реальный характер взаимодействия государственных служащих.

Рассмотрим характер взаимодействия государственных служащих как представителей одного сообщества. Прежде всего, необходимо определить, что регулирует действия государственных служащих - норма или образ действия коллектива.

Согласно социологическим исследованиям, треть респондентов-служащих и почти половина экспертов отмечают недостаточную нормативно-правовую регламентацию вопросов, касающихся организационной культуры государственных служащих. Практически каждый шестой опрошенный служащий (16,9%) не имеет инструкции по исполнению своих должностных обязанностей. Непроработанность нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность государственных служащих, отмечается и в «Концепции реформирования государственной службы». Таким образом, в настоящее время государственный служащий не имеет достаточно твердого нормативного фундамента, являющегося предпосылкой формирования рационального однозначного понимания своего служебного долга, и определяемой исходя из этого долга личной ответственности. Это подтверждается и эмпирическими исследованиями.

Необходимо обратить внимание и на следующие факты: на во-прос1: «В ситуации выбора, какой принцип для Вас явится приоритетным: 1) "следование во чтобы то ни стало норме закона"; или 2) "целесообразность выше норм"», - второй вариант ответа выбрали 62% респондентов. А на контрольный вопрос: «Оцените суждение: "пусть рушится мир, но торжествует закон"» - вариант «не согласен» выбрали 69% опрошенных. Примечательно, что среди опрошенных государственных служащих-юристов предпочли «целесообразность» 66%, а несогласие с суждением контрольного вопроса выразили 72%. Эти данные свидетельствует о том, что в полной мере не сложилось и чувство подчиненности норме закона.

Реальные исследования деятельности государственных служащих фиксируют основу их взаимодействия; за эмпирическими фактами стоят определенные регулятивные принципы:

1 Опрашивалось высшее звено государственной власти в Удмуртии.

Эмпирические факты

1. «Фактически каждым третьим из опрошенных служащих признается их умение работать в команде».

2. Руководители подбираются под команду отмечают - 42,3% респондентов.

3. «Одевайся как положено», отмечают 73,7% респондентов.

4. «Отрицательное отношение складывается и к добросовестным людям, которые стремятся сделать карьеру на государственной службе (отметили 50% экспертов и 45% респондентов)».

5. 80% опрошенных предпринимателей указали на то, что в органах государственной власти существует почти легально тарификация коррупции.

Регулятивные принципы

1. Адаптивность к коллективному взаимодействию.

2. Проявление принципа: «будь как все».

3. «Будь как все».

4. Действие регулятора: «не выделяйся».

5. «Будь как все» в его аномийной форме: «бери по чину».

Приведенные эмпирические факты отражают как позитивные, так и негативные явления. Сами по себе эти факты являются следствием действия регулятивных принципов. Указанные регулятивные принципы относятся к комплексу такого поведенческого регулятора, как «коллективизм». Первые три факта демонстрируют проявление общего принципа коллективизма: «Будь как все». Четвертый факт - это инструмент коллективной репрессии, направленный против нарушителей принципа. Пятый факт - аномийная форма воплощения рассматриваемого принципа.

Учитывая, что принцип «будь как все» реализуется и в позитивной, и в аномийной форме, есть основания полагать, что он определяет поведенческие проявления российских чиновников. Вместе с тем именно этот поведенческий принцип является предпосылкой таких поведенческих качеств, как скромность, честность, порядочность, - качества, которые, к сожалению, население не связывает с образом чиновника, но которые необходимы для эффективной работы государственной службы. В настоящее время они имеют место не как реальные поведенческие особенности, а только как требуемое должное: высокий профессионализм, порядочность, высокая нравственность, внимание и чуткость к людям, скромность в личной жизни, патриотизм, защита интересов отечества, образованность, знание реальной

жизни, близость к простым людям, высокий уровень личной культуры, законопослушность, дистанцирование от политики и идеологии, добросовестное отношение к своим обязанностям, преданность долгу, демократии, нетерпимость к нарушению законов и норм общественной жизни, неподкупность, высокий уровень социализации.

Итак, современному государственному служащему свойственна установка «не выделяйся и соответствуй своему статусу», но в настоящее время она реализуется в аномийных действиях. Следовательно, отсутствуют механизмы ее позитивной реализации.

Другая группа поведенческих особенностей относится к оси члены группы - лидер. Материалы социологических исследований демонстрируют следующие характеристики этих взаимоотношений:

- 70% экспертов и 85% респондентов отмечают, что механизмом продвижения по службе является единоличное решение руководителя, «34 и 43%, соответственно, - использование покровительства;

- 76% чиновников утверждают, что служебный рост зависит только от руководителя, связей и покровительства;

- технологический произвол в кадровой работе: руководители подбираются под команду, а государственные служащие - на основе келейности и личной преданности, - отмечают 42,3% опрошенных.

Данный технологический произвол в конечном итоге ведет к таким негативным фактам, как: нестабильность в реорганизации - 69,2% опрошенных, непрофессионализм - 53,8%, отсутствие объективной оценки и стимулирования труда - 53,8, низкая производственная культура -48,1, текучесть кадров - 48,1, имитация бурной деятельности - 23,1%.

Нередко технологический произвол в кадровой работе возникает в силу того, что критерии профессионализма конкретных руководителей ограничены личным опытом. На наш взгляд, источником аномии является «не отбор угодных», а отсутствие сформировавшейся системы кадровой политики. В России традиционно сложился принципа отбора на основании преданности. Данный принцип исторически закрепился и вытекает из природы коллективисткой регуляции, направляющей индивида следовать не норме, а образцу. Поэтому принцип «Следуй модели поведения лидера» в России в ближайшем историческом будущем, по всей видимости, неустраним; значит, его необходимо привести в соответствие с этическими требованиями общества. Действующая поведенческая регуляция в сфере государственной службы побуждает индивидовгосслужа-щих приобретать набор взаимоисключающих черт, в результате чего воз-

никает противоречивая социологическая модель поведения государственного служащего.

Во-первых, с одной стороны, государственный служащий должен действовать целерационально, т.е. следовать технологической дисциплине и рациональному целеполаганию. Но при этом ни правовые (как стройная документальная система регуляции поведения), ни традиционные установки не сложились. С другой стороны, российский чиновник настроен действовать импульсивно, что проявляется в низкой технологической дисциплине и отсутствии рационального целеполагания, следование же регламенту настраивает его быть безынициативным. Таково первое поведенческое противоречие в деятельности государственного служащего.

Во-вторых, существующие в системе государственной службы стимулы отвечают целерациональной и ценностно-рациональной стимуляции. При этом усиливается использование рациональных стимулов, что снижает действенность аттрактивных. Государственный служащий, как российский индивид, мотивирован ценностно-рационально, ориентирован действовать «во имя...» ценностей. Но рациональное стимулирование могут определять только цели, а не ценности.

В-третьих, отношения государственных служащих построены на принципе коллективизма («Будь как все»), проявляющемся как в адекватных, так и в аномийных формах поведения. При этом аномийные формы возникают тогда, когда действия индивида оказываются под влиянием индивидуалистической регуляции личной ответственности, личного риска, личного достижения, исходя из принципа «что не запрещено, то разрешено». Отсюда третье противоречие в деятельности государственного служащего - противоречивое влияние поведенческих регуляторов, настраивающих индивидов действовать и коллективно, и в то же время индивидуалистически.

В-четвертых, взаимоотношение лидер - индивид, или руководитель-подчиненный, определяется принципом «Следуй образцу поведения лидера». В целостной иерархической пирамиде, пронизанной данным принципом, не возникает поведенческих противоречий. Но если взаимоотношения самих лидеров (руководителей) не основаны на данном принципе, то складывается напряжение между коллективами, возглавляемыми руководителями (лидерами), ведущее к рассогласованности действий системы государственной службы.

В результате анализа эмпирических материалов, описывающих поведение государственных служащих, обнаружены три противоречия,

дающие основание построить идеальную модель функционирования поведенческих черт государственного служащего. Источником этих противоречий оказывается дисфункциональное взаимодействие, с одной стороны, требований профессии (управляющего начала), и с другой - социального поведения (как сложившейся саморегулирующей установки).

Более жесткие и точные условия регламентации не изменят общего настроя, они направят стремление государственных служащих реализоваться в аномийной форме. Введение жесткого контроля технологической дисциплины и рационального планирования приведет к усилению бюрократизма и снижению инициативности в деятельности государственных служащих.

Усиление традиционной мотивации приводит к росту корпоративно закрытых сообществ в системе государственной службы, в которых воля лидера - определяющий принцип управления, что также является фактором развития таких негативных черт, как бюрократизм, волокита, угодничество, коррупция.

Возникает парадоксальный вывод: усиление одной из сторон, управляющего начала, или поведенческой саморегуляции ведет к появлению аномийных действий. Следовательно, снять это противоречие с помощью инструментов власти или саморегуляции оказывается невозможным. Схематически модель сложившейся поведенческой регуляции государственных служащих можно представить следующим образом.

Схема 1

Модель сложившаяся поведенческая регуляция государственных служащих

На поведение государственных служащих оказывается несогласованное влияние традиционных (импульсивность и коллективизм) и управленческих регуляторов (нормирование, контроль, мотивация), что и является следствием порождения аномийных действий.

Для преодоления отклонений может быть предложена идеальная поведенческая модель согласования типичных черт характера, регулирующих действия государственного служащего как российского индивида, с требованиями профессии. Данная модель имеет три детерминирующие основы. Во-первых, аттрактивная мотивация государственного служащего, основанная на стремлении следовать нормам и ценностям (а не рациональная, предполагающая стремление к выгоде), стимулирует инициативность и способствует повышению технологической дисциплины (которая в свою очередь обусловливает рациональное планирование деятельности). Во-вторых, коллективизм как способ взаимоотношений российских индивидов порождает современный механизм управления персоналом (с его системой классных чинов, квалификационных разрядов и т.п.), что способствует проявлению таких поведенческих черт государственных служащих, как добросовестность, профессионализм, скромность. В-третьих, правовое нормирование в интересах функционирования в системе государственной службы традиционно сложившегося принципа следования модели поведения лидера обусловливает законопослушность.

Противоречивое и рассогласованное влияние, с одной стороны, типичных для россиян поведенческих регуляторов, а с другой - «профессиональных требований» приводит к синкретизации рационализма и импульсивности и к деформации коллективистских качеств. Следствием этого является аннигиляция и «народного характера», и «профессиональных требований» в аномийном действии, что и ведет к кризисности нынешнего кадрового корпуса органов государственной власти.

Схема 2

Идеальная модель поведенческой регуляции

оказывают влияние не только поведенческие регуляторы и управленческие воздействия. Сами поведенческие регуляторы тесно связаны с этическими.

Во-первых, профессиональное поведение государственного служащего требует, целерационального поведения. Именно это поведение обеспечивает нормальное функционирование государственной службы. Во-вторых, мотивация государственного служащего предполагает ценностно-рациональный характер, т.е. должна быть построена на принципе «во имя.». Но чтобы этот принцип был принципом «во имя. государства, общественного блага», он должен быть организован рационально. Рационально организованная стимуляция должна порождать ценностную мотивацию индивидов. Рациональная организация стимуляции требует учета реальных поведенческих особенностей, их согласования с традиционно сформировавшимися этическими принципами, а отнюдь не административно-волевого навязывания принципов, что важно для социально ориентированной государственной службы.